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【摘要】：自2017年7月1日，我国全面实施检察机关提起公益诉讼制度。公益诉讼制度的确立旨在保护国家利益和社会公共利益，包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，其中，基层检察院管辖的一审案件一般为行政公益诉讼案件。本文拟通过对L县检察院开展公益诉讼的情况进行调研分析，以期发现工作中的问题和不足，并提出对策建议，让公益诉讼真正成为检察机关履行法律监督职能、维护公共利益和督促依法行政的司法利器。
【关键词】：行政公益诉讼 主要特点 问题 对策
随着2017年7 月1 日《行政诉讼法》的修改，检察机关作为行政公益诉讼主体地位最终确立。在前阶段试点推进公益诉讼的基础上，公益诉讼工作正式成为检察机关的又一项重要职能，进入了全面推进阶段。按照2018年3月2日施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，基层人民法院管辖第一审行政公益诉讼案件，而民事公益诉讼案件第一审由中级人民法院管辖。相应的，基层检察院也仅管辖地一审行政公益诉讼案件。
一、基本情况及特点
自2017年7月以来，L县检察院共办理行政公益诉讼案件16件，全部为行政公益诉讼诉前程序案件，包括国有土地使用权出让领域11件、食品安全领域5件。其中2017办理国有土地使用权出让领域案件7件；2018年办理国有土地使用权出让领域案件4件、食品安全领域案件5件。案件呈现出如下特点：
（一）案件类型单一。目前所办的公益诉讼案件均为行政公益诉讼案件，而且全部系诉前程序案件。
（二）涉足的领域单一。16件案件只涉及到国有土地使用权出让领域和食品安全领域，生态环境和资源保护、国有财产保护等领域存在空白。
（三）案件线索来源单一。16件案件均来自工作中发现，系民行部门穷尽可能摸排线索的结果，发现案件线索耗费的时间、精力占案件办理全过程的绝大部分。
（四）缺少有影响、人民群众关心的重点案件。公益诉讼案件办理效果不唯数量、不唯判决论断，而是以人民群众满意不满意为标准，目前所办理的16件案件并非老百姓关注的重点、热点，因此在群众中的影响力不大。
二、存在的困难或问题
公益诉讼是一项新生事物，因其相关的法律法规及规定未成体系、群众知晓度低、行政机关或多或少地存在着 “抵触”情绪及检察人员意识和能力不能完全适应等，导致公益诉讼案件办理困难凸显。
（一）相关法律法规未成体系，导致公共利益界定难、取证标准难以把握等。针对公益诉讼，《行政诉讼法》、《民事诉讼法》规定较为笼统，《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》只是明确了检察机关的诉讼主体资格及相关权利义务等，但对公共利益的内涵和外延没有具体的规定，即未明确生态环境和资源保护、国土资源、食品药品安全等领域国家利益和社会公共利益受损的主要表现形式，导致实践中认识不统一，操作困难等。如一些久拖未结问题是部门权责不清造成的，并非行政机关不积极履职，此种情形是否属于公益诉讼范围，办案人员难以把握。
（二）线索摸排难。案源问题是当前开展公益诉讼工作最大的问题，目前乐至检察院无固定线索来源，发现线索的渠道不畅通，只能依职权去主动发现，同时对线索的评估存在专业知识缺陷、损失结果难以确定，如环境损害难以量化等困境。由于受“不是自己个人的事就不是事”及“多一事不如少一事”等观念的影响及群众对公共利益受到侵害理解不到位，导致群众举报线索为零，由于与行政机关没有建立专门的信息共享平台，不能及时全面发现行政违法信息。
（三）调查取证难。行政公益诉讼成案的前提是行政机关行政行为违法或者不认真履职，导致国家利益、社会公共利益遭受重大损失。行政机关行政行为违法或不履职和损害后果是公益诉讼的成案的必备要件。检察机关在调查取证过程中必然要面对部分行政机的疑虑、不配合，沟通难等问题；面临损害结难确定，不好量化问题；面临鉴定程序、鉴定机构、鉴定费用等问题 以及一些久拖未结案件中牵扯的历史遗留问题。这些问题客观上加大了我们调查取证的难度。
三、对策建议
检察机关开展公益诉讼是帮助政府治理社会难题的一种重要方式，是我们推进法治政府建设不可或缺的重要路径。
（一）加强法律法规及配套文件建设，明确公益的含义和相关领域公益受到到侵害的具体表现及常见违法行为的取证标准等。最高检与最高法应共同研究制定配套规范性文件，及时制定检察机关提起公益诉讼实施细则，建立立案调查核实等配套保障机制，进一步优化公益诉讼程序让公益诉讼更具針对性，让公益诉讼更赋战斗力。
（二）加大宣传力度，广辟案源。检察机关通过应该通过送法进基层、进社区、进学校等方式大力宣传公益诉讼相关法律法规和相关典型案例，做好以案释法工作，增强广大群众维权意识，一旦发现身边有公共利益受侵害的情况，及时举报，提供线索。善于通过媒体报道、环保督察、信访投诉等发现线索。，利用流动宣传车、法制宣讲团、在电视台等媒体做专题讲座和在乡镇集市发放宣传资料等方式，宣传民行检察工作
（三）加强检察机关与相关职能部门的协作配合，建立公益诉讼大数据平台。为更有效地保护公共利益，及时全面地获取线索，应当探索建立公益诉大数据平台，整合行政机关执法信息、新闻與情、群众投诉，在生态环境、食品安全等群众关注的民生领域重点发力。检察机关应通过与行政机关建立协作机制，明确信息共享、重大情况通报、联合开展专项行动、联合进行培训、进行日常联络等事宜，形成检察机关公正司法与行政机关严格执法的良性互动，凝聚保护公益的共识和合力。
（四）加强学习，全面提升公益诉讼履职能力。组织全体检察人员特别是民行检察部门人员认真学习修改后民诉法和行诉法、相关司法解释和规定等，全面领会立法精神，准确掌握法律规定，开展形式多样的培训、学习，提高开展公益诉讼的能力和水平。即做到全面准确地做好调查核实，收集固定证据材料，打牢诉前程序的基础；增强检察建议内容的针对性和可操作性，做实诉前程序的载体；注重对整改情况的跟进监督，保障诉前程序的效果等等。
作者简介：万丽（1973.10-），女，汉族，四川乐至，大学本科，检察员，乐至县人民检察院，刑法学。
【关键词】：行政公益诉讼 主要特点 问题 对策
随着2017年7 月1 日《行政诉讼法》的修改，检察机关作为行政公益诉讼主体地位最终确立。在前阶段试点推进公益诉讼的基础上，公益诉讼工作正式成为检察机关的又一项重要职能，进入了全面推进阶段。按照2018年3月2日施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，基层人民法院管辖第一审行政公益诉讼案件，而民事公益诉讼案件第一审由中级人民法院管辖。相应的，基层检察院也仅管辖地一审行政公益诉讼案件。
一、基本情况及特点
自2017年7月以来，L县检察院共办理行政公益诉讼案件16件，全部为行政公益诉讼诉前程序案件，包括国有土地使用权出让领域11件、食品安全领域5件。其中2017办理国有土地使用权出让领域案件7件；2018年办理国有土地使用权出让领域案件4件、食品安全领域案件5件。案件呈现出如下特点：
（一）案件类型单一。目前所办的公益诉讼案件均为行政公益诉讼案件，而且全部系诉前程序案件。
（二）涉足的领域单一。16件案件只涉及到国有土地使用权出让领域和食品安全领域，生态环境和资源保护、国有财产保护等领域存在空白。
（三）案件线索来源单一。16件案件均来自工作中发现，系民行部门穷尽可能摸排线索的结果，发现案件线索耗费的时间、精力占案件办理全过程的绝大部分。
（四）缺少有影响、人民群众关心的重点案件。公益诉讼案件办理效果不唯数量、不唯判决论断，而是以人民群众满意不满意为标准，目前所办理的16件案件并非老百姓关注的重点、热点，因此在群众中的影响力不大。
二、存在的困难或问题
公益诉讼是一项新生事物，因其相关的法律法规及规定未成体系、群众知晓度低、行政机关或多或少地存在着 “抵触”情绪及检察人员意识和能力不能完全适应等，导致公益诉讼案件办理困难凸显。
（一）相关法律法规未成体系，导致公共利益界定难、取证标准难以把握等。针对公益诉讼，《行政诉讼法》、《民事诉讼法》规定较为笼统，《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》只是明确了检察机关的诉讼主体资格及相关权利义务等，但对公共利益的内涵和外延没有具体的规定，即未明确生态环境和资源保护、国土资源、食品药品安全等领域国家利益和社会公共利益受损的主要表现形式，导致实践中认识不统一，操作困难等。如一些久拖未结问题是部门权责不清造成的，并非行政机关不积极履职，此种情形是否属于公益诉讼范围，办案人员难以把握。
（二）线索摸排难。案源问题是当前开展公益诉讼工作最大的问题，目前乐至检察院无固定线索来源，发现线索的渠道不畅通，只能依职权去主动发现，同时对线索的评估存在专业知识缺陷、损失结果难以确定，如环境损害难以量化等困境。由于受“不是自己个人的事就不是事”及“多一事不如少一事”等观念的影响及群众对公共利益受到侵害理解不到位，导致群众举报线索为零，由于与行政机关没有建立专门的信息共享平台，不能及时全面发现行政违法信息。
（三）调查取证难。行政公益诉讼成案的前提是行政机关行政行为违法或者不认真履职，导致国家利益、社会公共利益遭受重大损失。行政机关行政行为违法或不履职和损害后果是公益诉讼的成案的必备要件。检察机关在调查取证过程中必然要面对部分行政机的疑虑、不配合，沟通难等问题；面临损害结难确定，不好量化问题；面临鉴定程序、鉴定机构、鉴定费用等问题 以及一些久拖未结案件中牵扯的历史遗留问题。这些问题客观上加大了我们调查取证的难度。
三、对策建议
检察机关开展公益诉讼是帮助政府治理社会难题的一种重要方式，是我们推进法治政府建设不可或缺的重要路径。
（一）加强法律法规及配套文件建设，明确公益的含义和相关领域公益受到到侵害的具体表现及常见违法行为的取证标准等。最高检与最高法应共同研究制定配套规范性文件，及时制定检察机关提起公益诉讼实施细则，建立立案调查核实等配套保障机制，进一步优化公益诉讼程序让公益诉讼更具針对性，让公益诉讼更赋战斗力。
（二）加大宣传力度，广辟案源。检察机关通过应该通过送法进基层、进社区、进学校等方式大力宣传公益诉讼相关法律法规和相关典型案例，做好以案释法工作，增强广大群众维权意识，一旦发现身边有公共利益受侵害的情况，及时举报，提供线索。善于通过媒体报道、环保督察、信访投诉等发现线索。，利用流动宣传车、法制宣讲团、在电视台等媒体做专题讲座和在乡镇集市发放宣传资料等方式，宣传民行检察工作
（三）加强检察机关与相关职能部门的协作配合，建立公益诉讼大数据平台。为更有效地保护公共利益，及时全面地获取线索，应当探索建立公益诉大数据平台，整合行政机关执法信息、新闻與情、群众投诉，在生态环境、食品安全等群众关注的民生领域重点发力。检察机关应通过与行政机关建立协作机制，明确信息共享、重大情况通报、联合开展专项行动、联合进行培训、进行日常联络等事宜，形成检察机关公正司法与行政机关严格执法的良性互动，凝聚保护公益的共识和合力。
（四）加强学习，全面提升公益诉讼履职能力。组织全体检察人员特别是民行检察部门人员认真学习修改后民诉法和行诉法、相关司法解释和规定等，全面领会立法精神，准确掌握法律规定，开展形式多样的培训、学习，提高开展公益诉讼的能力和水平。即做到全面准确地做好调查核实，收集固定证据材料，打牢诉前程序的基础；增强检察建议内容的针对性和可操作性，做实诉前程序的载体；注重对整改情况的跟进监督，保障诉前程序的效果等等。
作者简介：万丽（1973.10-），女，汉族，四川乐至，大学本科，检察员，乐至县人民检察院，刑法学。