近年来,社会保障逐渐成为社会热点,从机关事业单位养老保险双轨制改革到养老金缺口,从延迟退休到近期的退休人员缴纳基本医疗保险费用,社会保障问题受到越来越多的关注,也引发越来越多的争论。在争论的过程中甚至出现了期望政府包办一切的“泛福利化”思潮和主张个人自我负责的“反福利”等极端倾向。这些问题产生的本质是当前中国社会保障理念的不清晰,即社会保障思想的缺失。政府对于自身社会保障责任的有限无限性不清楚,而且对各主体的责任边界比较模糊。当前中国处于转型期,社会保障尚处于制度建构阶段,仍然存在各种问题,作为主导者的政府必须承担应有的责任。本研究采用制度主义的分析框架,基于政府正当性理论和治理与善治理论,结合国家相关统计数据和政策文件分析作为整体的社会保障中政府责任的复杂性,即社会保障项目设置及其负责分管部门的纷繁复杂关系中政府责任的分配和配置,包括政府内不同政府部门、不同层级政府之间以及政府与其他责任主体之间的关系、边界。通过研究发现,自1949年以来,政府在社会保障中的责任经历了一个从单位负责到强调家庭、个人责任再到政府尝试自身责任理性回归的演进过程。由于社会保障项目复杂、涉及领域广泛,职能部门分管负责呈现多样性和多重性,再加上人口的高流动性,社会保障运行面临较大的挑战。不同部门分管社会保障工作,具有专业化管理、促进竞争、提高效率和降低成本等优势,具有有利于社会保障运行的一面。但是不同政府部门之间存在权责边界不清、利益博弈和信息阻隔等问题,导致职能重叠、制度覆盖漏出、部门之间趋利避害、地区利益割据、信息统一性差、资源浪费等弊端和不足,最终导致社会保障在政策制定以及实施的过程中公平、效率有所损失。在中国特有的“条块分割”行政模式之下,政府分为从上到下五个层级,不同层级政府在社会保障工作中也存在一定程度的博弈和阻隔,在社会保障工作上面临着集权和分权之间的选择和权衡。社会保障公共产品和相关服务的提供过程中,政府、市场、社会和家庭等机制各有优缺点。作为主导者的政府,除了亲历亲为和通过相关事业单位直接发挥作用外,还可以通过市场、社会和家庭等多种手段来实现和履行政府责任。在公共管理过程中,政府应当处理好不同政府部门以及不同层级政府之间的关系,解决不同层级政府和同级不同政府部门之间的利益博弈和冲突阻隔。横向上,权衡部门之间竞争和协作的关系,打破部门利益博弈和阻隔,加强部门协作。发挥不同部门负责能够促进部门竞争、实行专业化管理和有利于提高效率等优势,减少和避免横向不同政府部门之间存在的权责边界不清、职能重叠、资源浪费、利益博弈、信息阻隔和制度覆盖漏出等问题。纵向上,应当对上下级政府之间的集权分权关系进行权衡和选择,合理划分不同层级政府的权利义务关系,明确界定财权事权,使公共产品供给能够实现经济、效率、效能、公平。制度改革中除了重视自上而下的路径之外,还应发挥自下而上路径的作用。在公共产品和相关服务的提供过程中,政府应当注重引导发挥市场、社会和家庭等主体的作用来实现和履行自身责任,各主体优势互补,既要保证公共产品的公平、有效和有针对性地供给,实现良好的治理效果,又要注重经济性,不致使自身陷入大包大揽的泥淖,背上沉重的包袱。