世界人口老龄化背景下,美国、日本、澳大利亚等国家积极采用福利化和产业化相结合的理念,在养老项目中广泛运用公私合作伙伴关系(Public-Private Partnership,简称“PPP”)模式,PPP成为发达国家发展机构养老的主要模式。我国的人口老龄化程度也在不断加深,机构养老服务在总量上供不应求,且结构性矛盾突出。我国以公建民营为重点的公办养老机构改革不断深化,“一院两制”在实践中成为公办养老机构和社会资本双方的理想选择。近年来,随着PPP模式在我国政府治理领域的新一轮推广应用,PPP与公办养老机构改革的结合成为可能。基于上述背景,本文以南京市祖堂山社会福利院“一院两制”改革为例,从PPP视角出发,运用文献分析法、个案研究法、访谈法和比较研究法对以下问题进行研究:第一,公建民营及“一院两制”的理论依据;第二,“一院两制”的管理体制和运行机制;第三,“一院两制”的合法性、有效性、制度优越性;第四,当前我国公办养老机构改革的最优路径及其倡导举措。本文首先全面阐述了养老机构领域PPP模式的适用范围和适用环节,并根据“一院两制”的特殊性,尝试提出“双层PPP”作为“一院两制”的理论依据,并构建“一院两制”的制度分析框架。其次,在对南京市祖堂山社会福利院“一院两制”的发展过程进行梳理的基础上,以公私合作伙伴间的内部关系为重点,归纳“一院两制”的形成动力,深入分析“一院两制”的制度特征。再次,对南京市祖堂山社会福利院“一院两制”进行整体性评价,论证“一院两制”的合法性、有效性和优越性。最后,明确“一院两制”的理论和现实意义,并结合祖堂山社会福利院改革的成功经验和存在的问题,提出相应的政策建议。通过研究,本文认为:第一,在管理体制上,“一院两制”是双层PPP结构。第一层是公建民营层面的PPP,是正式关系、强关系性质,公共部门和私人部门是纯粹的合作伙伴;第二层是业务合作层面的PPP,是非正式关系、弱关系性质,公共部门和私人部门之间以合作为主,竞争为辅;“一院两制”融双层PPP各主体之间的水平互动、垂直互动、交叉互动于一体,但在整体上,公共部门始终发挥着主导作用。在运行机制上,公共部门既是公共服务的提供者、安排者、监督者,也是公共服务的生产者,在合理分配项目风险的基础上,公办方的行政吸纳将公共部门和私人部门的目标统一起来,实现了 PPP横向民主机制和纵向权威机制的有机整合,最终,公共部门和私人部门在“银发社区”这一共同体意识的驱动下,相互学习、相互借鉴、优势互补、协同发展,在合作与竞争中共同提高。第二,“一院两制”基本实现了公益性与商业性的平衡,符合“善”的制度伦理,具有合法性;“一院两制”在整体的运行产出上达到了“1+1>2”的共赢结果,具有有效性;与整体委托管理、整体租赁、机构改制等其他改革路径相比,“一院两制”具有突出的制度优越性。第三,在理论上,“一院两制”突破了传统PPP理论的合作主体二分法,将PPP的适用环节从服务安排延伸至服务生产,开创了公私部门既竞争又合作的新格局;在实践上,“一院两制”保证了公办养老机构的功能,凸显了政府在机构养老服务中的主导作用,有利于破除养老机构双轨制,提高机构养老服务的整体质量和效率,它是公办养老机构改革的必经阶段和过渡形式,是当前我国公办养老机构改革的最优路径,有必要进行重点倡导。由此,本文提出以下政策建议:首先,要营造倡导“一院两制”的宏观环境,转变PPP的传统应用方式,加强对公建民营单位的培育和扶持。其次,要规范推进“一院两制”的微观操作,在合作关系的建立阶段对“一院两制”项目进行物有所值评价、严控公建民营单位准入门槛、规范“一院两制”实施流程、保证适度的合同灵活性,在合作关系的运行阶段加强“一院两制”合作伙伴间的信任关系建设、强化公共部门的契约精神、建立公建民营单位信用制度、建立腐败防范机制。