作为一种跨界合作供给公共服务的方式,公共服务外包在西方发达国家中并非新鲜事物,在我们国家,却依然处于探索时期,政府的边界依然比较封闭。自1995年上海罗山市民会馆筹建至今,公共服务外包在中国已经走过了将近二十年的历程,但是,相关实践与制度的创新仅在北京与东南沿海地区比较活跃,而即使在上海这样的先发地区,目前尚无全市层面统一的制度规范,从部门的角度看,民政部门比较开放,其它部门则相对保守,财政部门只是在2012年中才出台了试行的、依申请公开的文件,跨界合作供给公共服务的推进范围是有限的。进展为何如此缓慢?需要哪些条件?本文选取上海市1995年以来典型的案例与其他相关事实、数据作为资料来源,研究公共服务外包实践当中普遍且重要的事实,以期更好地指导实践。通过实际调研,发现公共服务外包中存在较高的隐性进入壁垒,结果是将合作固定在政府与有限的合作对象之间,固定在体制内、地域内或条线内的组织之间,特别是固定在体制内的组织之间,组织网络边界较为封闭,不利于壁垒“圈外”潜在承接者发育与进入。这种隐性进入壁垒形态如何?本质是什么?有何效应?与显性进入壁垒有何区别?其形成与变化受到哪些因素的影响?如何管理?研究该问题的理论意义在于进一步探究影响组织网络边界以及政府权力边界变化的因素。本文根据价值中立原则,对此类问题进行研究与回答。既有研究表明,不少学者注意到了公共服务外包中的“内部化”、封闭、非竞争性、垄断与壁垒等现象,并对该问题进行了多角度的原因分析,但是缺少边界角度的研究。但是,该问题本质上属于组织网络边界的封闭程度问题,因此,本文选择组织网络理论作为理论基础,并据此确立了“身份—效用”分析框架。即：交易的主体、客体、正式规则和非正式规则是影响隐性进入壁垒变化的重要因素,其中,导致显性进入壁垒变化的因素通过身份与效用两个中间变量对隐性进入壁垒发生作用。当显性进入壁垒较高时,隐性进入壁垒也较高,两者共同导致组织网络的边界较为封闭而非较为开放。依据组织网络边界的开放程度,本文将公共服务外包划分为“体制内紧密型、体制内独立型、体制外独立型和体制外紧密型”四种类型,并选取了相应的代表性案例。即：上海政府机关与事业单位的劳务派遣；上海绿化环卫养护服务招投标形式化；上海乐群社工服务社的进入过程以及上海华爱社区服务管理中心的进入过程。通过呈现与比较四种外包类型的形成过程,证实了“身份—效用”分析框架的适用性,解释了隐性进入壁垒变化的机理,从而得出组织网络边界相对封闭的原因。本文的主要结论是：(1)隐性进入壁垒是客观存在的,在一定条件下会发生变化。(2)主体间身份联系与政府的效用评价是影响隐性进入壁垒变化的直接因素；显性进入壁垒通过影响二者而对隐性进入壁垒发生正强化的作用；隐性进入壁垒反过来会影响正式规则、交易频率与资产专用性；显性进入壁垒与隐性进入壁垒一起构成组织网络边界,两者较高时,边界较为封闭,反之亦然。(3)身份联系包括熟人社会中的身份联系与科层组织中的身份联系,两者一起构成了交易的非正式规则。(4)在隐性进入壁垒较低的情况下,潜在承接者容易获得初始进入权。一旦承接者获得初始进入权,即获得了发展非正式交易规则以及影响政府决策的机会,如果存在资产专用性并且绩效良好,那么合作就容易延续下去。(5)隐性进入壁垒的存在与变化隐含了政府的权力运行逻辑,组织边界的变化体现了政府权力边界的变化。公共服务外包的目的是开放政府这一科层组织的边界,促进合作,减少成本,满足需求。隐性进入壁垒帮助政府避免外包的风险的同时也制造了一定的风险,应基于隐性进入壁垒的变化机理,从过程控制的角度,调整影响隐性进入壁垒的各相关因素。由于这些因素涉及到公共服务外包的所有重要方面,本文从整体上设计了优化公共服务外包运作,并且具有操作性的政策建议,以开放而有序地推进公共服务外包。