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摘 要：随着高校改革的不断深入，高校财务管理体制需要顺势改革。在分析高校财务管理体制在领导机制、运行机制以及保障机制方面的问题基础上，对高校财务管理体制存在问题的成因进行了深入的分析，认为主要原因在于财务目标不明确，财务观念保守；所有者缺位，治理结构不清晰；财务人员素质较低；考核机制不完善，激励机制不够健全；监督机制不完善。
关键词：中国；高校；财务管理体制；问题；原因
中图分类号：F271 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）29-0151-03
随着高等教育体制改革的不断深化，高校的办学自主权日益扩大，成为面向社会自主办学的法人实体。财务管理对于高校的重要性日益凸显，资金的筹集、统筹规划以及配置效率都关乎高校的生存和发展。高校应按照国家有关的方针政策，建立和完善内部统一的财经方针政策和统一的财务规章制度，来规范内部的资金活动，提高财务管理效率，为高校的发展提供财力的保障和支持。
一、中国高校财务管理体制概述
财务管理体制的主要内容包括财务管理权限的划分、财务管理机构的设置、财务制度的制定等，管理权限的划分是管理体制的核心内容。
就领导体制而言，目前我国高校普遍采用的是党委领导下的校长负责制。党委根据党的教育方针政策把握学校的总体发展方向，并对学校的重大经济问题做出决策。校长对党委负责，作为各项工作的总负责人主管学校的日常管理工作。按照职能分工的需要，校长下设人事处、财务处、教务处、学生处、科研处和招生办等各个职能部门，具体负责学校相应的日常行政事务的管理工作，并且接受校长领导。随着《高等教育法》的颁布，高等学校成为相对独立的社会法人实体，高等学校校（院）长成为学校的法人代表，使校（院）长全面领导和管理学校各项工作的权利具有了法律意义。“高等学校财务工作实行校（院）长负责制”——法人负责制，因此，校（院）长在具有法律赋予的权利的同时，必须相应地承担包括财经工作经济责任在内的各种责任。高校财务工作的校（院）长负责制有助于加强高等学校财经工作宏观调控能力和强化财务管理，有助于建立以校（院）长为首的经济责任制体系，明晰责权利关系，提高管理效率。就财务管理模式而言，主要为“统一领导、集中管理”和“统一领导、分级管理”两种模式。1997年颁发的《高等学校财务制度》提出：“高等学校应实行‘统一领导、集中管理’的财务管理体制；规模较大的学校实行‘统一领导、分级管理’的财务管理体制。”2007年，财政部、教育部《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》进一步强调：高等学校应实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，规模较大的学校也可实行“统一领导、分级管理、集中核算”的财务管理体制。“高等学校必须确保学校财务规章制度、经济分配政策、经济资源配置财务收支预算、会计核算等高度的统一。”目前，只在规模较小的学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理模式，绝大多数高校都实行“统一领导，分级管理”的财务管理模式。财经工作由一级管理、一级核算，向二级管理、一级核算或二级管理、二级核算方面转变。这两种模式的主要区别可以归结为，一个是“集權”模式，一个是“分权”模式。
财务组织机构是负责学校各项经济活动管理的综合机构，是高校财务管理体制的重要组成部分。科学规范的财务组织机构设置有助于学校经济活动、财务工作管理的开展，是建立高效的财务管理体制与运行机制必不可少的组成部分。
《高等学校财务制度》中规定：高校必须单独设置财务处，作为学校的一级财务机构，在校长和总会计师的领导下，统一管理学校的各项财务工作，不得在财务处之外设置同级财务机构。同时又规定： 学校内部的后勤、科技开发、校办产业和基建等部门因工作需要设置的财务机构，只能作为学校财务处的二级机构，其财会业务接受财务处的统一领导，其工作接受财务处的监督和检查。
二、中国高校财务管理体制存在问题原因分析
（一）财务目标不明确，财务观念保守
大学的办学外在宏观环境以及内部管理环境均发生了变化。办学理念的转变、投资体制的转变、办学规模的变化，以及学校地位自主权的转变，带来高校内部的管理体制、高校的多校区格局、高校后勤社会化等纷纷出现了改变。应对这一变化，首先要在思想观念上做好准备，确定明确的目标，这样才能做出较正确、有效率的行为。而目前大多数高校，以及一些高校的管理者并未表现出良好的适应状态，这也是当下高校在财务方面问题层出不穷的一个重要原因。就实际情况来看，许多高校在实际财务管理工作都没有体现出比较清晰的目标，以至于出现经营理财管理的意识不足，筹资能力较弱，过度依赖于财政资金，创新能力不足；管理者风险意识不足，过度投资，巨额负债；资产管理效率低下，资产重复购置，浪费严重等问题。没有按清晰的目标去进行与时俱进的精细化、数量化的目标管理，必然导致以上众多问题的出现。
（二）所有者缺位，治理结构不清晰
在我们面对高校财务问题，并对其原因进行追根溯源时，发现所有问题的发生与我国公立高校的所有者缺位、法人治理结构都有直接或间接的关联，因此，这也成为当前高校改革的一个关注点。
对于我国公立高等学校来说，国家是其举办者、主要投资者、学校净资产的终极所有者。因此，从产权角度看，公立高校的所有权归国家、地方政府所有，其实质是公有。在高校的实际运作中，中央和地方政府将权力委托给相关主管部门实施对高校的管理，而在高校中接受委托的政府任命的校党委领导下的校长，在高校的具体工作中呈现的是学校相关部门拥有资源的使用权甚至是收益权。因此我们可以看出，在高校管理中，所有者缺位、委托代理链过长表现得非常明显。所有者缺位，必然导致对财产增值保值方面的监管功能弱化，因此我们可以看到在高校中，资产账实不符、重复购置、流失浪费等现象随处可见，屡禁不止。由于所有权与经营权的分离，导致事实上的所有权与收益权相分离，国有资产变成了“物资国有、使用群有、利益私有”，收益部门变成了实际的使用部门，国有资产的流失严重。另外，由于委托代理链过长，权责界定不清晰，不仅导致管理效率低，同时也无法实施有效的监督。 （三）财务人员素质较低
从高校财务人员的现状分析来看，还存在诸多问题。总体来看，受经济时代的影响对财务活动重视不足，导致学校财务专业队伍建设呈“三低”即低学历、低职称、低素质。同时，财会人员无论从年龄结构到知识结构都存在老化现象，因此，无论从观念意识、职业道德到专业技术水准都难以满足高校财经管理的需求。具备现代教育经济经营管理理念与经验的高层次复合型财会人才的缺乏，成为制约高校财务管理水平提高的一个重要因素。当前高等学校财务治理中出现的问题，许多都会计人员道德职业素质不高、专业技术水准不高由直接关联。因此，提高高校财会人员的职业道德、专业素养是势在必行的。财务人员观念、意识陈旧，会计基础工作不规范，财经管理水平低下，必然无法满足日益复杂的高校财经管理工作的需求。专业技术水平跟不上时代需要，就谈不上运用先进、科学的方法、技术去分析和判断经济业务，更不能为为学校进行合理、科学财务预算、规划、领导决策以及财务管理的创新提供坚实的技术支持，这样的高校财务治理是低效，必须进行改进和创新的。
（四）考核机制不完善，激励机制不够健全
在高校财务管理中，一些高校存在考核、奖惩制度不完善，考核机制和激励机制不健全，不能对各个部门工作进行准确、客观的评价等问题；并实施相应的奖惩，由于缺乏自我发展的内在动力与约束力，学校办好办坏与校领导和管理层的利益没有直接联系，谁也不会对学校经营的好坏和资产流失负责。有些高校虽然建立了较完善的考核、奖惩等财务规章制度，但在实施过程中并未得到认真、严格的执行，弱化了制度的效力。在考核中经常出现一些不规范、不科学甚至违反规章制度的操作，如在干部业绩、教学成绩等考核时，经常以工作完成情况为主，考察的指标比较局限，缺乏全面、综合评价指标；在进行年终考核中，考核不规范、严格，考核与否没有区别，形成皆大欢喜的局面；在领导干部的业绩考核中不认真严格，为其“政绩”弄虚作假提供了可乘之机。
以上问题说明，建立完善的考核、奖惩机制，首先需要建立科学规范的指标体系，对各级工作进行正确的评价；其次要建立规范的健全的奖惩制度，依据考核的结果实施獎惩，以此完成对各级工作评价；其三，设置一个最终的监督部门来实施奖惩规则。最终监督部门的设立，对于奖惩机制运作的效率尤为重要，因为一个再完善的制度若是没有得到执行或是有效的执行，与无效的制度并无差别。而就我国高校目前的问题来看，其症结也正是在此处，不利于各管理层的工作积极性和创造性的提高。
（五）监督机制不完善
其一，会计监督制度不完善。会计监督是会计的基本职能之一，是进行内部监督管理的一项行之有效的制度。反之，若高等院校内部财务工作存在着会计监督力度不够，制度建设不够完善，所检查监督的项目不全面，必然会造成秩序混乱、假账泛滥、财务信息失真等问题。进而影响到整个学校财务工作的运行质量，危害非常的大。
其二，内部审计监督不完善。内部审计是实施内部经济监督的重要组成部分，是会计监督的再监督。但大多数高校其内部审计监督从效力来看并不得力，没有达到最终审计的目标。究其原因有四个方面：
（1）内部审计职能执行不独立，审计标准不统一。良好的审计监督效果，取决于清晰准确的标准。而就我国高校当前状况而言，审计职能与纪检、监察混同，各种功能交叉，因此标准不一，造成内部审计的日常监督职能难以有效履行。
（2）内部审计职能单一，未能建立其全面审计监督。审计监督职能一般限于日常工作的审计监督，未能建立内部离任审审计，以及对其他诸如国家政策、财经法规、制度的执行情况等进行全面监督，进而提高学校财务工作的效率。
（3） 审计监督功能弱化严重。在审计监督过程中忽视监督根本的目地，有的从自身利益出发，有的监管只为平衡各方关系，从而使监管活动出现根本偏离，监管目标难以实现。
（4）内部审计人员的数量以及职业素质偏低，不能进行有效的内部监督。高校的经济活动日益复杂化，而高校内部存在审计监督人员数量过少以及职业素质偏低等问题，导致对经济活动不能进行充分、有效的监督。
其三，民主监督不力
民主监督是高校内部控制制度的重要组成部分，完善的财务监督机制不仅借助于经济、法律等约束机制，同样离不开民主监督这一机制。民主监督的介入使监督的主体更加多元和全面，能在一定程度上弥补经济、法律方面的一些不足。实现高校管理的民主化与治理的多元化是制约权力滥用的重要途径。
但就我国高校目前的情况来看，高校的民主监督处在不利状态。高校内部师生以及职工是高校民主监督的重要主体之一，但是由于参与民主监督的渠道有限，所以发挥的影响不大。我国《高等教育法》所规定的高校教职工代表大会制度，是高校教职工参与民主监督的主要形式之一，但由于没有形成对管理权力的有效的制约、监督机制，在实际中并没有发挥到相应的监督作用，在一定程度上成为行政机构的附庸。
民主监督的效率是建立在一定的基础之上的，如财务公开及透明的程度、参与监督渠道的有效性等。而我国高校目前的民主监督虽然在程序上比较完善，但究其实际的参与程度与效力还远远没有发挥出应有的作用。其原因也是多方面，其中主要的方面是学校的财务信息的失真以及透明程度不够、发挥监督权力的组织机构不健全等。另外，在学校中民主监督的相关利益主体教师和学生获得相关财务信息的渠道以及参与监督的渠道较少，而且本身度对参与监督的主体意识不足等都导致民主监督的效力弱，并没有在监督中发挥足够的作用。
参考文献：
[1] 财政部财文字（1997）280号《高等学校财务制度》[J].财会通讯，1997，（10）：55-58.
[2] 乔春华.政府委派公办高校总会计师研究——二论高校财务管理体制[J].中国总会计师，2010，（1）：82-85.
[3] 孙玉凤.高校财务管理体系优化研究[D].哈尔滨：哈尔滨工程大学，2007：26.
[4] 李万强.高等院校财务管理体制优化研究[D].西安：西北农林科技大学，2008：34.
[责任编辑 王 莉]
关键词：中国；高校；财务管理体制；问题；原因
中图分类号：F271 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）29-0151-03
随着高等教育体制改革的不断深化，高校的办学自主权日益扩大，成为面向社会自主办学的法人实体。财务管理对于高校的重要性日益凸显，资金的筹集、统筹规划以及配置效率都关乎高校的生存和发展。高校应按照国家有关的方针政策，建立和完善内部统一的财经方针政策和统一的财务规章制度，来规范内部的资金活动，提高财务管理效率，为高校的发展提供财力的保障和支持。
一、中国高校财务管理体制概述
财务管理体制的主要内容包括财务管理权限的划分、财务管理机构的设置、财务制度的制定等，管理权限的划分是管理体制的核心内容。
就领导体制而言，目前我国高校普遍采用的是党委领导下的校长负责制。党委根据党的教育方针政策把握学校的总体发展方向，并对学校的重大经济问题做出决策。校长对党委负责，作为各项工作的总负责人主管学校的日常管理工作。按照职能分工的需要，校长下设人事处、财务处、教务处、学生处、科研处和招生办等各个职能部门，具体负责学校相应的日常行政事务的管理工作，并且接受校长领导。随着《高等教育法》的颁布，高等学校成为相对独立的社会法人实体，高等学校校（院）长成为学校的法人代表，使校（院）长全面领导和管理学校各项工作的权利具有了法律意义。“高等学校财务工作实行校（院）长负责制”——法人负责制，因此，校（院）长在具有法律赋予的权利的同时，必须相应地承担包括财经工作经济责任在内的各种责任。高校财务工作的校（院）长负责制有助于加强高等学校财经工作宏观调控能力和强化财务管理，有助于建立以校（院）长为首的经济责任制体系，明晰责权利关系，提高管理效率。就财务管理模式而言，主要为“统一领导、集中管理”和“统一领导、分级管理”两种模式。1997年颁发的《高等学校财务制度》提出：“高等学校应实行‘统一领导、集中管理’的财务管理体制；规模较大的学校实行‘统一领导、分级管理’的财务管理体制。”2007年，财政部、教育部《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》进一步强调：高等学校应实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，规模较大的学校也可实行“统一领导、分级管理、集中核算”的财务管理体制。“高等学校必须确保学校财务规章制度、经济分配政策、经济资源配置财务收支预算、会计核算等高度的统一。”目前，只在规模较小的学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理模式，绝大多数高校都实行“统一领导，分级管理”的财务管理模式。财经工作由一级管理、一级核算，向二级管理、一级核算或二级管理、二级核算方面转变。这两种模式的主要区别可以归结为，一个是“集權”模式，一个是“分权”模式。
财务组织机构是负责学校各项经济活动管理的综合机构，是高校财务管理体制的重要组成部分。科学规范的财务组织机构设置有助于学校经济活动、财务工作管理的开展，是建立高效的财务管理体制与运行机制必不可少的组成部分。
《高等学校财务制度》中规定：高校必须单独设置财务处，作为学校的一级财务机构，在校长和总会计师的领导下，统一管理学校的各项财务工作，不得在财务处之外设置同级财务机构。同时又规定： 学校内部的后勤、科技开发、校办产业和基建等部门因工作需要设置的财务机构，只能作为学校财务处的二级机构，其财会业务接受财务处的统一领导，其工作接受财务处的监督和检查。
二、中国高校财务管理体制存在问题原因分析
（一）财务目标不明确，财务观念保守
大学的办学外在宏观环境以及内部管理环境均发生了变化。办学理念的转变、投资体制的转变、办学规模的变化，以及学校地位自主权的转变，带来高校内部的管理体制、高校的多校区格局、高校后勤社会化等纷纷出现了改变。应对这一变化，首先要在思想观念上做好准备，确定明确的目标，这样才能做出较正确、有效率的行为。而目前大多数高校，以及一些高校的管理者并未表现出良好的适应状态，这也是当下高校在财务方面问题层出不穷的一个重要原因。就实际情况来看，许多高校在实际财务管理工作都没有体现出比较清晰的目标，以至于出现经营理财管理的意识不足，筹资能力较弱，过度依赖于财政资金，创新能力不足；管理者风险意识不足，过度投资，巨额负债；资产管理效率低下，资产重复购置，浪费严重等问题。没有按清晰的目标去进行与时俱进的精细化、数量化的目标管理，必然导致以上众多问题的出现。
（二）所有者缺位，治理结构不清晰
在我们面对高校财务问题，并对其原因进行追根溯源时，发现所有问题的发生与我国公立高校的所有者缺位、法人治理结构都有直接或间接的关联，因此，这也成为当前高校改革的一个关注点。
对于我国公立高等学校来说，国家是其举办者、主要投资者、学校净资产的终极所有者。因此，从产权角度看，公立高校的所有权归国家、地方政府所有，其实质是公有。在高校的实际运作中，中央和地方政府将权力委托给相关主管部门实施对高校的管理，而在高校中接受委托的政府任命的校党委领导下的校长，在高校的具体工作中呈现的是学校相关部门拥有资源的使用权甚至是收益权。因此我们可以看出，在高校管理中，所有者缺位、委托代理链过长表现得非常明显。所有者缺位，必然导致对财产增值保值方面的监管功能弱化，因此我们可以看到在高校中，资产账实不符、重复购置、流失浪费等现象随处可见，屡禁不止。由于所有权与经营权的分离，导致事实上的所有权与收益权相分离，国有资产变成了“物资国有、使用群有、利益私有”，收益部门变成了实际的使用部门，国有资产的流失严重。另外，由于委托代理链过长，权责界定不清晰，不仅导致管理效率低，同时也无法实施有效的监督。 （三）财务人员素质较低
从高校财务人员的现状分析来看，还存在诸多问题。总体来看，受经济时代的影响对财务活动重视不足，导致学校财务专业队伍建设呈“三低”即低学历、低职称、低素质。同时，财会人员无论从年龄结构到知识结构都存在老化现象，因此，无论从观念意识、职业道德到专业技术水准都难以满足高校财经管理的需求。具备现代教育经济经营管理理念与经验的高层次复合型财会人才的缺乏，成为制约高校财务管理水平提高的一个重要因素。当前高等学校财务治理中出现的问题，许多都会计人员道德职业素质不高、专业技术水准不高由直接关联。因此，提高高校财会人员的职业道德、专业素养是势在必行的。财务人员观念、意识陈旧，会计基础工作不规范，财经管理水平低下，必然无法满足日益复杂的高校财经管理工作的需求。专业技术水平跟不上时代需要，就谈不上运用先进、科学的方法、技术去分析和判断经济业务，更不能为为学校进行合理、科学财务预算、规划、领导决策以及财务管理的创新提供坚实的技术支持，这样的高校财务治理是低效，必须进行改进和创新的。
（四）考核机制不完善，激励机制不够健全
在高校财务管理中，一些高校存在考核、奖惩制度不完善，考核机制和激励机制不健全，不能对各个部门工作进行准确、客观的评价等问题；并实施相应的奖惩，由于缺乏自我发展的内在动力与约束力，学校办好办坏与校领导和管理层的利益没有直接联系，谁也不会对学校经营的好坏和资产流失负责。有些高校虽然建立了较完善的考核、奖惩等财务规章制度，但在实施过程中并未得到认真、严格的执行，弱化了制度的效力。在考核中经常出现一些不规范、不科学甚至违反规章制度的操作，如在干部业绩、教学成绩等考核时，经常以工作完成情况为主，考察的指标比较局限，缺乏全面、综合评价指标；在进行年终考核中，考核不规范、严格，考核与否没有区别，形成皆大欢喜的局面；在领导干部的业绩考核中不认真严格，为其“政绩”弄虚作假提供了可乘之机。
以上问题说明，建立完善的考核、奖惩机制，首先需要建立科学规范的指标体系，对各级工作进行正确的评价；其次要建立规范的健全的奖惩制度，依据考核的结果实施獎惩，以此完成对各级工作评价；其三，设置一个最终的监督部门来实施奖惩规则。最终监督部门的设立，对于奖惩机制运作的效率尤为重要，因为一个再完善的制度若是没有得到执行或是有效的执行，与无效的制度并无差别。而就我国高校目前的问题来看，其症结也正是在此处，不利于各管理层的工作积极性和创造性的提高。
（五）监督机制不完善
其一，会计监督制度不完善。会计监督是会计的基本职能之一，是进行内部监督管理的一项行之有效的制度。反之，若高等院校内部财务工作存在着会计监督力度不够，制度建设不够完善，所检查监督的项目不全面，必然会造成秩序混乱、假账泛滥、财务信息失真等问题。进而影响到整个学校财务工作的运行质量，危害非常的大。
其二，内部审计监督不完善。内部审计是实施内部经济监督的重要组成部分，是会计监督的再监督。但大多数高校其内部审计监督从效力来看并不得力，没有达到最终审计的目标。究其原因有四个方面：
（1）内部审计职能执行不独立，审计标准不统一。良好的审计监督效果，取决于清晰准确的标准。而就我国高校当前状况而言，审计职能与纪检、监察混同，各种功能交叉，因此标准不一，造成内部审计的日常监督职能难以有效履行。
（2）内部审计职能单一，未能建立其全面审计监督。审计监督职能一般限于日常工作的审计监督，未能建立内部离任审审计，以及对其他诸如国家政策、财经法规、制度的执行情况等进行全面监督，进而提高学校财务工作的效率。
（3） 审计监督功能弱化严重。在审计监督过程中忽视监督根本的目地，有的从自身利益出发，有的监管只为平衡各方关系，从而使监管活动出现根本偏离，监管目标难以实现。
（4）内部审计人员的数量以及职业素质偏低，不能进行有效的内部监督。高校的经济活动日益复杂化，而高校内部存在审计监督人员数量过少以及职业素质偏低等问题，导致对经济活动不能进行充分、有效的监督。
其三，民主监督不力
民主监督是高校内部控制制度的重要组成部分，完善的财务监督机制不仅借助于经济、法律等约束机制，同样离不开民主监督这一机制。民主监督的介入使监督的主体更加多元和全面，能在一定程度上弥补经济、法律方面的一些不足。实现高校管理的民主化与治理的多元化是制约权力滥用的重要途径。
但就我国高校目前的情况来看，高校的民主监督处在不利状态。高校内部师生以及职工是高校民主监督的重要主体之一，但是由于参与民主监督的渠道有限，所以发挥的影响不大。我国《高等教育法》所规定的高校教职工代表大会制度，是高校教职工参与民主监督的主要形式之一，但由于没有形成对管理权力的有效的制约、监督机制，在实际中并没有发挥到相应的监督作用，在一定程度上成为行政机构的附庸。
民主监督的效率是建立在一定的基础之上的，如财务公开及透明的程度、参与监督渠道的有效性等。而我国高校目前的民主监督虽然在程序上比较完善，但究其实际的参与程度与效力还远远没有发挥出应有的作用。其原因也是多方面，其中主要的方面是学校的财务信息的失真以及透明程度不够、发挥监督权力的组织机构不健全等。另外，在学校中民主监督的相关利益主体教师和学生获得相关财务信息的渠道以及参与监督的渠道较少，而且本身度对参与监督的主体意识不足等都导致民主监督的效力弱，并没有在监督中发挥足够的作用。
参考文献：
[1] 财政部财文字（1997）280号《高等学校财务制度》[J].财会通讯，1997，（10）：55-58.
[2] 乔春华.政府委派公办高校总会计师研究——二论高校财务管理体制[J].中国总会计师，2010，（1）：82-85.
[3] 孙玉凤.高校财务管理体系优化研究[D].哈尔滨：哈尔滨工程大学，2007：26.
[4] 李万强.高等院校财务管理体制优化研究[D].西安：西北农林科技大学，2008：34.
[责任编辑 王 莉]