当前,我国正处于经济体制深刻变革、利益格局深刻调整、社会结构深刻变动、文化观念深刻变化的社会转型时期,官民之间的行政纠纷急剧增长。而以行政诉讼、行政复议为主的现行行政纠纷解决机制却运转不灵,未能公正、及时地化解行政纠纷,更难以达到制度创设之初所期待的解纷效果。时代的变革需要思维的拓展和方法的创新,日益加剧的行政纠纷呼唤纠纷解决机制的完善。作为一种自古就为人类所用的解纷方式,和解不仅长时期被运用于解决社会个体之间的民事纠纷,也在当下被频繁用于化解官民冲突。从最初时为国家立法所排斥,到被《行政强制法》、《行政复议法实施条例》等部分现行法律法规所认可,作为一种较为有效的行政纠纷解决方式,行政和解越来越受到官方的重视和提倡。理论界也从“行政权不得处分,和解应被禁止”的传统理论一家独大,转变为支持认可行政和解的理论为主流,并开始对行政和解进行深入研究,形成了一大批具有价值的研究成果。但是,理论界对于行政和解的研究仍处于起步阶段,研究内容以和解的正当性、概念、价值等宏观问题为主,对和解的适用范围、成立条件、具体程序和配套机制等关键制度的研究还较为粗浅,尚未形成完善的理论体系和制度框架。理论研究对实践的回应不足,也制约了行政和解的规范、有效运用和制度建构的步伐。从制度运行实践看,行政和解的总体特点表现为“三无”:一无统一的法律依据、二无明确的适用范围、三无具体的程序规则,从根本而言,我国的行政和解还只是一种缺乏制度根基的司法现象和解决纠纷的具体手段。而放眼海外,随着现代国家职能的扩张和契约理念的兴起,政府公共行政管理由管制向治理、善治转变,西方发达国家的治理方式向非强制化、双向度方面发展,更加重视公民的有序参与,更加强调政府与公民之间的沟通、合作、协商、合意,反映到行政纠纷解决层面,就是对行政和解的广泛运用及将其制度化、规范化、长效化。无论是大陆法系的代表德国,还是英美法系的代表美国,以及我国台湾地区,都不约而同地通过较为完备的立法来实现行政和解的制度化,并在实践中广泛采用和解程序来解决行政纠纷,又在实践中不断对和解制度进行完善,取得了良好的社会效果。从行政和解的中西方实践对比看,行政和解在我国虽然已有丰富的实践探索和经验累积,部分法律法规已经允许或默认行政主体和行政相对人可以通过和解来解决纠纷,但行政和解理论发展较迟,立法的不完善和制度建构的严重欠缺在很大程度上限制了行政和解价值功能的发挥,更无法公平、全面地保护公共利益及行政相对人合法权益,与西方法治发达国家的差距较为明显。从当前和今后一段时期看,我国仍将长期处于社会转型的“阵痛期”,行政纠纷高发仍然是我们今后要面对和解决的重要问题,亟需行政和解优化自身机制,进一步发挥其解纷功能。实践的需要呼唤理论的深入,更需要完善的制度提供法治保障。而理论界有必要回应社会的现实需求,立足我国行政法治建设的实际,以行政和解的正当性及功能为根基,以适用范围和具体程序为重点,以借鉴域外先进做法为补充,为实务界加快完善行政和解制度提供指引,从而实现理论、实践、制度的良性互动,消弭日益增长的各类行政纠纷,促进社会和谐发展。为此,笔者选择将行政和解作为博士论文的研究主题,在对我国行政和解实践作深入、系统研究的基础上,考察国外行政和解理论及立法经验,侧重于进一步深化行政和解的存在基础及适用范围、成立条件、程序机制等制度构建,期待能为我国行政和解制度的发展提供力所能及的帮助。本文由引言和正文组成。引言部分重点介绍了本文的选题背景,我国学界关于行政和解的主要研究进展及存在局限,本文采用的研究方法和研究思路,以及可能的创新之处。正文部分分为四章,主要内容为:第一章是行政和解的观察与反思。首先,以实证调查问卷的访谈数据、全国及各地司法数据为中心,以部分案例、学界现有研究成果为辅助,对我国和解的兴起背景、运行现状进行规范分析,全面展示了行政和解现存的问题。其次,介绍了德国和美国行政和解制度发展的经验做法。最后,对我国及西方发达国家的行政和解实践进行对比分析和反思,认为我国行政和解尽管源于官方的和谐理念及解纷政策,也得到了部分法律法规的认可,但与西方国家较为完善的和解制度相比,还只是一种缺乏制度根基的司法现象和解决纠纷的具体手段,不利于行政和解的广泛推广和规范运用,亟待以形式法治和实质法治统一作为未来的发展目标,当务之急则是立足当前国情实际建构行政和解的制度体系。第二章是行政和解的基本范畴。对行政和解的概念、性质、特征、正当性和功能等基本范畴进行论述,奠定下一步研究的理论基础。首先对理论界关于行政和解的概念讨论作了评析,从中抽象出共有因素,在此基础上对行政和解的概念重新进行了界定,认为行政和解是行政主体与行政相对人在自愿合法的基础上协商沟通,以缔结和解协议的形式达成合意,从而平衡公共利益和个人利益,有效解决双方纠纷的一种行政契约行为和纠纷解决方式。根据和解发生领域的不同,主要可分为行政执法和解、行政复议和解和行政诉讼和解。同时经深入分析,指明行政和解具有行政契约与行政纠纷解决方式的双重性质,表现出双方性、透明性、灵活性、有限性等特点,并与民事和解进行了对比。其次,本文摈弃了理论界对正当性研究的现有成果,开场便梳理总结反对和解正当性的主要观点,树立起“标靶”,并从不涉及行政权处分的广义上的行政和解,以及确实涉及行政权处分的狭义上的行政和解的两个层次进行分析论证。本文认为前一层面是为了通过协商确定和解的法律与事实状态,符合对客观合法性的根本追求,和解双方的协商及相对人在其中的有效参与补足了行政过程的民主性;后一层面的处分行政权只是手段,在根本上符合行政目的与公益考量,亦具有正当性,从而彻底回答了“能否建立行政和解制度”的问题。其三,对行政和解的功能进行了深入解析,回答了行政和解存在的必要性问题,即“为什么要建立行政和解制度”,深入提炼总结了行政和解在实质性地解决纠纷、增强行政行为的可接受性以及降低行为成本、提升效能两个方面的功能价值。第三章是行政和解的适用限制。本章旨在通过明确划分行政和解的具体适用范围和限定成立条件着手,对其适用进行合理限制,已达到“扬长避短”的目的。首先指出了行政和解存在欠缺法律规范、易导致和解滥用,和解结果取决于和解双方的社会资本博弈、弱势相对人利益易受损、强势相对人易侵害公共利益,和解协议强制约束力较弱、易浪费资源等局限和危害。其次在借鉴西方国家好的做法和总结国内理论界和实务界前期成果和基础上,界定了行政和解的适用范围,即:行政许可和涉及公民身份关系的行政确认行为引发的行政纠纷,不能和解;行政赔偿、行政补偿、行政合同、涉及民事纠纷的行政确认、行政裁决等行为引发的行政纠纷,可以和解;对于其他行政行为引发的纠纷,复议机关和法院认为依法可以和解的,在行政复议和行政诉讼阶段可以和解。最后从行政和解的整体化和行政执法和解、复议和解、诉讼和解三种主要类型的个体化入手,将行政和解的成立要件分为一般要件和特别要件,一般要件是行政和解作为行政契约的基本要件,所有类型的行政和解都要服从这一要件;特别要件是指行政复议和解、诉讼和解还需具备的特别程序法要件。第四章是行政和解的制度完善。本章从服务行政和解的实践需要及长远目标出发,以立法设想为先导,以基本原则为灵魂,以程序设计为主干,以配套机制为辅助,初步完善了具有我国特色的行政和解制度。其一,介绍了德国以《联邦行政程序法》和《联邦行政法院法》为统揽的行政和解立法体系及我国台湾地区的相关“立法”情况,分析了我国内地现行立法的情况与存在问题,在此基础上提出了统一制定《行政和解法》、构建不同行政领域的特殊和解制度、细化操作细则等立法设想。其二,区分了行政和解的一般原则与特殊性原则,提炼出自愿原则、平等原则、互利原则、有限原则、及时原则、公开原则等六大特有基本原则。其三,围绕行政和解的基本原则和运行流程,设计了启动程序(和解的提出)、协商程序(双方交涉以追求合意)、协议程序(缔结和解协议)、救济程序(对和解协议未得到履行的救济)等主要程序细则,其中既明晰了所有类型的行政和解的必备程序,又兼顾了执法和解、复议和解、诉讼和解等不同类型的行政和解,以便于行政和解的规范运行。其四,从提升行政机关公务员及相对人的谈判能力、促进行政纠纷双方经协商达成合意、保护公共利益和相对人权益为出发点,简要设计了公民精神培育机制、法律援助机制、公务员商谈能力提升机制等配套机制。