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摘要：2011年，人民银行推出了以开业管理、营业管理、综合执法检查和综合评价为主要内容的“两管理、两综合”工作，全面提升央行金融管理与服务水平。本文以黄南藏族自治州为例，从近四年的实践和发展入手，全面评价基层央行“两管理、两综合”工作成效，分析“两管理、两综合”工作发展的制约因素，并提出意见建议。
关键词：人民银行；“两管理、两综合”；效果评析
“两管理、两综合”工作是2011年以来基层人民银行在新的形势下为更好地履行职责进行的有益探索，其包括开业管理、营业管理、综合执法检查和综合评价等工作内容。随着“两管理，两综合”工作的不断推进，对增强基层人民银行履职效能、提高权威性，以及金融机构规范经营、完善内控制度等方面都具有重要意义。
一、“两管理、两综合”工作发展及取得的成效
（一）人民银行层面
1.工作机制逐步健全。2011年初，人民银行黄南州中心支行以《黄南州银行业机构金融管理与服务规范》和《黄南州金融机构重大事项重要信息报告制度》为雏形，着手搭建“两管理，两综合”工作框架，逐步成立了以行长为组长的金融管理与服务工作领导小组，明确了“两管理，两综合”工作职责。同时，积极搭建以开业管理、营业管理、综合执法检查、综合评价为内容的10项基础制度框架，整理并涵盖10大类业务的近70余项制度文件，最终形成《“两管理、两综合”制度规范与操作指引》，“两管理、两综合”工作向制度化和规范化方向发展，有效夯实金融管理与服务工作根基。
2.基层央行履职更加高效。一是非现场管理方面，严格按照事前介入、事中指导、全程参与、严格审核的原则开展。2013年8月至10月，先后经过4次审核和验收，将1家新设金融机构加入金融管理与服务体系，成功办理首笔开业管理业务。营业管理工作方面，严格落实营业管理类相关制度，2011年至今共受理25次金融机构营业管理报告事项，金融机构重要动态信息得到有效掌握。同时，自2011年起每年对8家银行业金融机构和2家保险类金融机构开展综合评价，根据评价结果将辖内金融机构分为A、B、C三类，并对其分别实施激励型、促进型和关注型措施，有效引导黄南州金融业更好更快发展。二是现场管理方面，自2011年起每年按期开展综合执法检查工作，共对19家金融机构的货币信贷、支付结算、银行卡、调查统计、征信管理、货币金银、反洗钱、国库、金融科技、金融消费权益保护等11大类业务开展检查，共查出问题197条，平均每家金融机构每年被查出问题10条，为金融机构合规经营提供帮助和指导的同时，充分体现基层央行履职的权威性。
3.干部队伍素质有力提升。一是在建立《综合执法检查人才库管理办法》的基础上，整理和发布《综合执法检查培训教材目录》，通过业务学习、岗位培训、业务考核等方式，不断吸纳业务素质过硬的干部构建人行黄南州中心支行综合执法检查人才库。截至2014年7月末，人才库人数已达60人，占全行在册职工的76.92%。二是积极搭建科长讲堂、业务骨干讲堂等平台，采取日常培训、集中学习和现场培训的方式开展“两管理，两综合”业务培训，培训内容涵盖支付结算、反洗钱、征信管理等多项内容。同时，积极与上级行沟通协调，不定期选派干部前往省会中支及大区分行进行轮训学习，干部队伍素质得到有力提升。据统计，平均每年全行内部培训次数达12次，职工覆盖率达100%；选派干部外出学习达24次，职工覆盖率为30.76%。三是通过“两管理，两综合”工作实际业务操作，全面掌握央行具体业务规范在实际业务中的运用，切实发挥传、帮、带的作用，在实际业务中培养更多的新人才。
（二）金融机构层面
1.内控制度逐渐完善。金融机构通过连续4年配合人民银行开展“两管理，两综合”工作，在重视程度逐步提升的同时，已根据人民银行要求不断建立和完善内控制度，使各项基础业务操作流程符合人民银行“两管理，两综合”工作要求，辖内金融机构业务操作质量明显提高，各项业务在重复执法检查中出现重复错误的现象明显降低，切实达到防范金融风险，提高服务质量的目的。
2.执行央行政策积极性得到提升。一是被动通报变为主动报送。开业管理和营业管理工作重视度得到明显改善，各项业务报备由过去的瞒报、迟报、漏报等不良现象逐步向积极咨询、主动报送、主动询问的方式转变。二是被动约见变为主动座谈。过去，金融机构由于不合规经营导致金融机构负责人被人民银行约见谈话。然而，目前逐步变为金融机构负责人定期上门主动寻找人民银行负责人开展座谈，了解当前业务的新要求和新政策，不断推进金融机构合规、健康发展。
二、制约“两管理、两综合”工作发展的因素
（一）依法履职权威性不足
一是人民银行“两管理、两综合”工作机制尚未形成统一、全面的制度体系，表现为基层央行所推行的制度多数是依据本地区金融发展现状摸索制定的区域性制度，在操作层面上易造成标准、尺度和力度不一致等现象，制度缺乏全局性和系统性的同时也影响到其权威性，执行刚力有待加强。二是基层央行所履行的“两管理、两综合”工作职责是以《中国人民银行法》相关条款的引申意义为依据，没有明确的法律条款支持，使得央行管理金融业难度加大，履职行为容易引发行政诉讼风险，央行依法履职的权威性和成效将会受到影响。
（二）开业管理工作流程严谨性不足
一是由于开业管理属于前置业务，基层央行在受理金融机构开业申请时，发现金融机构难以严格按照制度要求合规办理，主要表现在申报及批准时限、各部门分项审批流程、申报资料完整性等方面。如：基层央行制度要求受理金融机构开业申请时限为开业前50个工作日，然而部分金融机构由于对金融管理与服务工作的重视程度不够、工作要求不熟知等原因，时常出现晚报、错报和漏报的现象。二是目前多数基层央行的开业管理仅限于审查新设金融机构的开业核准文件、金融许可证、工商营业执照、报备涉及人民银行相关业务的管理办法等方面，实质上难以对新设金融机构开业审批上形成约束，未实现真正意义上的管理职能。 （三）营业管理后续处置机制存在漏洞
一是营业管理内容的局限性对金融机构综合评价结果的客观性产生消极影响。营业管理是对金融机构进行综合评价的重要依据。目前基层央行开展营业管理重点仅包括重大事项报告工作，不能全面反映金融机构的营业情况。二是重大事项报告制度属于非现场管理，虽然对报告内容、时间、流程和要求做出了明确规定，但金融机构仍然容易出现瞒报、漏报、迟报等情况，不利于规范开展营业管理。三是基层央行营业管理后续跟踪和处理机制衔接不紧密，无法有效实现营业管理与风险处置、重大事项办理、重点领域后续监测及管理相结合。
（四）存在综合执法检查规范性制度与金融机构业务发展不匹配现象
近年来，随着金融业的快速发展，金融机构业务范围不断拓展和创新，与此同时金融机构种类也向多元化、多层次和多领域发展。但是，人民银行“两管理、两综合”工作制度建设存在滞后性，致使基层央行在开展“两管理、两综合”工作时，时常出现制度要求与实际业务办理要求不匹配、制度适用范围与现行业务不相符、法规条款操作性不强、处罚依据不明晰等问题，其中，综合执法检查方面尤为突出，制约着基层央行合规、科学履行金融管理与服务职责。例如：征信管理方面，金融机构对无贷款卡（过期卡）企业发放贷款属违规行为，处罚依据为1999年人民银行颁布实施的《银行信贷咨询管理系统管理办法》，而银行信贷咨询管理系统早已升级为企业信用信息基础数据库，先前的管理办法与当前运行的系统范围存在较大差异，使基层央行缺乏有力的金融管理依据。
（五）综合评价体系缺失全面性和科学性
一是综合评价指标体系中重点关注日常涉及人民银行工作方面的情况，未涉及宏观层面对金融机构执行货币政策、防范金融风险、业务发展等方面的全面评价，综合评价指标体系全面性有待完善。二是综合评价结果的客观性受综合执法检查对象范围的影响。如，对某一金融机构的年度综合执法检查结果是当年对综合评价的重要参考依据，综合执法检查结果容易造成对该金融机构年度综合评价扣分，从而影响年度综合评价结果。而基层央行的综合执法检查是在辖区中挑选部分金融机构开展，容易造成未开展综合执法检查不扣分的矛盾，影响到综合评价结果的客观性。三是基层央行未充分运用综合评价结果，对金融机构实施差别化管理。由于缺乏实施差别化管理科学、合理的抓手，未能明晰的差别化管理机制和项目，容易造成差别化管理标准不一致、方法不统一、内容存差异等问题，对基层央行更好的开展“两管理、两综合”工作产生负面影响。
三、提高“两管理、两综合”工作水平的意见及建议
（一）加强综合制度建设，推进央行履职高效化
一是建议人民银行对分支机构制定的“两管理、两综合”区域性制度进行清理，适时制定出全国统一的“两管理、两综合”制度和操作流程，明确央行金融管理与服务职责的权属、方法、内容、程序和标准，使基层央行在履行金融管理职责能够有章可循、有法可依，提升金融管理工作的权威性和严肃性。二是建议在国家金融管理相关法律中明确央行履行“两管理、两综合”职责，进一步提高央行金融管理的法律地位，为央行更好地实施金融宏观审慎管理提供有力的法律保障。
（二）构建管理约束机制，推进央行履职有序化
开业管理和营业管理方面积极构建约束机制，明确基层央行有权对没有严格按照规定办理的金融机构运用约见谈话、综合检查、违规处罚、暂停金融服务、暂缓接入系统等金融管理与服务措施，确保金融机构依法严格办理开业管理和营业管理。同时，加强对金融机构的培训教育力度，科学有效传导央行“两管理、两综合”工作要求，提高金融机构对央行“两管理、两综合”工作职责的重视度和熟知度，指导金融机构合规开展开业管理和营业管理工作。
（三）探索后续处置机制，推进央行履职系统化
一是不断拓展营业管理日常监测领域，将金融统计报表报送情况、开立账户审核情况、社会信用体系建设推进情况、反洗工作开展情况和金融宣传工作情况等业务纳入营业管理范畴。二是加强日常监测力度，定期抽查金融机构重大事项报告工作，防止出现重大事项瞒报、错报、漏报等情况发生。三是积极探索构建营业管理后续处置机制，将各类重大事项报告内容进行分类和梳理，根据不同类别建立相应的处置预案，做到报告有效、处置合规、结果有力，保障营业管理工作向系统化方向健康发展。
（四）完善部门规章细则，推进央行履职规范化
建议进一步梳理、修订和完善现有涉及“两管理、两综合”工作的法律法规及各项规范性操作文件，积极构建统一、有效、科学的金融管理与服务法律体系，增强和明确相关法律法规的操作性，引导基层央行更好的履行金融管理与服务职责。
（五）研究综合评价体系，推进央行履职科学化
建议人民银行适时出台综合评价实施细则，明确评价内容、评价方法、评价流程、差别化管理内容和差别化管理方式等，实现金融机构综合评价弱项指标与央行重点差别化管理项目相匹配、评价结果定性与差别化管理定量相结合，扎实构建客观评价、准备定位、严格管理的综合评价体系，有效提升基层央行履行“两管理、两综合”工作的科学性。
参考文献：
[1] 王永文：《基层央行开展“两管理、两综合”工作的探索》[N].金融时报.2013.3.4（第010版）.
[2] 吴蔚蓝，周龙：《基层人民银行履行金融管理与服务职能的实践与思考》[J].金融视界.2013（4）.
[3] 程超，李泽：《基层央行“两管理、两综合”工作存在的问题与对策》[J].内蒙古科技与经济.2013（9）.
关键词：人民银行；“两管理、两综合”；效果评析
“两管理、两综合”工作是2011年以来基层人民银行在新的形势下为更好地履行职责进行的有益探索，其包括开业管理、营业管理、综合执法检查和综合评价等工作内容。随着“两管理，两综合”工作的不断推进，对增强基层人民银行履职效能、提高权威性，以及金融机构规范经营、完善内控制度等方面都具有重要意义。
一、“两管理、两综合”工作发展及取得的成效
（一）人民银行层面
1.工作机制逐步健全。2011年初，人民银行黄南州中心支行以《黄南州银行业机构金融管理与服务规范》和《黄南州金融机构重大事项重要信息报告制度》为雏形，着手搭建“两管理，两综合”工作框架，逐步成立了以行长为组长的金融管理与服务工作领导小组，明确了“两管理，两综合”工作职责。同时，积极搭建以开业管理、营业管理、综合执法检查、综合评价为内容的10项基础制度框架，整理并涵盖10大类业务的近70余项制度文件，最终形成《“两管理、两综合”制度规范与操作指引》，“两管理、两综合”工作向制度化和规范化方向发展，有效夯实金融管理与服务工作根基。
2.基层央行履职更加高效。一是非现场管理方面，严格按照事前介入、事中指导、全程参与、严格审核的原则开展。2013年8月至10月，先后经过4次审核和验收，将1家新设金融机构加入金融管理与服务体系，成功办理首笔开业管理业务。营业管理工作方面，严格落实营业管理类相关制度，2011年至今共受理25次金融机构营业管理报告事项，金融机构重要动态信息得到有效掌握。同时，自2011年起每年对8家银行业金融机构和2家保险类金融机构开展综合评价，根据评价结果将辖内金融机构分为A、B、C三类，并对其分别实施激励型、促进型和关注型措施，有效引导黄南州金融业更好更快发展。二是现场管理方面，自2011年起每年按期开展综合执法检查工作，共对19家金融机构的货币信贷、支付结算、银行卡、调查统计、征信管理、货币金银、反洗钱、国库、金融科技、金融消费权益保护等11大类业务开展检查，共查出问题197条，平均每家金融机构每年被查出问题10条，为金融机构合规经营提供帮助和指导的同时，充分体现基层央行履职的权威性。
3.干部队伍素质有力提升。一是在建立《综合执法检查人才库管理办法》的基础上，整理和发布《综合执法检查培训教材目录》，通过业务学习、岗位培训、业务考核等方式，不断吸纳业务素质过硬的干部构建人行黄南州中心支行综合执法检查人才库。截至2014年7月末，人才库人数已达60人，占全行在册职工的76.92%。二是积极搭建科长讲堂、业务骨干讲堂等平台，采取日常培训、集中学习和现场培训的方式开展“两管理，两综合”业务培训，培训内容涵盖支付结算、反洗钱、征信管理等多项内容。同时，积极与上级行沟通协调，不定期选派干部前往省会中支及大区分行进行轮训学习，干部队伍素质得到有力提升。据统计，平均每年全行内部培训次数达12次，职工覆盖率达100%；选派干部外出学习达24次，职工覆盖率为30.76%。三是通过“两管理，两综合”工作实际业务操作，全面掌握央行具体业务规范在实际业务中的运用，切实发挥传、帮、带的作用，在实际业务中培养更多的新人才。
（二）金融机构层面
1.内控制度逐渐完善。金融机构通过连续4年配合人民银行开展“两管理，两综合”工作，在重视程度逐步提升的同时，已根据人民银行要求不断建立和完善内控制度，使各项基础业务操作流程符合人民银行“两管理，两综合”工作要求，辖内金融机构业务操作质量明显提高，各项业务在重复执法检查中出现重复错误的现象明显降低，切实达到防范金融风险，提高服务质量的目的。
2.执行央行政策积极性得到提升。一是被动通报变为主动报送。开业管理和营业管理工作重视度得到明显改善，各项业务报备由过去的瞒报、迟报、漏报等不良现象逐步向积极咨询、主动报送、主动询问的方式转变。二是被动约见变为主动座谈。过去，金融机构由于不合规经营导致金融机构负责人被人民银行约见谈话。然而，目前逐步变为金融机构负责人定期上门主动寻找人民银行负责人开展座谈，了解当前业务的新要求和新政策，不断推进金融机构合规、健康发展。
二、制约“两管理、两综合”工作发展的因素
（一）依法履职权威性不足
一是人民银行“两管理、两综合”工作机制尚未形成统一、全面的制度体系，表现为基层央行所推行的制度多数是依据本地区金融发展现状摸索制定的区域性制度，在操作层面上易造成标准、尺度和力度不一致等现象，制度缺乏全局性和系统性的同时也影响到其权威性，执行刚力有待加强。二是基层央行所履行的“两管理、两综合”工作职责是以《中国人民银行法》相关条款的引申意义为依据，没有明确的法律条款支持，使得央行管理金融业难度加大，履职行为容易引发行政诉讼风险，央行依法履职的权威性和成效将会受到影响。
（二）开业管理工作流程严谨性不足
一是由于开业管理属于前置业务，基层央行在受理金融机构开业申请时，发现金融机构难以严格按照制度要求合规办理，主要表现在申报及批准时限、各部门分项审批流程、申报资料完整性等方面。如：基层央行制度要求受理金融机构开业申请时限为开业前50个工作日，然而部分金融机构由于对金融管理与服务工作的重视程度不够、工作要求不熟知等原因，时常出现晚报、错报和漏报的现象。二是目前多数基层央行的开业管理仅限于审查新设金融机构的开业核准文件、金融许可证、工商营业执照、报备涉及人民银行相关业务的管理办法等方面，实质上难以对新设金融机构开业审批上形成约束，未实现真正意义上的管理职能。 （三）营业管理后续处置机制存在漏洞
一是营业管理内容的局限性对金融机构综合评价结果的客观性产生消极影响。营业管理是对金融机构进行综合评价的重要依据。目前基层央行开展营业管理重点仅包括重大事项报告工作，不能全面反映金融机构的营业情况。二是重大事项报告制度属于非现场管理，虽然对报告内容、时间、流程和要求做出了明确规定，但金融机构仍然容易出现瞒报、漏报、迟报等情况，不利于规范开展营业管理。三是基层央行营业管理后续跟踪和处理机制衔接不紧密，无法有效实现营业管理与风险处置、重大事项办理、重点领域后续监测及管理相结合。
（四）存在综合执法检查规范性制度与金融机构业务发展不匹配现象
近年来，随着金融业的快速发展，金融机构业务范围不断拓展和创新，与此同时金融机构种类也向多元化、多层次和多领域发展。但是，人民银行“两管理、两综合”工作制度建设存在滞后性，致使基层央行在开展“两管理、两综合”工作时，时常出现制度要求与实际业务办理要求不匹配、制度适用范围与现行业务不相符、法规条款操作性不强、处罚依据不明晰等问题，其中，综合执法检查方面尤为突出，制约着基层央行合规、科学履行金融管理与服务职责。例如：征信管理方面，金融机构对无贷款卡（过期卡）企业发放贷款属违规行为，处罚依据为1999年人民银行颁布实施的《银行信贷咨询管理系统管理办法》，而银行信贷咨询管理系统早已升级为企业信用信息基础数据库，先前的管理办法与当前运行的系统范围存在较大差异，使基层央行缺乏有力的金融管理依据。
（五）综合评价体系缺失全面性和科学性
一是综合评价指标体系中重点关注日常涉及人民银行工作方面的情况，未涉及宏观层面对金融机构执行货币政策、防范金融风险、业务发展等方面的全面评价，综合评价指标体系全面性有待完善。二是综合评价结果的客观性受综合执法检查对象范围的影响。如，对某一金融机构的年度综合执法检查结果是当年对综合评价的重要参考依据，综合执法检查结果容易造成对该金融机构年度综合评价扣分，从而影响年度综合评价结果。而基层央行的综合执法检查是在辖区中挑选部分金融机构开展，容易造成未开展综合执法检查不扣分的矛盾，影响到综合评价结果的客观性。三是基层央行未充分运用综合评价结果，对金融机构实施差别化管理。由于缺乏实施差别化管理科学、合理的抓手，未能明晰的差别化管理机制和项目，容易造成差别化管理标准不一致、方法不统一、内容存差异等问题，对基层央行更好的开展“两管理、两综合”工作产生负面影响。
三、提高“两管理、两综合”工作水平的意见及建议
（一）加强综合制度建设，推进央行履职高效化
一是建议人民银行对分支机构制定的“两管理、两综合”区域性制度进行清理，适时制定出全国统一的“两管理、两综合”制度和操作流程，明确央行金融管理与服务职责的权属、方法、内容、程序和标准，使基层央行在履行金融管理职责能够有章可循、有法可依，提升金融管理工作的权威性和严肃性。二是建议在国家金融管理相关法律中明确央行履行“两管理、两综合”职责，进一步提高央行金融管理的法律地位，为央行更好地实施金融宏观审慎管理提供有力的法律保障。
（二）构建管理约束机制，推进央行履职有序化
开业管理和营业管理方面积极构建约束机制，明确基层央行有权对没有严格按照规定办理的金融机构运用约见谈话、综合检查、违规处罚、暂停金融服务、暂缓接入系统等金融管理与服务措施，确保金融机构依法严格办理开业管理和营业管理。同时，加强对金融机构的培训教育力度，科学有效传导央行“两管理、两综合”工作要求，提高金融机构对央行“两管理、两综合”工作职责的重视度和熟知度，指导金融机构合规开展开业管理和营业管理工作。
（三）探索后续处置机制，推进央行履职系统化
一是不断拓展营业管理日常监测领域，将金融统计报表报送情况、开立账户审核情况、社会信用体系建设推进情况、反洗工作开展情况和金融宣传工作情况等业务纳入营业管理范畴。二是加强日常监测力度，定期抽查金融机构重大事项报告工作，防止出现重大事项瞒报、错报、漏报等情况发生。三是积极探索构建营业管理后续处置机制，将各类重大事项报告内容进行分类和梳理，根据不同类别建立相应的处置预案，做到报告有效、处置合规、结果有力，保障营业管理工作向系统化方向健康发展。
（四）完善部门规章细则，推进央行履职规范化
建议进一步梳理、修订和完善现有涉及“两管理、两综合”工作的法律法规及各项规范性操作文件，积极构建统一、有效、科学的金融管理与服务法律体系，增强和明确相关法律法规的操作性，引导基层央行更好的履行金融管理与服务职责。
（五）研究综合评价体系，推进央行履职科学化
建议人民银行适时出台综合评价实施细则，明确评价内容、评价方法、评价流程、差别化管理内容和差别化管理方式等，实现金融机构综合评价弱项指标与央行重点差别化管理项目相匹配、评价结果定性与差别化管理定量相结合，扎实构建客观评价、准备定位、严格管理的综合评价体系，有效提升基层央行履行“两管理、两综合”工作的科学性。
参考文献：
[1] 王永文：《基层央行开展“两管理、两综合”工作的探索》[N].金融时报.2013.3.4（第010版）.
[2] 吴蔚蓝，周龙：《基层人民银行履行金融管理与服务职能的实践与思考》[J].金融视界.2013（4）.
[3] 程超，李泽：《基层央行“两管理、两综合”工作存在的问题与对策》[J].内蒙古科技与经济.2013（9）.