地方立法后评估制度的完善

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目前,实践中,全国人大常委会在中央立法层面尚未出台关于立法后评估的专门的具体法律规定,对于地方立法后评估工作,各地省市制定的相关规定也不尽相同,侧重点也各有差别。学术上对立法后评估制度完善的思路大多仅停留在理论上的探讨,缺乏以若干现实真实地方立法后评估办法作为研究案例,理论研究对实践的总结提升不足,研究的深度和广度都与现实需求有较大差距,未能提出制度化、规范化、标准化的地方立法后评估制度体系。笔者在“北大法宝”以“立法后评估”“立法评估”作为关键词进行搜索,统计发现截止2020年,我国已有10个省(自治区、直辖市)、25个市制定了地方立法后评估规定,笔者尝试选择以上海市、广东省、广州市、湖南省、重庆市、宁波市等已经制定实施的地方立法后评估办法作为研究对象,因为这些地区的立法层级较高,立法后评估工作起步较早,立法技术更高,立法经验和实践操作经验更为丰富,并结合相关理论研究成果,参考全国人大常委会、国务院的立法后评估的实践和出台的有关规定,运用规范分析法、比较研究法归纳概括出地方立法后评估制度存在的问题和不足,尝试提出具有普遍适用性、针对性强、可操作的意见和建议,推动地方立法后评估制度化、规范化、标准化。对于立法后评估概念界定,介绍和分析了理论界学者的诸多不同观点,通过研究国务院、《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》的相关观点,将立法权主体限定为立法机关、实施机关,并提出自己的概念界定。对于评估原则不统一的问题,通过研究全国人大常委会开展的三次立法后评估工作报告的内容,部分省市的评估办法的规定,结合分析学者的观点,认为应将“客观公正、科学规范、公众参与、注重实效”作为地方立法后评估原则。对于评估对象选择标准不明确、不统一问题,通过研究学者的不同观点,结合国务院、国土资源部、地方省市的相关规定,提出地方立法后评估对象的选择标准为:(一)本办法施行后制定的地方性法规规章实施满一年的;(二)上级机关或者部门出台的相关法律、法规或者重要政策,可能对地方性法规规章的主要内容产生重大影响的;(三)法规规章由于不能适应经济社会新形势变化继续适用会产生较大危害性后果或者在实施中发现存在普遍性问题且无法通过其他方式解决等情况,需要改进或者需要修改执法工作的;(四)根据各级人大代表、政协委员的提案意见和协商建议,公民、法人和其他组织通过各种渠道和途径反映的较为集中的问题,司法机关提出的建议合理可行,向社会公开征求的评估建议对法规规章提出较多意见、存在较大争议的;(五)拟将规章上升为法规,将规范性文件上升为规章或者法规的;(六)制定机关或者实施机关认为需要评估的。针对地方立法后评估未形成统一的指标体系,确定了“合法性、合理性、可操作性、实效性、协调性、规范性”六个一级指标,并创新提出了《地方立法后评估得分表》,对于文本质量和实施绩效采用不同方法进行量化评估。针对地方立法后评估结果法律效力不明确,提出应当赋予立法后评估结论以法律效力,把立法后评估报告作为修改或者废止地方性立法、完善配套制度和改进行政执法工作的重要依据,并提出建立一个科学合理、可行性强的结果回应机制。
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