耕地总量动态平衡政策实施的绩效、问题与对策

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耕地总量动态平衡,是我国目前耕地保护最重要的政策之一。所谓耕地总量动态平衡,首先是保持现有的耕地总量不减少,即建设等占用的耕地要和开发复垦的耕地相平衡;其次是努力做到随着经济的发展和人口的增长,耕地总量有所增加,以扭转因人口大量增加导致的人均耕地减少的趋势。耕地总量动态平衡的政策,从1997年正式实施以来,取得了一定的绩效:增强了耕地保护的意识;规范了用地秩序;遏制了建设占用耕地过快的势头;有效地补充了耕地面积;改善了农村居住环境和生产条件。 但耕地总量动态平衡政策也暴露出许多问题。本文以三门县为个案进行研究后,发现耕地总量动态平衡政策主要存在以下五个方面的问题: 1、不具备实际意义的耕地补充——农业结构调整增加的耕地; 2、无法落实到地块的耕地补充——统计上的水分; 3、难以耕种的补充耕地——土地质量无法相当; 4、较少考虑生态平衡; 5、空间和时间上的不平衡。 耕地总量动态平衡政策出现问题的原因,既有政策本身的局限:注重耕地数量的平衡,缺乏对环境保护的重视,没有考虑地区差异;也有政策执行过程中产生的偏差。 在今后很长的一段时期内,粮食安全和耕地保护,仍将是我国一个沉重的话题。为克服耕地总量动态平衡这一政策的弊病,实现真正的耕地总量动态平衡,应当采取如下对策措施: 1.规范地方政府行为,削弱地方政府鼓励侵占耕地的内在动力:耕地转变为非农建设使用后产生的土地出让收益全部用于耕地保护;将政府的活动约束在市场失灵领域:加大对于破坏耕地的政府机关及其官员的惩罚力度,大幅提高其破坏耕地所可能付出的机会成本;在开始实行的省以下土地垂直管理的基础上,研究省级国土资源管理系统也由中央垂直管理的可行性。 2、完善耕地总量动态平衡政策:扩大耕地的内涵,以“可耕地”的概念代替耕地的概念;探索耕地总量平衡政策中以粮食生产能力的平衡代替耕地面积的平衡的可行性。 3、改进耕地总量动态平衡政策的操作方法,特别是要规范土地利用总体规划的编制和实施。
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