近年来，乡镇财政赤字和过度负债问题，严重地制约着中国农村经济发展，它不仅仅是财力问题，它还影响到基层政权的建设，也严重威胁着国家的安全。如何解决这一问题，是摆在我们面前的重要课题。 一、乡镇财政赤字与负债的概念界定 (一) 财政赤字与负债 在对财政赤字的研究中，人们从表现形式上把财政赤字区分为公开的赤字和隐蔽的赤字。财政赤字是财政支出超过收入所形成的缺口，这个缺口总是要用货币来弥补的。从历史上看，弥补政府财政赤字的方式有三种：动用历年财政结余、借债(包括内债和外债)、向银行透支。 (二) 乡镇财政赤字与负债的界定 乡镇财政赤字是指在乡镇财政年度决算中支出大于收入的缺口，在具体会计处理时，体现为赤字。乡镇负债一般包括显性债务和隐性债务。显性债务有银行贷款、农发基金会或其他基金贷款、统筹中借款和其他；隐性负债一般有欠发工资、欠发公务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公益项目资金、财政担保和其他方面可能形成的债务。 二、乡镇财政赤字与负债的现状及危害 据有关资料，1999年，在全国45000个乡级财政中，上解乡镇和自收自支乡镇分别占42%和6%，需要上级补助的乡镇则占52%。2000年，乡镇经常性支出和建设性支出占全国乡级财政支出的比例分别是89%和11%。在维持“吃饭”之外还有财力提供公共建设的乡镇，主要集中在东部沿海经济发达地区，中西部地区的乡镇一般仅仅维持在“吃饭”的水平上，有一些乡镇甚至连“吃饭”都不能保证，根本谈不上再提供县乡公共事业建设资金，县乡社会事业发展欠账严重。乡镇负债十分普遍。全国乡镇负债到2000年底己在2000亿元左右。 乡镇债务规模较为庞大，在一些地方，乡镇过度负债的状况仍在继续恶化:一方面，捉襟见肘的财政平衡不了刚性支出，迫使乡镇再度举债，不良信誉更使新的债务成本提高;另一方面，老债务不能按期偿还，利息不断堆积，部分利息被迫转为本金，“雪球”越滚越大，陷入恶性循环。 乡镇财政赤字与负债的危害极大，一是增加了整个财政的风险。由于乡镇财政困难，债务累积，政府只能疲于应付，其所承担的社会基本保障职能和公共职能根本无法实现，很难满足农村对公共产品的需求，制约了农村经济的发展。二是加重了农民负担。三是影响了政府与群众的关系。 三、乡镇财政赤字与负债的形成机理乡镇赤字与债务的形成与扩张实际上是长年积累的结果，其原因较为复杂，经济发展水平低是乡镇财政赤字的基础原因，另有制度政策的客观因素，也有监管失当的主观因素，但在深层次上则与我国经济转轨时期政府职能转换不到位、政府间财政分配关系不规范密切相关。 一是经济欠发达是乡镇财政赤字与负债的基础原因;二是体制上的原因，主要表现为“分税制”不完善、转移支付制度长不规范、税收管理体制的缺陷等等。三是管理上的原因，主要表现为政府职能转轨不到位，乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制。 四、化解乡镇财政赤字与负债的对策选择 大量的赤字和债务，使乡镇财政运行风险日益突出，危及乡镇政权和农村的稳定。解决乡镇赤字与债务的总体思路应是针对其发生的原因而采取标本兼治方式进行，属于体制政策问题的通过改进和完善体制设计、加强民主决策、提高决策效率来解决。属于运作问题的通过制度建设、强化管理加以解决，而且要基于现实，由近及远，注重可操作性。 (一)体制改革 我们可以借鉴国外的经验，结合我国目前进行的农村税费改革和解决乡镇赤字与债务的契机，适时调整我国的行政框架设置，进一步转换政府职能，从而为建立高效的行政运行体制创造条件，也为根除基层财政困境提供体制保证。 1、逐步将乡镇政府转变为县级政府的派出机构。这是有效杜绝人员膨胀、消赤减债和减轻农民负担的根本性办法。从而为根本解决乡镇财政赤字与负债难题创造条件。 2、在确实需要保留乡镇政府的地方，要转换政府职能、精简人员、撤并乡镇。在暂时不易取消或确实需要保留乡镇一级政府的地方，也要尽快撤乡并镇和转变乡镇政府职能，按照公共财政的要求框定政府职责和财政支出范围，从根本上消除乡镇政府包揽过多、干预过分的格局，从而为乡镇财政创造较为宽松的环境。 (二)制度和管理创新 1、建立领导责任制，遏制乡镇赤字与债务。要树立“增收是政绩、消赤字还债也是政绩”的观念，切实防止“新官不理旧事”的历史瘤疾。 2、采取切实有效的措施消化现存债务。乡镇赤字与债务的根本性根除是不可能靠硬性行政命令解决的，因此必须寻求积极有效的措施来化解乡镇现有债务。乡镇赤字与债务的化解不能只靠乡镇政府“孤军奋战”，上级政府和相关部门给予必要的支持是极为重要的。因此，在现行体制不变的情况下，上级政府通过转移支付或专项补助等方式给予乡镇政府必要的资金援助(包括贴息)是合理可行的。金融部门也可以考虑在适当条件下通过停息挂账、免除部分乡镇债务等方面给予支持。当然，这些措施的采