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摘 要 随着城镇化进程的加快，城市房屋拆迁改造工作越来越受到人们的关注，近几年因城市房屋拆迁而带来的纠纷，冲突也不断增多，上访率居高不下。违规拆迁、暴力拆迁等事件成为社会的热点话题。究其原因是多方面的，政府作为城市房屋拆迁的重要主体，一旦其行为缺位、错位和越位都将导致严重的社会问题。本文基于被拆迁人权益保护的视角，分析了城市房屋拆迁中政府失范行为、政府应履行的职能，只有政府明确在城市房屋拆迁中的职责，才能使城市改造工作顺利进行，真正成为民心工程。
关键词 房屋拆迁 角色错位 职能
作者简介：肖振涛，铁道警察学院治安系，助教、研究方向：治安管理。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-154-02
一、城市房屋拆迁的相关概念
城市房屋拆迁是指在城市规划区内，经有关主管部门的批准，由拆迁人依法对国有土地上的房屋及其附属物进行拆除，并对被拆迁人给予安置，补偿等一系列活动的总称。 从其定义来看：（1）城市房屋拆迁对象指城市规划区内国有土地上的房屋。（2）城市房屋拆迁需经过政府主管部门的批准，必须按照法律规定的程序进行。（3）拆迁行为不仅仅是简单的拆除房屋，而是涉及到各方利益的重新分配，是一个复杂的过程。
按照拆迁的目的，拆迁分为公益性的拆迁和商业性的拆迁。公益性拆迁是以公益目的所进行的拆迁行为，其当事人是政府和被拆迁人。商业性拆迁是以商业目的所进行的拆迁行为，其当事人是开发商和被拆迁人。城市房屋拆迁中的主要利益相关者有拆迁人（房地产开发商、拆迁施工单位）、被拆迁人、拆迁评估机构和政府部门。政府作为城市房屋的重要主体，在城市房屋拆迁中扮演着重要角色，承担着重要职能。在城市改造中，政府决定着城市总体规划、土地的利用类型、拆迁补偿标准等，其在城市拆迁改造中扮演者制度设计者、监管者、仲裁者等多重角色，在城市房屋拆迁过程中，被拆迁人往往是弱势群体，当他们的合法权益得不到保证时，再加上政府部门处置不当，就会出现“拒迁”现象，成为我们通常所说的“钉子户”。
二、城市房屋拆迁中政府失范行为分析
（一）政府行为越位
美国经济学家奥尔森说：“一个能够促进社会经济繁荣的政府，其职责只是界定产权、保证合约的有效履行及保护个人财产不受到侵犯，除此之外，政府能够做的事情不多”。市场经济要求行政部门精简放权，激发市场经济活力，当好一个“裁判员”。但在城市房屋拆迁工作中，不少地方政府扮演者“全能人”形象，政府职能定位存在着严重的越位现象，该管的没有管好，而是利用手中的权力过多的干预和直接参与拆迁的具体工作，为开发商扫清拆迁障碍。究其越位原因：一方面，政府以较低的土地使用权出让价作为吸引外资的优惠条件之一，并承诺由政府负责整个拆迁工作，保证招商引资工作的成功完成，从而想利用拆迁工程出政绩；另一方面，政府控制着土地资源，决定着谁是拆迁人，在城市房屋拆迁中政府获得了巨大经济效益，甚至一些决策者钻政策的漏洞，利用公权设租，诱使开发商寻租，相互勾结，在拆迁过程中损害被拆迁人的合法权益。一些地方政府为了政绩工程和自身的利益，利用手中的公权帮助开发商强制拆迁、暴力拆迁等事件这些年来屡见不鲜。
（二）政府监管缺位
第一，对政府主管部门自身的监管。在城市拆迁改造中，政府将自己看作管理的主体，行使管理职能，但对政府主管部门自身的监管则相对较弱，这就为寻租设租行为提供了土壤，个别地方政府在城市房屋拆迁中偏离了方向，不能正确履行政府职能，而充当了开发商的帮手，甚至利用手中的行政权力，帮助开发商违法强制拆迁，可看出在城市房屋拆迁改造中对政府主管部门公共权力运行的监管有待加强。
第二，对拆迁人的监管。在城市房屋拆迁过程中，野蛮拆迁、强制拆迁、暴力拆迁等事件不断被媒体曝光，但这些事件并没有减少，反而越来越普遍，甚至在拆迁的合法外衣下，一些开发商雇佣一些社会闲杂人员介入拆迁活动，在并未达成拆迁协议之前，采取威胁手段使被拆迁人搬迁，使广大人民群众的人身权、财产权受到严重损害。政府主管部门缺乏对拆迁人的监管，甚至有些地方政府在一定程度上充当了非法拆迁的帮凶，我国对被拆迁人合法权益的保障制度尚不健全，这个时候更需要政府加强对拆迁人的监管，规范拆迁市场。
第三，对拆迁评估机构的监管。城市房屋拆迁的焦点问题是拆迁补偿金额的多少，由拆迁利益相关者进行博弈最终决定拆迁补偿金额，通常也是拆迁纠纷的核心问题，科学合理的拆迁评估对保障被拆迁人合法权益不受损害起着至关重要的作用。
目前，政府对拆迁评估市场缺乏有效的监督管理，拆迁评估市场存在着许多问题。评估机构混乱无序，许多评估机构并不具备评估的资格而做起了拆迁评估，有些评估机构在利益的诱惑下，做虚假的评估，严重侵害了被拆迁人的合法权益；评估机构缺乏独立性，通常政府制定补偿标准，甚至直接干预评估价格，在城市房屋拆迁中，通常由政府或开发商委托评估机构进行评估，而拆迁中最大的利益相关者被拆迁人被排斥在外，甚至被剥夺了监督的权利。评估结果往往不能够公平公正，与市场价格相差较大，在对拆迁评估机构缺乏有效监管下，不法评估机构在利益的诱惑下与开发商勾结，被拆迁人的合法权益将难以得到保障
（三）政府角色错位
在城市房屋拆迁改造中，政府应该是一个中立的裁判者，是被拆迁人合法权益的维护者，但现实中的情况是，不少地方政府却抛弃了公共利益代表的身份而与开发商的利益趋同。开发商对政府主管部门开展公关活动，以低价获得城市土地使用权，与政府主管官员分享土地市场价格和拆迁安置费用之间的差额利润。在拆迁过程中，当遇到所谓的“钉子户”时，有些地方政府主管部门甚至利用手中的行政权力，公权私用，对被拆迁人实施停水、停电等强制手段，配合开发商违法强制拆迁。再者，目前对公共利益缺乏严格的法律界定，商业拆迁的补偿标准高于公益拆迁，一些地方政府故意混淆拆迁项目的性质，商业拆迁打着公益拆迁的旗号，以公益性拆迁补偿标准对拆迁户进行拆迁安置，侵犯了群众的合法利益，追求土地“差价利润”的最大化。一些政府主管部门对自身在拆迁过程中应担任的角色没有准确定位，不能够以为人民服务为宗旨正确履行其职能，甚至损害了人民群众的合法权益，严重影响了政府的形象，若不及时纠正，将丧失政府公信力，对社会造成巨大危害。 三、政府在城市房屋拆迁中应履行的职能
（一）完善相关规章制度，真正发挥市场在资源配置中的基础性作用
转变政府职能，深化行政体制改革是适应社会主义市场经济的必然要求，改革开放以来，我国已经进行过八次大的行政机构改革，现阶段进行的是大部制改革。不断深化行政体制改革总的趋势是精简放权、提高办事效率，在城市房屋拆迁过程中，个别地方官员仍然不能够转变思想观念，坚持“政府经营城市说”。政府主管部门决定着谁是拆迁人、制定拆迁的补偿标准、干预着房屋的估价等各个方面，使自身在拆迁中的利润实现最大化。要从根本上改变这一现状，就必须在城市房屋拆迁中引入市场竞争机制，公开招标拆迁人，参考市场价格对房屋评估和制定合理的补偿标准，在公平竞争的环境下才能更有利于保障拆迁户的合法权益。此外，完善相关规章制度，对“公共利益”以明确的法律界定，明确界定公益拆迁和商业拆迁，转变个别地方政府官员“拆出政绩”的观念，杜绝一些地方政府以公权谋私利，大肆圈地、卖地，随意拆迁城市房屋的做法。
（二）强化政府的监管职能
第一，要加强对政府主管部门的监管。对政府拆迁主管部门的有效监督，保障权力在监督的环境下运行，不为寻租和设租行为创造生存环境。要达到这一目的，不仅需要政府部门内部纪检监察部门充分发挥作用，而且还要使政府政务逐步公开化、透明化，及时公布拆迁动态，拆迁的性质，拆迁规划，拆迁决策流程，自觉接受群众的监督，使权力在阳光下运行，消除政府寻租的土壤。监察部门要加大对公益性拆迁的审查力度，积极鼓励群众参与到房屋拆迁的“公益性”审查监督中来，对个别地方政府官员为赚取“差价利润”与开发商沆瀣一气，商业拆迁打着公益拆迁的旗号进行拆迁的行为，要坚决打击。
第二，加强对拆迁主体的监管。政府的宗旨是为人民服务，在城市拆迁过程中，有责任更有义务自觉地保障被拆迁人的合法权益不受侵犯。政府主管部门应准确定位自身在拆迁中的角色，当好一个“裁判员”与监管者，由于政府监管的缺失，开发商违规违章拆迁，暴力拆迁、强制拆迁的事件在拆迁中频发，使被拆迁人的人身权、财产权受到威胁，同时损害了政府在人民群众中心目中的形象。政府部门应坚决打击违法拆迁、暴利拆迁，对于拆迁中群众反映的问题，给予及时的解决和回应，满足群众的合理诉求。
第三，做好中介机构的监管者。不规范的房产评价机构做出的错误报告甚至是规范的房产评价机构在没有监管条件下的做出的不公平报告，直接损害了拆迁户的利益，导致一系列拆迁暴力事件的发生。因此，加强对房屋估价机构的监督管理势在必行。首先，对拆迁房屋估价机构的评估资格进行审查，严格把关，严厉打击非法中介机构，规范拆迁评估市场。在选择房屋评估机构时，不能让政府或开发商单方面来决定，应该让房屋拆迁中最大的利益相关者被拆迁人参与进来，使最终的拆迁房屋评估报告公正合理。
（三）协调各方利益，保护弱势群体
政府在拆迁过程中应是一个公平公正的利益协调者，使城市房屋拆迁工程真正成为民心工程，在公益性拆迁中，政府部门要协调好自身与拆迁户之间的利益关系，按照法律法规结合本地区实际情况，给予拆迁户合理的补偿和相应的安置。在商业性的拆迁过程中，政府部门要协调好开发商与拆迁户之间的利益关系，针对开发商与拆迁户之间的纠纷进行合理且公正的干预，保障拆迁户的合法权益。在城市房屋拆迁的过程中，被拆迁人往往是弱势群体，他们中的五保户、低保户等更是需要被保护关照的对象，若离开政府强有力的保障和保护，生活更加困难。因此，政府主管部门要设立专项资金，切实保障低保户的生活，在拆迁前优先解决他们的住房问题。在拆迁后，政府也应该保持和他们的联系，坚决不让任何一个低保户游离出社会最低生活保障的圈子。
参考文献：
[1]建设部政策研究中心.最新城市房屋拆迁指南.北京：中国建筑工业出版社.2004.
[2]韩灯.房屋拆迁如何补偿.北京：中国法制出版社.2005.
[3]梁铁中.城市拆迁与弱势群体权益保护.中州学刊.2006（6）.
[4]胡信彪.土地征收与房屋拆迁.北京：中国民主法治出版社.2006.
[5]郭爱红，等.浅议如何从源头上减少拆迁纠纷.城市开发.2004（8）.
关键词 房屋拆迁 角色错位 职能
作者简介：肖振涛，铁道警察学院治安系，助教、研究方向：治安管理。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-154-02
一、城市房屋拆迁的相关概念
城市房屋拆迁是指在城市规划区内，经有关主管部门的批准，由拆迁人依法对国有土地上的房屋及其附属物进行拆除，并对被拆迁人给予安置，补偿等一系列活动的总称。 从其定义来看：（1）城市房屋拆迁对象指城市规划区内国有土地上的房屋。（2）城市房屋拆迁需经过政府主管部门的批准，必须按照法律规定的程序进行。（3）拆迁行为不仅仅是简单的拆除房屋，而是涉及到各方利益的重新分配，是一个复杂的过程。
按照拆迁的目的，拆迁分为公益性的拆迁和商业性的拆迁。公益性拆迁是以公益目的所进行的拆迁行为，其当事人是政府和被拆迁人。商业性拆迁是以商业目的所进行的拆迁行为，其当事人是开发商和被拆迁人。城市房屋拆迁中的主要利益相关者有拆迁人（房地产开发商、拆迁施工单位）、被拆迁人、拆迁评估机构和政府部门。政府作为城市房屋的重要主体，在城市房屋拆迁中扮演着重要角色，承担着重要职能。在城市改造中，政府决定着城市总体规划、土地的利用类型、拆迁补偿标准等，其在城市拆迁改造中扮演者制度设计者、监管者、仲裁者等多重角色，在城市房屋拆迁过程中，被拆迁人往往是弱势群体，当他们的合法权益得不到保证时，再加上政府部门处置不当，就会出现“拒迁”现象，成为我们通常所说的“钉子户”。
二、城市房屋拆迁中政府失范行为分析
（一）政府行为越位
美国经济学家奥尔森说：“一个能够促进社会经济繁荣的政府，其职责只是界定产权、保证合约的有效履行及保护个人财产不受到侵犯，除此之外，政府能够做的事情不多”。市场经济要求行政部门精简放权，激发市场经济活力，当好一个“裁判员”。但在城市房屋拆迁工作中，不少地方政府扮演者“全能人”形象，政府职能定位存在着严重的越位现象，该管的没有管好，而是利用手中的权力过多的干预和直接参与拆迁的具体工作，为开发商扫清拆迁障碍。究其越位原因：一方面，政府以较低的土地使用权出让价作为吸引外资的优惠条件之一，并承诺由政府负责整个拆迁工作，保证招商引资工作的成功完成，从而想利用拆迁工程出政绩；另一方面，政府控制着土地资源，决定着谁是拆迁人，在城市房屋拆迁中政府获得了巨大经济效益，甚至一些决策者钻政策的漏洞，利用公权设租，诱使开发商寻租，相互勾结，在拆迁过程中损害被拆迁人的合法权益。一些地方政府为了政绩工程和自身的利益，利用手中的公权帮助开发商强制拆迁、暴力拆迁等事件这些年来屡见不鲜。
（二）政府监管缺位
第一，对政府主管部门自身的监管。在城市拆迁改造中，政府将自己看作管理的主体，行使管理职能，但对政府主管部门自身的监管则相对较弱，这就为寻租设租行为提供了土壤，个别地方政府在城市房屋拆迁中偏离了方向，不能正确履行政府职能，而充当了开发商的帮手，甚至利用手中的行政权力，帮助开发商违法强制拆迁，可看出在城市房屋拆迁改造中对政府主管部门公共权力运行的监管有待加强。
第二，对拆迁人的监管。在城市房屋拆迁过程中，野蛮拆迁、强制拆迁、暴力拆迁等事件不断被媒体曝光，但这些事件并没有减少，反而越来越普遍，甚至在拆迁的合法外衣下，一些开发商雇佣一些社会闲杂人员介入拆迁活动，在并未达成拆迁协议之前，采取威胁手段使被拆迁人搬迁，使广大人民群众的人身权、财产权受到严重损害。政府主管部门缺乏对拆迁人的监管，甚至有些地方政府在一定程度上充当了非法拆迁的帮凶，我国对被拆迁人合法权益的保障制度尚不健全，这个时候更需要政府加强对拆迁人的监管，规范拆迁市场。
第三，对拆迁评估机构的监管。城市房屋拆迁的焦点问题是拆迁补偿金额的多少，由拆迁利益相关者进行博弈最终决定拆迁补偿金额，通常也是拆迁纠纷的核心问题，科学合理的拆迁评估对保障被拆迁人合法权益不受损害起着至关重要的作用。
目前，政府对拆迁评估市场缺乏有效的监督管理，拆迁评估市场存在着许多问题。评估机构混乱无序，许多评估机构并不具备评估的资格而做起了拆迁评估，有些评估机构在利益的诱惑下，做虚假的评估，严重侵害了被拆迁人的合法权益；评估机构缺乏独立性，通常政府制定补偿标准，甚至直接干预评估价格，在城市房屋拆迁中，通常由政府或开发商委托评估机构进行评估，而拆迁中最大的利益相关者被拆迁人被排斥在外，甚至被剥夺了监督的权利。评估结果往往不能够公平公正，与市场价格相差较大，在对拆迁评估机构缺乏有效监管下，不法评估机构在利益的诱惑下与开发商勾结，被拆迁人的合法权益将难以得到保障
（三）政府角色错位
在城市房屋拆迁改造中，政府应该是一个中立的裁判者，是被拆迁人合法权益的维护者，但现实中的情况是，不少地方政府却抛弃了公共利益代表的身份而与开发商的利益趋同。开发商对政府主管部门开展公关活动，以低价获得城市土地使用权，与政府主管官员分享土地市场价格和拆迁安置费用之间的差额利润。在拆迁过程中，当遇到所谓的“钉子户”时，有些地方政府主管部门甚至利用手中的行政权力，公权私用，对被拆迁人实施停水、停电等强制手段，配合开发商违法强制拆迁。再者，目前对公共利益缺乏严格的法律界定，商业拆迁的补偿标准高于公益拆迁，一些地方政府故意混淆拆迁项目的性质，商业拆迁打着公益拆迁的旗号，以公益性拆迁补偿标准对拆迁户进行拆迁安置，侵犯了群众的合法利益，追求土地“差价利润”的最大化。一些政府主管部门对自身在拆迁过程中应担任的角色没有准确定位，不能够以为人民服务为宗旨正确履行其职能，甚至损害了人民群众的合法权益，严重影响了政府的形象，若不及时纠正，将丧失政府公信力，对社会造成巨大危害。 三、政府在城市房屋拆迁中应履行的职能
（一）完善相关规章制度，真正发挥市场在资源配置中的基础性作用
转变政府职能，深化行政体制改革是适应社会主义市场经济的必然要求，改革开放以来，我国已经进行过八次大的行政机构改革，现阶段进行的是大部制改革。不断深化行政体制改革总的趋势是精简放权、提高办事效率，在城市房屋拆迁过程中，个别地方官员仍然不能够转变思想观念，坚持“政府经营城市说”。政府主管部门决定着谁是拆迁人、制定拆迁的补偿标准、干预着房屋的估价等各个方面，使自身在拆迁中的利润实现最大化。要从根本上改变这一现状，就必须在城市房屋拆迁中引入市场竞争机制，公开招标拆迁人，参考市场价格对房屋评估和制定合理的补偿标准，在公平竞争的环境下才能更有利于保障拆迁户的合法权益。此外，完善相关规章制度，对“公共利益”以明确的法律界定，明确界定公益拆迁和商业拆迁，转变个别地方政府官员“拆出政绩”的观念，杜绝一些地方政府以公权谋私利，大肆圈地、卖地，随意拆迁城市房屋的做法。
（二）强化政府的监管职能
第一，要加强对政府主管部门的监管。对政府拆迁主管部门的有效监督，保障权力在监督的环境下运行，不为寻租和设租行为创造生存环境。要达到这一目的，不仅需要政府部门内部纪检监察部门充分发挥作用，而且还要使政府政务逐步公开化、透明化，及时公布拆迁动态，拆迁的性质，拆迁规划，拆迁决策流程，自觉接受群众的监督，使权力在阳光下运行，消除政府寻租的土壤。监察部门要加大对公益性拆迁的审查力度，积极鼓励群众参与到房屋拆迁的“公益性”审查监督中来，对个别地方政府官员为赚取“差价利润”与开发商沆瀣一气，商业拆迁打着公益拆迁的旗号进行拆迁的行为，要坚决打击。
第二，加强对拆迁主体的监管。政府的宗旨是为人民服务，在城市拆迁过程中，有责任更有义务自觉地保障被拆迁人的合法权益不受侵犯。政府主管部门应准确定位自身在拆迁中的角色，当好一个“裁判员”与监管者，由于政府监管的缺失，开发商违规违章拆迁，暴力拆迁、强制拆迁的事件在拆迁中频发，使被拆迁人的人身权、财产权受到威胁，同时损害了政府在人民群众中心目中的形象。政府部门应坚决打击违法拆迁、暴利拆迁，对于拆迁中群众反映的问题，给予及时的解决和回应，满足群众的合理诉求。
第三，做好中介机构的监管者。不规范的房产评价机构做出的错误报告甚至是规范的房产评价机构在没有监管条件下的做出的不公平报告，直接损害了拆迁户的利益，导致一系列拆迁暴力事件的发生。因此，加强对房屋估价机构的监督管理势在必行。首先，对拆迁房屋估价机构的评估资格进行审查，严格把关，严厉打击非法中介机构，规范拆迁评估市场。在选择房屋评估机构时，不能让政府或开发商单方面来决定，应该让房屋拆迁中最大的利益相关者被拆迁人参与进来，使最终的拆迁房屋评估报告公正合理。
（三）协调各方利益，保护弱势群体
政府在拆迁过程中应是一个公平公正的利益协调者，使城市房屋拆迁工程真正成为民心工程，在公益性拆迁中，政府部门要协调好自身与拆迁户之间的利益关系，按照法律法规结合本地区实际情况，给予拆迁户合理的补偿和相应的安置。在商业性的拆迁过程中，政府部门要协调好开发商与拆迁户之间的利益关系，针对开发商与拆迁户之间的纠纷进行合理且公正的干预，保障拆迁户的合法权益。在城市房屋拆迁的过程中，被拆迁人往往是弱势群体，他们中的五保户、低保户等更是需要被保护关照的对象，若离开政府强有力的保障和保护，生活更加困难。因此，政府主管部门要设立专项资金，切实保障低保户的生活，在拆迁前优先解决他们的住房问题。在拆迁后，政府也应该保持和他们的联系，坚决不让任何一个低保户游离出社会最低生活保障的圈子。
参考文献：
[1]建设部政策研究中心.最新城市房屋拆迁指南.北京：中国建筑工业出版社.2004.
[2]韩灯.房屋拆迁如何补偿.北京：中国法制出版社.2005.
[3]梁铁中.城市拆迁与弱势群体权益保护.中州学刊.2006（6）.
[4]胡信彪.土地征收与房屋拆迁.北京：中国民主法治出版社.2006.
[5]郭爱红，等.浅议如何从源头上减少拆迁纠纷.城市开发.2004（8）.