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摘要：农转居不仅仅是把农业户口转变为非农业户口，还包括在公共服务、社会保障、政治权利、劳动就业等方面享受和城镇居民相等的待遇，而且要在生存就业、自身素质、社会身份和意识行为等方面逐步融入城市。选取了我国比较有代表性的四个二线城市：石家庄、郑州、合肥、南昌作为样本，在对农转居成本测算的基础上，探讨了财政分担机制及推进策略。
关键词：农转居；成本测算；财政分担
中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1672-3198（2016）03-0143-03
本文选取了我国比较有代表性的四个二线城市：石家庄、郑州、合肥、南昌作为样本，在对农转居成本测算的基础上，探讨了财政分担机制及推进策略。
1研究综述
国外农转居是城市化发展的一个自然过程，与我国城乡二元结构体制类似的转移人口市民化，在国外主要表现为移民的国民化进程。Barrett and McCarthy，Drinkwater，Eade and Garapi-ch针对欧盟主要经济体进行比较研究，发现移民的特点和选择迁入地的策略不同，会导致福利制度的作用影响也不相同。国内现有的关于农转居的成本测算存在一定的差异，国务院发展研究中心课题组测算得出人均成本为8万元，申兵测算得出人均成本1.4万-2.6万元，张占斌测算得出人均成本1.14万元。在关于农转居成本分担机制方面，谌新民认为不应该由政府、企业或者个人一方独自承担，要基于各自在城镇化进程中的收益来决定各自所需承担的比例，建立中央和地方、流入地和流出地政府之间的合理的成本补偿机制。上述研究都具有非常高的参考价值，但是选择的样本都过于宏大。本文针对我国二线代表性城市：石家庄、郑州、合肥、南昌四市作为样本，拟在成本测算理论框架的构建，不同主体在财政支出分担机制中定位，政府在农转居过程中的策略推进等方面进行努力。
2农转居成本测算
由于农业转移人口在来源地和年龄等众多方面存在差异，因而市民化的成本也存在较大的误差。为了宏观测算的方便，我们对农业转移人口作如下假定：
（1）将现有已经在城市居住的农业转移人口一次性整体市民化，包括成年农转居人口中所抚养的人口也随之市民化。
（2）所抚养的人口比例与全国平均水平一致，即每个劳动力抚养0.714个非劳动力。
（3）将城市非户籍人口数近似于农业转移人口数。
（4）不考虑农转居过程中，其所承包的土地置换或其他等相关费用，仅考虑居住地政府赋予其同等市民化待遇所需的财政支出。
（5）排除现有的政府已经给予农转居人口一定程度公共服务的因素，仅考虑新增一个农转居人口并给予其市民化待遇所需的成本。
（6）由于各地还有种类名目繁多的计生服务、公共卫生、赡养孤寡老人、供水补贴，燃气补贴、法律援助、殡葬基本服务费减免、重病补助等方面的开支，难以一一列举计算，本文将这些支出忽略不计。
（7）所有计算以2013年物价水平和2013年财政支出水平作为基准，个别数据缺失的用前一年的代替。所有数据均来自于政府部门的统计公报。
计算模型：TC=∑7i=1Ci=（c1n1+b）+c2n2+c3n3+c4n4+c5n5+c6n6+c7n7
其中，TC为总成本，C1为随迁子女教育成本，C2为保障性住房成本，C3为养老保险成本，C4为医疗保险成本，C5为最低生活保障支出成本，C6为就业支持成本，C7为城市管理费用成本，对应的n为相应人数。
2.1农业转移人口随迁子女教育成本
根据《2013年全国农民工监测调查报告》显示，2013年全国农民工总量26894万人，其中外出农业转移人口为16610万人，随迁子女约为1466万人，随迁子女占外出农业人口总数的比率为8.83%。根据四市国民经济与社会发展统计公报的数据分析得出，四市的常住人口数分别为1049.98、919.12、761.10、518、42万人，其中农业转移人口数分别为119.89、167.12、496、8.34万人。由此推算，四市农业转移人口随迁子女总数分别为10.59、14.86、4.38、0.74万人。
由《2012年全国教育经费执行情况统计公告》可知，全国普通小学、普通初中，生均公共财政预算教育事业费支出分别为6128.99元、8137.00元，生均公共财政预算公用经费支出分别为1829.14元、2691.76元，合计可得全国义务教育公共财政预算生均成本为9393.45元，所以四市的随迁子女义务教育公共财政预算费用分别为99476.64万元，139586.67万元，4114331万元，6951.15万元。另外，根据各市教育局和国家统计局最新公布的《房地产开发企业建设房屋建筑面积和造价》显示，四市关于城镇九年义务教育生均校舍面积标准和竣工房屋平均造价分别为：石家庄：10.00m2，2475元/m2；郑州：10.44m2，1671元/m2；合肥：13.5m2，2213元/m2；南昌：8.95m2，1828元/m2，则四市新增校舍累计投资分别需：262102.50万元，259236.27万元，130854.69万元，12106.84万元。
综上可得，四市农业转移人口随迁子女教育成本C1=（c1n1+b）分别为361579.14万元、398822.94万元、171998.00万元、19057.99万元。
2.2保障性住房支出
资料显示，四市的廉租房人均建筑面积标准分别为：15m2、16m2、16m2、15m2，本文假设为农转居人口的30%提供廉租房，按照各市2013年房地产开发企业建设房屋建筑单位面积造价计算，则四市的保障性住房的支出，即C2=c2n2分别为：1335274.88万元、1340436.10万元、526871.04万元、68604.84万元。 2.3养老保险财政补助支出
《2013年全国农民工监测调查报告》显示，外出农民工参加养老保险的比例15.7%，据此推算尚有843%的农转居人口需要政府进行养老保险的补助，因此四市需要纳入城镇职工养老保险的农转居人口总数分别为101.07万人、140.88万人、41.81万人、7.03万人。通过收集各省市人力资源和社会保障事业发展统计公报的信息，可以知道2013年四市城镇职工养老保险财政人均补助金额分别为1328.94元、1581.85元、1110.12元、937.05元。假定一次性将尚未参加城镇职工养老保险的农转居人口全部纳入政府保险财政基金补贴预算，则计算可得四市养老保险财政补助支出，即C3=c3n3分别为134312.34万元、222854.44万元、46417.23万元、6588.04万元。
2.4医疗保险财政补助支出
2013年，中央和地方财政补助新农合为每人每年不低于280元，其中四市城镇居民医疗保险补助标准每人每年分别为320元、320元、320元、280元。
资料显示，2013年外出农民工参加医疗保险的比例为17.6%，由此可知尚有82.4%的农转居人口没有参加城镇医疗保险，近似可以的得出2013年四市需要进入城镇居民医疗保险体系的人口总数分别为9878万人、137.71万人、40.87万人、6.87万人。
但是据相关资料反映，2013年四市的农村新型医疗保险的参合率已经分别达到98.4%、99.8%、100%、99%，即包括外出但未参加本地城镇医疗保险的农村转移人口在内的几乎所有农村人口都已经参加了新农合且得到了每人每年280元的补助。如果将农转居人口一次性纳入城镇居民医疗保险体系，则意味着新农合部分的财政补助由农村转移到城市，人口总量并不显著增加，四市新增加部分的财政支出，即C4=c4n4分别为4495.47万元、5714.18万元、1657.51万元、19.68万元。
2.5最低生活保障财政支出
根据实际情况的不同，针对不同人群有不同的发放标准，但总体是按照其家庭人均收入与最低生活保障标准的差额发放。因此农转居低保支出=农转居人口总数×低保比例×人均补差。
资料显示，2013年四市享受政府城乡最低生活保障的人口总数分别为18.15万人（其中城市3.74万人，农村14.41万人）、15.40万人（其中城市3.3万人，农村12.10万人）、22.10万人（其中城市4.5万人，农村16.7万人）、2，84万人（其中城市6093人，农村2.23万人），占各市城镇人口比例分别为3.10%、2.50%、428%、1.32%，各市累计发放低保金分别为6.13亿元（其中城市2.24亿元，农村3.89亿元）、4亿元（其中城市1.3亿元，农村2.7亿元）、6.2亿元（其中城市2.4亿元，农村3.8亿元）、1.07亿元（其中城市0.43亿元、农村1.07亿元），简单计算可知四市平均低保补差标准分别为3380.00元、2597.40元、2805.43元、2239.12元。综上可得，四市农转居最低生活保障财政支出，即C5=c5n5分别为12562.07万元、10851.94万元、5955.59万元、246.50万元。
2.6就业财政支出
本文以政府部门对城镇就业困难居民每人每年500元的就业补助金作为基准，以此计算四市需要对农转居人口中就业困难人员进行就业补助的财政支出预算。
《2013年全国农民工监测调查报告》显示，接受过技能培训的农民工占32.7%，那么可估算没有接受过技能培训的农转居人口占农转居人口总数的比例为67.3%，进而推算四市未接受技能培训的人口总数分别为80.69万人、112.47万人、33.38万人、5.61万人。综上可知，四市对农转居人口中就业困难人员进行就业补助的财政支出，即C6=c6n6分别为403345万元、6235万元、16690万元、2805万元。
2.7城市管理费用支出
城市管理费用是一个比较难以准确测算的项目，从理论上讲，当某个地方政府和相关的服务机构建立以后，在一定的服务人口范围内，每新增加一个市民所需增加的管理费用会显著低于原本的平均人均管理费用，基于此，本文假定新增人口城市管理费用支出C6=0。
3研究结论
通过对上述七项支出的测算，我们可以得出以下结论：
（1）从测算的结果来看，石家庄和郑州市属于二线中等发达城市，农转居人均成本非常接近，合肥和南昌属于二线发展较弱城市，农转居人均成本相对接近，但与石家庄和郑州相比还存在一定的差距，尤其是南昌。
（2）农转居成本支出在短期和长期都将存在，短期内随迁子女教育成本和保障性住房是主要的支出项（平均约占22.2%），远期来看养老保险补贴是主要支出项（平均约65.5%）。
（3）现期来看，农转居项目成本按支出金额大小排序，最大的保障性住房成本，其次分别是随迁子女教育成本、养老保险补助、最低生活保障支出、就业财政支出和医疗保险支出。
（4）在农转居人均成本各项中，随迁子女教育成本和社会保障成本主要由中央政府承担，地方政府主要承担保障性住房成本和社会救助成本。因而对于四市而言，保障性住房支出是农转居财政支出的最大压力。
4农转居财政分担及推进策略
有效推进农转居进程，关键在于把握以下几个方面：第一，合理平衡中央政府和地方政府，流入地政府和流出地政府之间的财政关系；第二，建立健全由政府和企业、个人共同参与的农转居成本分担机制；第三，彻底破除城乡二元结构体制，实现城乡基本公共服务的均等化；第四，完善农业转移人口的社会参与机制。
参考文献
[1]国务院发展中心课题组.农民工市民化：制度创新与顶层政策设计[M].北京：中国发展出版社，2011.
[2]申兵.“十二五”时期农民工市民化成本测算及其分担机制构建——以跨省农民工集中流入地区宁波市为案例[J].城市发展研究，2012，（1）：86-92.
[3]张占斌，冯俏彬，黄锟.我国农村转移人口市民化的财政支出测算与时空分布研究[J].中央财经大学学报：社会科学版，2013，（10）：1-7.
[4]谌新民，袁建海.新生代农民工就业稳定性的工资效应研究——以东莞市为例[J].华南师范大学学报：社会科学版，2012，（6）：94-164.
关键词：农转居；成本测算；财政分担
中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1672-3198（2016）03-0143-03
本文选取了我国比较有代表性的四个二线城市：石家庄、郑州、合肥、南昌作为样本，在对农转居成本测算的基础上，探讨了财政分担机制及推进策略。
1研究综述
国外农转居是城市化发展的一个自然过程，与我国城乡二元结构体制类似的转移人口市民化，在国外主要表现为移民的国民化进程。Barrett and McCarthy，Drinkwater，Eade and Garapi-ch针对欧盟主要经济体进行比较研究，发现移民的特点和选择迁入地的策略不同，会导致福利制度的作用影响也不相同。国内现有的关于农转居的成本测算存在一定的差异，国务院发展研究中心课题组测算得出人均成本为8万元，申兵测算得出人均成本1.4万-2.6万元，张占斌测算得出人均成本1.14万元。在关于农转居成本分担机制方面，谌新民认为不应该由政府、企业或者个人一方独自承担，要基于各自在城镇化进程中的收益来决定各自所需承担的比例，建立中央和地方、流入地和流出地政府之间的合理的成本补偿机制。上述研究都具有非常高的参考价值，但是选择的样本都过于宏大。本文针对我国二线代表性城市：石家庄、郑州、合肥、南昌四市作为样本，拟在成本测算理论框架的构建，不同主体在财政支出分担机制中定位，政府在农转居过程中的策略推进等方面进行努力。
2农转居成本测算
由于农业转移人口在来源地和年龄等众多方面存在差异，因而市民化的成本也存在较大的误差。为了宏观测算的方便，我们对农业转移人口作如下假定：
（1）将现有已经在城市居住的农业转移人口一次性整体市民化，包括成年农转居人口中所抚养的人口也随之市民化。
（2）所抚养的人口比例与全国平均水平一致，即每个劳动力抚养0.714个非劳动力。
（3）将城市非户籍人口数近似于农业转移人口数。
（4）不考虑农转居过程中，其所承包的土地置换或其他等相关费用，仅考虑居住地政府赋予其同等市民化待遇所需的财政支出。
（5）排除现有的政府已经给予农转居人口一定程度公共服务的因素，仅考虑新增一个农转居人口并给予其市民化待遇所需的成本。
（6）由于各地还有种类名目繁多的计生服务、公共卫生、赡养孤寡老人、供水补贴，燃气补贴、法律援助、殡葬基本服务费减免、重病补助等方面的开支，难以一一列举计算，本文将这些支出忽略不计。
（7）所有计算以2013年物价水平和2013年财政支出水平作为基准，个别数据缺失的用前一年的代替。所有数据均来自于政府部门的统计公报。
计算模型：TC=∑7i=1Ci=（c1n1+b）+c2n2+c3n3+c4n4+c5n5+c6n6+c7n7
其中，TC为总成本，C1为随迁子女教育成本，C2为保障性住房成本，C3为养老保险成本，C4为医疗保险成本，C5为最低生活保障支出成本，C6为就业支持成本，C7为城市管理费用成本，对应的n为相应人数。
2.1农业转移人口随迁子女教育成本
根据《2013年全国农民工监测调查报告》显示，2013年全国农民工总量26894万人，其中外出农业转移人口为16610万人，随迁子女约为1466万人，随迁子女占外出农业人口总数的比率为8.83%。根据四市国民经济与社会发展统计公报的数据分析得出，四市的常住人口数分别为1049.98、919.12、761.10、518、42万人，其中农业转移人口数分别为119.89、167.12、496、8.34万人。由此推算，四市农业转移人口随迁子女总数分别为10.59、14.86、4.38、0.74万人。
由《2012年全国教育经费执行情况统计公告》可知，全国普通小学、普通初中，生均公共财政预算教育事业费支出分别为6128.99元、8137.00元，生均公共财政预算公用经费支出分别为1829.14元、2691.76元，合计可得全国义务教育公共财政预算生均成本为9393.45元，所以四市的随迁子女义务教育公共财政预算费用分别为99476.64万元，139586.67万元，4114331万元，6951.15万元。另外，根据各市教育局和国家统计局最新公布的《房地产开发企业建设房屋建筑面积和造价》显示，四市关于城镇九年义务教育生均校舍面积标准和竣工房屋平均造价分别为：石家庄：10.00m2，2475元/m2；郑州：10.44m2，1671元/m2；合肥：13.5m2，2213元/m2；南昌：8.95m2，1828元/m2，则四市新增校舍累计投资分别需：262102.50万元，259236.27万元，130854.69万元，12106.84万元。
综上可得，四市农业转移人口随迁子女教育成本C1=（c1n1+b）分别为361579.14万元、398822.94万元、171998.00万元、19057.99万元。
2.2保障性住房支出
资料显示，四市的廉租房人均建筑面积标准分别为：15m2、16m2、16m2、15m2，本文假设为农转居人口的30%提供廉租房，按照各市2013年房地产开发企业建设房屋建筑单位面积造价计算，则四市的保障性住房的支出，即C2=c2n2分别为：1335274.88万元、1340436.10万元、526871.04万元、68604.84万元。 2.3养老保险财政补助支出
《2013年全国农民工监测调查报告》显示，外出农民工参加养老保险的比例15.7%，据此推算尚有843%的农转居人口需要政府进行养老保险的补助，因此四市需要纳入城镇职工养老保险的农转居人口总数分别为101.07万人、140.88万人、41.81万人、7.03万人。通过收集各省市人力资源和社会保障事业发展统计公报的信息，可以知道2013年四市城镇职工养老保险财政人均补助金额分别为1328.94元、1581.85元、1110.12元、937.05元。假定一次性将尚未参加城镇职工养老保险的农转居人口全部纳入政府保险财政基金补贴预算，则计算可得四市养老保险财政补助支出，即C3=c3n3分别为134312.34万元、222854.44万元、46417.23万元、6588.04万元。
2.4医疗保险财政补助支出
2013年，中央和地方财政补助新农合为每人每年不低于280元，其中四市城镇居民医疗保险补助标准每人每年分别为320元、320元、320元、280元。
资料显示，2013年外出农民工参加医疗保险的比例为17.6%，由此可知尚有82.4%的农转居人口没有参加城镇医疗保险，近似可以的得出2013年四市需要进入城镇居民医疗保险体系的人口总数分别为9878万人、137.71万人、40.87万人、6.87万人。
但是据相关资料反映，2013年四市的农村新型医疗保险的参合率已经分别达到98.4%、99.8%、100%、99%，即包括外出但未参加本地城镇医疗保险的农村转移人口在内的几乎所有农村人口都已经参加了新农合且得到了每人每年280元的补助。如果将农转居人口一次性纳入城镇居民医疗保险体系，则意味着新农合部分的财政补助由农村转移到城市，人口总量并不显著增加，四市新增加部分的财政支出，即C4=c4n4分别为4495.47万元、5714.18万元、1657.51万元、19.68万元。
2.5最低生活保障财政支出
根据实际情况的不同，针对不同人群有不同的发放标准，但总体是按照其家庭人均收入与最低生活保障标准的差额发放。因此农转居低保支出=农转居人口总数×低保比例×人均补差。
资料显示，2013年四市享受政府城乡最低生活保障的人口总数分别为18.15万人（其中城市3.74万人，农村14.41万人）、15.40万人（其中城市3.3万人，农村12.10万人）、22.10万人（其中城市4.5万人，农村16.7万人）、2，84万人（其中城市6093人，农村2.23万人），占各市城镇人口比例分别为3.10%、2.50%、428%、1.32%，各市累计发放低保金分别为6.13亿元（其中城市2.24亿元，农村3.89亿元）、4亿元（其中城市1.3亿元，农村2.7亿元）、6.2亿元（其中城市2.4亿元，农村3.8亿元）、1.07亿元（其中城市0.43亿元、农村1.07亿元），简单计算可知四市平均低保补差标准分别为3380.00元、2597.40元、2805.43元、2239.12元。综上可得，四市农转居最低生活保障财政支出，即C5=c5n5分别为12562.07万元、10851.94万元、5955.59万元、246.50万元。
2.6就业财政支出
本文以政府部门对城镇就业困难居民每人每年500元的就业补助金作为基准，以此计算四市需要对农转居人口中就业困难人员进行就业补助的财政支出预算。
《2013年全国农民工监测调查报告》显示，接受过技能培训的农民工占32.7%，那么可估算没有接受过技能培训的农转居人口占农转居人口总数的比例为67.3%，进而推算四市未接受技能培训的人口总数分别为80.69万人、112.47万人、33.38万人、5.61万人。综上可知，四市对农转居人口中就业困难人员进行就业补助的财政支出，即C6=c6n6分别为403345万元、6235万元、16690万元、2805万元。
2.7城市管理费用支出
城市管理费用是一个比较难以准确测算的项目，从理论上讲，当某个地方政府和相关的服务机构建立以后，在一定的服务人口范围内，每新增加一个市民所需增加的管理费用会显著低于原本的平均人均管理费用，基于此，本文假定新增人口城市管理费用支出C6=0。
3研究结论
通过对上述七项支出的测算，我们可以得出以下结论：
（1）从测算的结果来看，石家庄和郑州市属于二线中等发达城市，农转居人均成本非常接近，合肥和南昌属于二线发展较弱城市，农转居人均成本相对接近，但与石家庄和郑州相比还存在一定的差距，尤其是南昌。
（2）农转居成本支出在短期和长期都将存在，短期内随迁子女教育成本和保障性住房是主要的支出项（平均约占22.2%），远期来看养老保险补贴是主要支出项（平均约65.5%）。
（3）现期来看，农转居项目成本按支出金额大小排序，最大的保障性住房成本，其次分别是随迁子女教育成本、养老保险补助、最低生活保障支出、就业财政支出和医疗保险支出。
（4）在农转居人均成本各项中，随迁子女教育成本和社会保障成本主要由中央政府承担，地方政府主要承担保障性住房成本和社会救助成本。因而对于四市而言，保障性住房支出是农转居财政支出的最大压力。
4农转居财政分担及推进策略
有效推进农转居进程，关键在于把握以下几个方面：第一，合理平衡中央政府和地方政府，流入地政府和流出地政府之间的财政关系；第二，建立健全由政府和企业、个人共同参与的农转居成本分担机制；第三，彻底破除城乡二元结构体制，实现城乡基本公共服务的均等化；第四，完善农业转移人口的社会参与机制。
参考文献
[1]国务院发展中心课题组.农民工市民化：制度创新与顶层政策设计[M].北京：中国发展出版社，2011.
[2]申兵.“十二五”时期农民工市民化成本测算及其分担机制构建——以跨省农民工集中流入地区宁波市为案例[J].城市发展研究，2012，（1）：86-92.
[3]张占斌，冯俏彬，黄锟.我国农村转移人口市民化的财政支出测算与时空分布研究[J].中央财经大学学报：社会科学版，2013，（10）：1-7.
[4]谌新民，袁建海.新生代农民工就业稳定性的工资效应研究——以东莞市为例[J].华南师范大学学报：社会科学版，2012，（6）：94-164.