公私合作（Public Private Partnership）,又称政府和社会资本合作,通常指政府与社会资本为了某种共同目的,共担风险、共享收益所形成的“合作伙伴关系”,也是政府与社会资本力量对经济、社会事务开展合作共治的一种重要治理模式。当下中国正面临着社会治理结构和政府行政职能的转型,需要加强政府和社会资本的合作,由此,保障公私合作模式规范有序的运行和发展成为了研究的焦点。在这其中的政府和社会资本合作（PPP）协议,是指政府和社会资本方就合作项目的履行所缔结的契约,因具有灵活性和使得行政任务的履行更加高效而被广泛运用,但是在此过程中,也暴露出了合作协议在程序和内容规范上的问题,如在合作协议缔结前可行性评估机制、社会资本遴选机制的不完善,在合作协议缔结后无效事由的不明确等问题。由于过多集中于对其法律性质的探讨,使得有关合作协议的法律规范迟迟难以落地。为此,本文通过对德国双阶理论及其他相关理论基础的借鉴,认为即使合作协议存在不同的法律性质,但其内在存有共通因素,从而对本文所提出的问题作出统一的规制。本文主要从三个部分进行论述,总体而言,欲通过对当前现状的分析且结合他国的规制经验,对我国的政府和社会资本合作协议进行规制。具体部分内容如下:第一部分主要是围绕政府和社会资本合作协议的规制现状进行论述。先是简要对政府和社会资本合作协议的含义界定、运行方式及其与特许经营协议的辨析进行介绍。而后通过对合作协议立法发展概况和具体运行现状的梳理,提出当前合作协议在运行过程中所面临的问题,具体来说合作协议在可行性评估机制上、社会资本遴选机制上、无效标准事由上皆存在着问题。第二部分主要是针对上述所提出之问题,本文认为可采行统一规制路径而进行论证。先是运用双阶理论剖析2019年最高人民法院出台的《关于审理行政协议案件若干问题规定》中的政府与资本合作协议的法律关系,将此司法解释中政府与资本合作协议拆分为两个阶段,前者为甄选阶段,后者为合作协议的履行阶段,并对其分别定性。前者为行政行为,而对于后者,在借鉴德国的规范设计的基础上,在行政行为形式选择理论的运用下,除了本质与法律规范的限制外,其余的合作协议既可为行政协议性质亦可为民事合同性质,这取决于行政机关的选择。在此基础上,尽管其存在着不同的法律性质,但在程序正当、公益维系、担保责任的理论指引下,以及为了更好规范政府行为,为了促进公平竞争,为了能够提供裁判依据,最后得出可对上述问题采行统一的规制。第三部分主要是对政府和社会资本合作协议所面临的问题提出了可统一适用的解决措施即制度上的回应。对于健全可行性评估机制,提出了在可行性评估中引入公众参与机制,具体为明确参与主体、划定参与效力、明确参与方式、履行回应义务;对于完善社会资本遴选机制,提出了明确遴选标准、完善遴选程序、优化递补程序;对于明确无效事由,提出了相对无效事由即行政影响力未获确保,绝对无效事由即选择社会资本方决定违法被撤销（社会资本方不合资质、政府无资格无权限、未经选商程序等）、虚假意思表示、违反法律及行政法规的强制性规定（土地无偿取得等）、违反公序良俗（允诺固定投资回报等）。