我国农村土地自改革开放初期逐步确立起家庭联产承包责任制,至今仍对保障国家粮食安全与维护社会稳定发挥着重要作用。然而农地所有权与土地承包经营权“两权分离”难以满足当前农业现代化发展的要求,特别是家庭承包方式下土地承包经营权的抵押融资始终没有得到法律的认可。为此,农村土地承包制度进行了相应的调整,即农地集体所有权保持不变,土地承包经营权在流转中分为土地承包权与土地经营权。与此同时,土地经营权也被赋予了融资担保功能。法政策的允许推动了各试点地区的实践,其中江苏泗洪县与宁夏同心县的土地经营权抵押贷款模式,为其他地区开展抵押贷款工作提供了较为丰富的经验。但土地经营权作为一项具有重要意义的新兴权利,其在抵押制度设计与实践中难免出现一定的问题。首先,抵押人是农户抑或成员个体存在争议。土地承包经营权由集体经济组织成员享有,但农村土地的承包通常以农户即家庭为单位。随着土地经营权的财产价值日益凸显,不排除农户内成员个体的融资需求同农地家庭承包方式之间产生矛盾,从而导致承包地共有状态界定以及分割等现实难题。其次,土地经营权抵押须经过承包权人的同意。该规定的目的在于保护土地承包方的权益,但其是否具有普遍适用性值得考虑。特别是对于规模经营的农业主体而言,繁复的工作也会导致融资成本的上升。再者,学者对于土地经营权抵押登记效力的观点同新《农村土地承包法》的规定有所区别,是选择抵押登记生效主义或登记对抗主义还存在一定的争议。最后,实践中经常出现承包方直接以剩余承包期限内的土地经营权抵押获取贷款的情形,当承包方无力偿还贷款导致土地经营权被处置,承包方将丧失该轮承包期内的土地经营权。此外,当土地承包权人或经营权人拒绝乃至干涉抵押权人实现抵押权时,土地经营权的抵押及处置还可能面临道德风险。脱胎于土地承包经营权的土地经营权,立法已经通过“拆分”的方式尽可能地剥离身份属性。尽管如此,土地经营权最终的权利客体仍然指向农地,其无法完全摆脱权利产生、变更及消灭过程中的社会影响,也即土地经营权是一种复合型权利,兼具财产性和社会性双重价值。土地经营权抵押的制度困境,追根究底即来源于此。一方面,土地经营权被定性为财产权利,目的在于促进农地流转,便于承包方及农业经营主体各自获取经济利益,而土地经营权较好地发挥抵押融资功能,离不开流转的清晰与抵押操作过程的规范,并能够被相对人知晓及信赖,抵押登记的优势即在于此。相反,关于抵押权人是农户或农户内成员的争论,则是对土地经营权财产价值可能“分裂”农村家庭、影响农村稳定的隐忧。另一方面,农村土地在事实上承担着一定的社会保障功能,其对于农民的重要性不言而言,承包方的抵押同意权也是对承包权人内心稳定感的一种保护。也正是因为农地社会性价值的存在,土地经营权流转包括融资担保在短期内难以完全市场化。此外,成为一项适格抵押财产需具备财产价值与可转让性,而当前土地经营权的处置存在难度,其与抵押制度的融合还需要一定的时间。面对土地经营权抵押的制度困境,首先要坚持抵押的规范化。对于法律法规已经明确的抵押规则应当予以遵守,确保土地经营权的抵押与处置能够顺利进行。其次,对于土地经营权抵押前后可能面临的阻力,应当坚持土地经营权处置成本的内部化。通过一定的制度设计,在维护抵押权人利益的前提下,尽可能减少土地经营权抵押给承包方利益乃至社会稳定带来的影响。最后,完善相关配套措施,也是保障抵押制度顺利运行的重要经验。通过建立农地流转交易平台、创新融资担保模式以及变通抵押权实现方式等措施,可以提升金融机构发放抵押贷款的意愿与信心,从而让金融惠及更多的农业经营主体。