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摘要林业作为环境与发展的纽带，在可持续发展框架下覆盖了政治承诺、国家发展规划、缓解贫困等复杂政策问题，林业政策也越来越成为一项公共政策。可持续发展框架下的林业政策制定过程日益重视部门间的协调与相关利益主体的合作。本文阐述了林业政策协调和合作的内涵，综合Scharpf的负向协调和正向协调理论，以及Metcalfe对部门间政策协调等级的划分来构建分析框架，将林业政策协调分为“自主决策、信息通报、意见咨询、避免冲突、达成共识、上级裁决、设置红线、明确优先目标、整体战略”九级，并以集体林权制度改革为例，评估我国林业政策协调和合作的水平以及其中存在的问题。本文发现在中央层面，林业部门已经认识到了林业政策协调和合作的重要性，林业政策协调位于第三到第五层级，处在负向协调到正向协调的过渡区间，林业部门也与集体林权制度改革的利益相关群体展开了某些合作，但是政策合作的水平仍然有待提高。在基层，林业政策协调则多位于第一层级，基本处在无协调状态，集体林权制度改革相关利益群体之间的合作也较为欠缺。林业系统内部林业政策协调和合作位于第五、第六等级，基本实现了林业政策的正向协调，而非林业系统内部林业政策协调和合作位于第一层级，基本处于无协调状态。在林业部门与非林业部门之间，非林业部门上下级之间的政策协调与合作仍然有待加强，林业部门应该允许更多利益群体参与到政策制定过程中，关注弱势利益群体的政策介入能力建设，加强与非林业部门的协调与合作。
关键词政策；协调；合作；集体林权制度改革；利益相关者
中图分类号F316.23文献标识码A文章编号1002-2104（2014）03-0124-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.03.018
自里约会议以来，可持续发展成为一种新的政策研究范式，越来越多的政策旨在解决复杂性问题，具有目标复杂、手段繁多、执行灵活的特点，这也对政策的协调性提出了更高要求[1]。政策协调与政策合作在解决与可持续发展、环境管理等相关的问题中扮演着愈加重要的角色。森林是环境与发展的纽带，在1992年联合国环境与发展大会通过的《关于森林问题的原则声明》中，森林问题提升为国际环境政治的焦点议题。由此，林业政策走出了部门政策的囚笼，成为一项公共政策，林业政策过程越来越注重部门间的协调、相关利益群体的合作。在国际上，联合国经济社会理事会可持续发展委员会下专门成立了关于森林问题的政府间工作组（IPF）（1995-1997）、政府间论坛（IFF）（1998-2001），2001年后将其进一步升级为联合国森林论坛（UNFF）。各国政治家、外交家、经济学家、社会学家、林学家，以及国际林业与环境非政府组织、研究机构，土著居民、小林场主、林产工业的代表机构等参与到国际林业政策的制定、执行、监测与评估过程中。在中国，随着对生态环境问题的日益重视，政府在林业领域进行了一系列变革，如退耕还林、集体林权制度改革等等，希望林业能够发挥更大的经济、社会、生态效益。那么，我国林业政策协调与合作的水平如何？存在哪些问题和挑战？怎样才能推动林业政策的协调与合作？本文阐述了政策协调和合作的内涵，利用Scharpf和Metcalfe的理论构建分析框架，并以集体林权制度改革为例，评估我国林业政策协调和合作的水平以及其中存在的问题，为我国林业政策形成过程的理论和实践研究提供借鉴。
1林业政策协调与合作：内涵与外延
1.1林业政策的协调
政策协调指的是部门间政策的相互支持、相互协作，目的是改善各部门的政策，旨在形成新的、超部门的政策。林业政策协调可以分为纵向协调和横向协调。
纵向协调又称上下协调。这解决的是林业资源管理在政策制定、实施、监测与评估过程中所牵涉到的各级政府间的关系问题。向下分权、社区林业等在一定程度是为了实现良好的林业政策纵向协调。横向协调，又称部门间协调。这可分为两个方面：一是系统内部不同职能部门的协调，比如在林业系统内，森林资源、农村林业、造林营林、科学研究、政策法规和资金计划等各个部门之间的协调；二是跨系统的部门间协调，比如林业政策涉及到农业、土地、水利、环保、贸易、能源等多个非林业部门，体现部门间合作的政策可以由单一部门来实施，但需要建立跨部门的决策机制保障部门间合作的落实[2]。
1.2林业政策的合作
政策合作指的是政策所涉及到的利益相关者参与到政策形成过程中。政策合作在广义上也包括政府内部各级政府、各个部门之间的合作，这与政策协调类似。文中的政策合作是狭义的，主要指政府与公民团体、社区、私营部门、媒体等其他利益群体的合作，以与政策协调区分。
林业政策问题非常复杂，国家、公民和私有机构之间的合作极为重要。林业经营者，特别是居住在山地的少数民族，具有森林利用和管理的知识体系和社区制度，而市场机制和政府推动的法律法规体系往往与社区知识和制度并不相容。大多数介入到林业的公民团体，持有环境主义的立场，关注森林所具有的生物多样性维护、气候变化、荒漠化防治等环境功能，这与主张生计改善、经济发展等以个人利益为中心的个人和团体的意见相悖。因此，将森林社区、加工商、零售商、消费者、公民团体、森林认证机构、媒体、政府等相关利益群体纳入到推动森林可持续经营框架，推动国际间、市场与政府间、公民组织与政府间等全方位政策合作显得极为必要。
2林业政策协调与合作：一个理论框架
2.1政策的负向协调和正向协调
假设某项政策的施行能够增加社会福利，同时会使得某些利益主体暂时受损，而这些利益受损者往往会抵制政策的实施。那么，如何协调不同利益主体的诉求，确保政策的顺利实施呢？在政策协调分析上，Scharpf提出了负向协调（Negative Coordination）和正向协调（Positive Coordination）的概念[3]。在负向协调中，存在一个协调者来调和各主体的利益分歧，在各方利益都不会受损的前提下制定政策。负向协调力图确保每个利益主体的利益，但是却也可能被某些利益主体捆缚住手脚，放弃了获得更大收益的机会。 与负向协调不同的是，正向协调不是以确保各方的短期利益为前提，而是会为整体和长期的收益放弃眼前利益，着眼于整体和长远的优化政策选择。正向协调比负向协调要求更高，它首先需要一个透明、科学的利益评价机制，使得各方能够认识到整体和长期收益的存在；其次，它需要一个强有力的协调者，对损害整体利益而又不愿放弃自身利益的主体施加压力；最重要的是，它需要一个公平、民主的对话机制和协商平台，使得每个利益主体都能够表达自身的意见，并且做到相互监督、制约。
森林具有广泛的生态、经济、社会、文化价值，对整个社会来说具有极高的长期收益；同时，一些团体和个人也可能成为不合理林业制度下的既得利益者。仅仅采取“老好人”式的负面协调，难以解决当前的森林问题，需要采取正向协调的方法。然而，诸多林业政策，如林权改革、税费改革、生态补偿、采伐管理等，利益主体之间存在的分歧较大，这就需要建立有效机制来弥合各方分歧。
2.2政府内部部门间政策协调的等级
Metcalfe[4]从功能、过程和机制安排等出发将部门间政策协调分成了9个等级（见表1）。第一个等级是部门间没有合作，第二、三、四等级分别实现了部门间政策信息通报、意见咨询和消除分歧，处于负向协调的范围。而第五、第六等级，达成共识和通过上级仲裁消除政策分歧，接近于Scharpf提出的正向政策协调的概念。第七和第八等级，上一级机构在政策制定中发挥了重要的作用，从部门政策中摆脱出来，实现了综合。而第九层次，部门政策完全体现了国家或某一地区整体的战略。这个框架为评估政策协调的等级提供了理论基础。
上述两个模型也可以运用于分析政府部门间的政策协调以及政府和公众间的合作。下面我们以此为理论基础进行分析，首先分析集体林权改革政策实践的层级与路径，接着回顾中央层面集体林权制度改革政策形成的过程，并且展示两个基层的参与式集体林权制度改革配套政策制定过程的案例，最后评估集体林权制度改革在中央层面、基层、林业系统内部、非林业系统内部政策协调和合作的水平。
刘金龙等：基于集体林权制度改革的林业政策协调与合作研究中国人口·资源与环境2014年第3期3集体林权制度改革政策的形成过程
3.1集体林权制度改革政策实践的层级与路径
从中央层面的政策制定到基层具体的政策执行，要经过相当长的层级距离，图1试图通过简约的手法勾画出政策过程的主体骨架。可以看出，集体林权制度改革在纵向上需要中央政府，国家林业局，省、市、县林业局，行政村等不同层级行政主体的直接参与，在横向上需要林业、金融、环保、保险、农业、扶贫、国土、税务等不同职能部门的密切配合，在基层具体的政策执行过程中，还涉及到林农、合作经济组织、林业加工企业和营林大户等不同利益主体的参与。不同层级行政机构之间、同级机构不同部门之间，与林业经营管理直接相关的各基层利益主体之间，都有着不同的利益诉求和政策期望，因此进行政策协调与合作十分重要。
3.2集体林权制度改革政策形成过程：中央层面
中央对集体林权制度改革政策的连续性较为重视，2008年中央一号文件便提出“全面推进集体林权制度改革”，并在政治局会议中明确指出了改革的任务与意义。2008年7月中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，拉开了全国范围集体林权制度改革的序幕，并在随后几年的中央一号文件中将其置于重要位置。如2009年再次强调“全面推进集体林权制度改革”，2010年强调“积极推进林业改革，健全林业支持保护体系，建立现代林业管理制度”，2011年将“深化集体林权制度改革，稳定林地家庭承包关系”作为“稳定和完善农村土地政策”的重要内容。2012年8月，为增加农民收入、巩固集体林权制度改革成果，国务院办公厅出台《关于加快林下经济发展的意见》，召开了全国深化集体林权制度改革工作会议。
根据中央文件精神，国家林业部门与各相关部门共同出台了相应的政策文件。在林业立法上，按照《立法法》的要求，在立法工作中，涉及林业职责的，国务院有关部门都征求国家林业局的意见，同时，林业部门起草的林业法律、行政法规，涉及国务院其他部门职责或者与国务院其他部门关系紧密的，亦充分征求国务院其他部门如农业、水利、环境、土地管理等部门的意见。2009年5月25日，中国人民银行联合国家林业局等五部门共同制定出台《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》；国家林业局农村林业改革发展司还参与了农业部组织的《中华人民共和国农民专业合作社法》的制定。我国政府机构设置是“职责同构”的，在中央政府的“高位推动”下，省、市两级政府部门能够迅速明确自身在集体林
自主决策每个政府机构自主做出政策决策无协调2信息通报向其他机构通报政策问题以及政策方案3意见咨询在通报信息的基础上，向其他机构征求意见负向协调4避免冲突政府机构间不应当存在相互冲突和矛盾的政策措施5达成共识基于认识到机构间的相互依存和共同利益，不同机构能够通过某种共同行动，从根本上消除部门政策间的差异正向协调6上级裁决当不同机构间政策分歧难以通过机构间的努力来消除，这必须要上级机构来裁决7设置红线上级机构协调各部门政策权限，为部门政策明确边界和设置红线政策综合8明确优先目标上级机构为部门明确政策内容和优先方向9整体战略部门政策就是国家整体战略完全共识资料来源：根据文献〔4〕分级整理而成。权制度改革中的职能、积极响应上级政策并且因地制宜地制定适合本地区的政策[5]。因此，集体林权制度改革具有极高的行政效率，在短短几年时间便在全国范围内基本完成了集体林权制度改革的主体任务。
集体林权改革过程中，林业部门与国际组织、科研机构、非政府组织、媒体、私营部门等进行了一系列的合作。国际组织对一些与集体林权制度改革相关的试点项目给予了技术和资金上的支持，高校和科研机构参与到了集体林权改革的绩效评估当中，从专业的角度向林业部门提出建议。媒体对集体林权制度改革进行了广泛而有效的宣传，提高了公众对集体林权制度改革相关政策的了解程度，促进了改革的顺利进行。但是，在政策制定过程中，林业部门与其他利益相关群体的合作缺乏法律、法规等制度上的支持。 3.3基层集体林权制度改革配套政策的实践过程
中央、省市级政府以政策的制定和传达为主，而区县及以下政府则不仅是政策传达者，也是政策的具体实施者。不同区域对集体林权制度改革的认识和需求并不一致，改革开放后，沿海地区迅速成为以市场为导向的林产工业中心；而在中国西部内陆山区，森林依然是当地贫困人口重要的生计来源。中国东部、中部、西部，南方和北方，多林和少林地区对这次集体林权制度改革的理解都不相同。经济发达地区如广东对林权制度改革所达成目标的排序可能是林区和谐、生态良好、农民增收；而经济相对不发达的地区如江西的排序则可能是农民增收、林区和谐、生态良好[5] 。这些差异在基层制定集体林权制度改革配套政策和执行上级林业政策的过程中体现得尤为明显。从2007年开始，福建省三明市和贵州省黄平县、黎平县与作者所在的研究中心及联合国粮农组织合作，试图将参与式的方法运用于集体林权制度改革配套政策的制定过程中，参与式方法要求与政策相关的政府部门及利益相关者广泛参与政策制定，作者因此能够更加细致地了解基层集体林权制度改革政策制定和实施的协调与合作状况。
3.3.1贵州省某县参与式林业政策制定试验
图中实线指向的相关机构愿意参与到集体林权制度改革政策协调与合作中，虚线则表示这些机构参与政策协调与合作的意愿水平较低，主要理由是集体林权制度改革与其法定义务无关。其中，地方国税局对参与集体林权制度改革配套政策制定过程较为犹豫，表示需要得到上级的明确允许才能参与。税务部门、银行、保险机构参与林权配套政策制定试验的积极性也不高，这很可能是出于自身利益的考虑：比如中央早已明令禁止征收林木定额税，但是该县仍对每立方米木材征收285元的各类税费，占林木出售价的45%左右；上级对抵押贷款、林业保险等都有具体文件，但该类业务利润较低，基层银行和保险部门并不积极。调查还发现，本地区林业发展项目、水土保持项目、农业综合开发项目、土壤复垦项目由不同部门负责具体实施，而这些项目均包含植树造林内容，这些来自中央不同部委的项目，造林投资标准各不相同[6]。
三明市试图把部门间的政策协调与利益相关者的政策合作融合为一体，推动不同部门和利益群体在林木采伐管理问题上形成共识。例如，在集体林权制度改革后，采伐指标分配对林农较为不利，而对林业大户、林业企业和国有林场较为有利。但森林是林农生计的重要来源，林农直接影响到集体林权制度改革的长期绩效。为了确保林农利益，工作组多次调查林农对于采伐指标的想法和意见，使得政策获得了林农的认可。从实施效果看，试验增进了部门间的合作，不同利益群体特别是林农表示满意，采伐指标分配得到了基本的规范[7]。
图3为政策协调和合作的形式，单向箭头表示指令的传递与服从、信息的发布与接收等单向联系，双向箭头表示相互合作、信息反馈、政策协调等交互联系。可以看出，三明市的参与式政策协调试验尚有不少改进的余地：林业部门掌握充分的政策信息和资源，除了县林业局和市监察局之外，其他集体林权制度改革的利益相关方如媒体公众、林业企业和大户、林农、国有企业、村委会更多是政策信息的被动接受者，在信息反馈上有待加强。
4集体林权制度改革政策协调与合作：评价与分析4.1中央层面林业政策处于负向协调到正向协调的过渡区间，政策合作仍需加强在现实世界中，政策的协调与合作是一项复杂的工作，在推进集体林权制度改革的过程中，决策者和学者均认识到，必须对森林管理体系、公共财政支持体系、林业投融资体系、林业保险政策、林权流转政策、中介组织发展政策等进行综合配套改革[8-9]。将林权制度、基层森林经营管理模式和相关利益群体间恰当的利益分配机制进行合理组合[10]。按Metcalfe的政策分析框架，从集体林权制度改革及其配套政策来看，在中央政府这一层级上，明确了这次集体林权制度改革的意义、目标、任务、原则，基本实现了政策的协调，各部门和机构在制定政策时，能够向其他兄弟部门或机构通报政策方案以听取意见和建议，并且能够从整体利益和长远利益出发，采取各方能够接受的行动。但是，由于职能重叠、条块冲突等现象仍然存在，不同部门在某些权力的分配上仍有较大的改善空间，上文中提到，和集体林权制度改革相关的配套项目由不同部门负责实施，来自中央不同部委的项目造林投资标准各不相同的现象便是一个例子。因此，林权改革政策协调与合作处于第三、四和五等级，处于负向协调到正向协调的过渡区间。
在政策合作上，林业部门认识到了媒体、非政府组织、私营部门对集体林权制度改革的作用，并且与其开展了某些形式的合作，但是这种合作仍然缺乏法律上的保障。中央层面上，林业部门才是集体林权制度改革政策的制定者，其他利益相关群体的声音很难在上层政策中得到体现，林业政策的合作仍然处于较低的水平。4.2基层林业政策总体上是无协调、少合作
尽管中央层级意识到了集体林权制度改革政策协调与合作的重要性，但是，在中央政策到达县级场域之后，仍然难以体现部门间政策的协调和利益相关者的合作。黔西南的调查就表明，林业之外的相关部门更为关注自己的部门利益，并不愿意参与到林业政策的制定中来，县级、乡级林业部门与其他部门都是独立做出自己的政策决策，按照Metcalfe政策分析框架，其基本处于无协调的状态。
基层政策合作的水平也不高，尽管林农、社区型企业、林场等利益主体对林业政策较为关心，但是他们往往缺乏足够的资源和机会参与林业政策的制定。基层的广大林农缺乏利益代言人，社区型企业也得不到应有的重视，利益相关者的合作参与处于较低的水平，因此难以真正落实集体林权制度改革的配套政策。在国家林业局参与的集体林权制度改革试点地区，比如福建省三明市，参与式林业政策形成过程动员了社区林农和社区型林业企业，利益主体广泛参与到政策制定过程中，各方的权益得到了保障，按Metcalfe政策分析框架，图3为典型的负向协调模式，处于信息通报、意见咨询和避免冲突三个政策协调的层次。而其他地区，林业政策的相关利益群体一般都难以获得机会参与到政策制定中来，基本上处于无协调的状态。 4.3林业系统内部基本实现了林业政策的正向协调
作为集体林权制度改革政策的实施主体，林业系统内部存在复杂的政策协调过程，从纵向的中央、省、市三个层级来看，林业系统内部上下层级的政策协调与综合达到了第五、第六等级，即各部门能够认识到共同的利益，通过合作和共同行动实现政策协调，并且上级部门能够从全局出发通盘考虑制定配套政策
4.4非林业系统内部在林业政策上基本处于无协调状态林业政策离不开林业部门外其他部门的合作与参与，非林业部门从上到下的林业政策协调程度多处于第一层级。例如，尽管在中央层面上，人民银行、财政部、银监会、保监会、林业局早已针对林权改革与林业发展的金融服务工作出台了指导意见，但是地方的银行、财政、保险部门实际上并没有贯彻上级的政策（见图2），而是更多从各自的眼前利益出发采取行动；而且，对非林业部门来说，林业政策并非他们工作关注的重点，因此上级对下级的行为往往缺乏有效的监督和管理。总之，在基层缺乏相关非林业部门的参与，非林业部门支持集体林权制度改革的配套政策很容易成为空头支票。
5结论与启示
5.1结论
林业作为环境和发展的纽带，在可持续发展框架下覆盖了政治承诺、国家发展规划、缓解贫困等复杂政策问题，考虑到林业政策的复杂性、整体性和相关利益群体的多样性，林业政策越来越成为一种公共政策，利益相关者的参与成为政策制定过程的中心[11]。从集体林权制度改革来看，政策协调与合作在林业政策制定过程中的重要性得到了普遍认同。我国在中央层面上已经认识到了林业政策协调与合作的重要性，林业政策处于负向协调到正向协调的过渡区间，林业部门同其他利益群体开展了一定程度的合作，但是合作的水平仍有待提高；在基层，林业政策制定多处于无协调的状态，利益相关者也缺乏有效的合作。林业系统内部基本做到了林业政策的正向协调，但是非林业系统内部在林业政策上基本处于无协调的状态，在林业部门与非林业部门之间，非林业部门上下级之间的政策协调仍然有待加强。参与式林业政策过程可以整合不同利益相关者的观点和化解不同利益需求间的冲突，是提高林业政策协调与合作水平的良好工具。
5.2启示
（1）集体林权制度改革及配套政策实施是一个复杂的政策过程，明晰林权是森林可持续经营的必要条件，然而却不是充分条件[12]。集体林权制度改革不能只是单一明晰产权，必须对森林管理体系、公共财政支持体系、林业投融资体系、林业保险政策、林权流转政策、中介组织发展政策等进行综合配套的改革。集体林权制度是我国农村基本经营制度，其改革显然已经超过了单个林业部门的职权范围。实现林业政策协调与合作，特别是在基层实现林业部门与非林业部门的协调，林业部门与林农社区、林业企业、国有林场等相关利益群体的合作显得尤为必要。
（2）政策协调与合作也是一个渐进的、所有参与群体学习和相互适应的过程，林业部门行为和态度、相关部门和利益主体的参与能力是制约政策协调和合作稳定性的关键因素。对林业部门来说，在集体林权制度改革中，需要树立农民群众是改革的参与主体、受益主体，同时也是决策主体、监督主体的观点。林权分不分、怎么分、分多少，都应由农民说了算。地方各级政府应注重保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权[13]。此外，还要切实加强林农社区、林业企业等相关利益群体的参与能力建设。近六十年来，我国广大林农和其他相关利益群体很少、甚或没有参与到历次林权改革政策的制定过程中去，这在很大程度上动摇了林农对政府政策的信心[14]。地方政府和林业部门的干部和技术人员应给予林农代表等弱势群体参与的空间和机会，提高他们参与林业政策制定的积极性，关注林农、社区型林业企业的政策介入能力建设。
（3）导致政策变迁的条件是动态的，而不是静止的，部门间政策的协调始终处于动态过程中，而不是一蹴而就、一劳永逸的。集体林权制度改革是一个逐步建立信任和重塑基层权力关系的过程，要从根源上解决林业政策制定过程中在协调与合作上的问题，减少现行的相互重叠、相互冲突、相互矛盾的政策行动，就需要对条块分割、从上至下命令服从型管理模式进行改革。从这个角度上说，林业政策协调与合作中存在的问题，也是我国整个行政体系改革需要解决的问题，实现政府决策民主化、赋权还权于社群是世界范围内不可避免的趋势，也是中国行政体系改革理应的方向。
（编辑：李琪）
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AbstractConsidering the fact that forests play great linkage roles on environment and development， under the framework of sustainable development， forest issues have been integrated into the issues of political commitment， national development strategy and programme， poverty alleviation， therefore， forest policy has become a part of public policy. Forest policy process inclines to strengthen cooperation with various stakeholders， and is coordinated with other related sectors. This paper interprets the meanings of policy coordination and cooperation， constructs an analytical framework based on the “positive coordination” and “negative coordination” theory of Scharpf and Metcalfes classification of policy coordination between government departments， which defines forest coordination into 9 levels as： 1） independent decisionmaking； 2） information exchange； 3） consultation with other agencies； 4） avoiding divergences among agencies； 5） seeking consensus； 6） arbitration of interagency differences； 7） setting parameters for agencies； 8） establishing government priorities； 9） overall government strategy. With this framework， the manuscript evaluates the step and the problems of forest policy coordination and cooperation in China through a case of collective forest tenure reform. The conclusion is that forest policy coordination and cooperation at the central level lies in Level Three， Four and Five and in the transitional range of negative negotiation and positive negotiation and at the grassroots level， it lies in Level One and in the condition of noncoordination. Within forestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level Five and Six and the full coordination and cooperation has been almost achieved，but in nonforestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level One and with no coordination at all. Between forest sector and nonforest sector， and between various levels of nonforest sectors， policy coordination and cooperation requires further enhancement. The forestry sectors should encourage more interest groups to participate in the policymaking process， pay more attention to promoting the capacity of less competitive groups and enhance the coordination with nonforestry sectors.
Key wordspolicy； coordination； cooperation； collective forest tenure reform； stakeholder
关键词政策；协调；合作；集体林权制度改革；利益相关者
中图分类号F316.23文献标识码A文章编号1002-2104（2014）03-0124-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.03.018
自里约会议以来，可持续发展成为一种新的政策研究范式，越来越多的政策旨在解决复杂性问题，具有目标复杂、手段繁多、执行灵活的特点，这也对政策的协调性提出了更高要求[1]。政策协调与政策合作在解决与可持续发展、环境管理等相关的问题中扮演着愈加重要的角色。森林是环境与发展的纽带，在1992年联合国环境与发展大会通过的《关于森林问题的原则声明》中，森林问题提升为国际环境政治的焦点议题。由此，林业政策走出了部门政策的囚笼，成为一项公共政策，林业政策过程越来越注重部门间的协调、相关利益群体的合作。在国际上，联合国经济社会理事会可持续发展委员会下专门成立了关于森林问题的政府间工作组（IPF）（1995-1997）、政府间论坛（IFF）（1998-2001），2001年后将其进一步升级为联合国森林论坛（UNFF）。各国政治家、外交家、经济学家、社会学家、林学家，以及国际林业与环境非政府组织、研究机构，土著居民、小林场主、林产工业的代表机构等参与到国际林业政策的制定、执行、监测与评估过程中。在中国，随着对生态环境问题的日益重视，政府在林业领域进行了一系列变革，如退耕还林、集体林权制度改革等等，希望林业能够发挥更大的经济、社会、生态效益。那么，我国林业政策协调与合作的水平如何？存在哪些问题和挑战？怎样才能推动林业政策的协调与合作？本文阐述了政策协调和合作的内涵，利用Scharpf和Metcalfe的理论构建分析框架，并以集体林权制度改革为例，评估我国林业政策协调和合作的水平以及其中存在的问题，为我国林业政策形成过程的理论和实践研究提供借鉴。
1林业政策协调与合作：内涵与外延
1.1林业政策的协调
政策协调指的是部门间政策的相互支持、相互协作，目的是改善各部门的政策，旨在形成新的、超部门的政策。林业政策协调可以分为纵向协调和横向协调。
纵向协调又称上下协调。这解决的是林业资源管理在政策制定、实施、监测与评估过程中所牵涉到的各级政府间的关系问题。向下分权、社区林业等在一定程度是为了实现良好的林业政策纵向协调。横向协调，又称部门间协调。这可分为两个方面：一是系统内部不同职能部门的协调，比如在林业系统内，森林资源、农村林业、造林营林、科学研究、政策法规和资金计划等各个部门之间的协调；二是跨系统的部门间协调，比如林业政策涉及到农业、土地、水利、环保、贸易、能源等多个非林业部门，体现部门间合作的政策可以由单一部门来实施，但需要建立跨部门的决策机制保障部门间合作的落实[2]。
1.2林业政策的合作
政策合作指的是政策所涉及到的利益相关者参与到政策形成过程中。政策合作在广义上也包括政府内部各级政府、各个部门之间的合作，这与政策协调类似。文中的政策合作是狭义的，主要指政府与公民团体、社区、私营部门、媒体等其他利益群体的合作，以与政策协调区分。
林业政策问题非常复杂，国家、公民和私有机构之间的合作极为重要。林业经营者，特别是居住在山地的少数民族，具有森林利用和管理的知识体系和社区制度，而市场机制和政府推动的法律法规体系往往与社区知识和制度并不相容。大多数介入到林业的公民团体，持有环境主义的立场，关注森林所具有的生物多样性维护、气候变化、荒漠化防治等环境功能，这与主张生计改善、经济发展等以个人利益为中心的个人和团体的意见相悖。因此，将森林社区、加工商、零售商、消费者、公民团体、森林认证机构、媒体、政府等相关利益群体纳入到推动森林可持续经营框架，推动国际间、市场与政府间、公民组织与政府间等全方位政策合作显得极为必要。
2林业政策协调与合作：一个理论框架
2.1政策的负向协调和正向协调
假设某项政策的施行能够增加社会福利，同时会使得某些利益主体暂时受损，而这些利益受损者往往会抵制政策的实施。那么，如何协调不同利益主体的诉求，确保政策的顺利实施呢？在政策协调分析上，Scharpf提出了负向协调（Negative Coordination）和正向协调（Positive Coordination）的概念[3]。在负向协调中，存在一个协调者来调和各主体的利益分歧，在各方利益都不会受损的前提下制定政策。负向协调力图确保每个利益主体的利益，但是却也可能被某些利益主体捆缚住手脚，放弃了获得更大收益的机会。 与负向协调不同的是，正向协调不是以确保各方的短期利益为前提，而是会为整体和长期的收益放弃眼前利益，着眼于整体和长远的优化政策选择。正向协调比负向协调要求更高，它首先需要一个透明、科学的利益评价机制，使得各方能够认识到整体和长期收益的存在；其次，它需要一个强有力的协调者，对损害整体利益而又不愿放弃自身利益的主体施加压力；最重要的是，它需要一个公平、民主的对话机制和协商平台，使得每个利益主体都能够表达自身的意见，并且做到相互监督、制约。
森林具有广泛的生态、经济、社会、文化价值，对整个社会来说具有极高的长期收益；同时，一些团体和个人也可能成为不合理林业制度下的既得利益者。仅仅采取“老好人”式的负面协调，难以解决当前的森林问题，需要采取正向协调的方法。然而，诸多林业政策，如林权改革、税费改革、生态补偿、采伐管理等，利益主体之间存在的分歧较大，这就需要建立有效机制来弥合各方分歧。
2.2政府内部部门间政策协调的等级
Metcalfe[4]从功能、过程和机制安排等出发将部门间政策协调分成了9个等级（见表1）。第一个等级是部门间没有合作，第二、三、四等级分别实现了部门间政策信息通报、意见咨询和消除分歧，处于负向协调的范围。而第五、第六等级，达成共识和通过上级仲裁消除政策分歧，接近于Scharpf提出的正向政策协调的概念。第七和第八等级，上一级机构在政策制定中发挥了重要的作用，从部门政策中摆脱出来，实现了综合。而第九层次，部门政策完全体现了国家或某一地区整体的战略。这个框架为评估政策协调的等级提供了理论基础。
上述两个模型也可以运用于分析政府部门间的政策协调以及政府和公众间的合作。下面我们以此为理论基础进行分析，首先分析集体林权改革政策实践的层级与路径，接着回顾中央层面集体林权制度改革政策形成的过程，并且展示两个基层的参与式集体林权制度改革配套政策制定过程的案例，最后评估集体林权制度改革在中央层面、基层、林业系统内部、非林业系统内部政策协调和合作的水平。
刘金龙等：基于集体林权制度改革的林业政策协调与合作研究中国人口·资源与环境2014年第3期3集体林权制度改革政策的形成过程
3.1集体林权制度改革政策实践的层级与路径
从中央层面的政策制定到基层具体的政策执行，要经过相当长的层级距离，图1试图通过简约的手法勾画出政策过程的主体骨架。可以看出，集体林权制度改革在纵向上需要中央政府，国家林业局，省、市、县林业局，行政村等不同层级行政主体的直接参与，在横向上需要林业、金融、环保、保险、农业、扶贫、国土、税务等不同职能部门的密切配合，在基层具体的政策执行过程中，还涉及到林农、合作经济组织、林业加工企业和营林大户等不同利益主体的参与。不同层级行政机构之间、同级机构不同部门之间，与林业经营管理直接相关的各基层利益主体之间，都有着不同的利益诉求和政策期望，因此进行政策协调与合作十分重要。
3.2集体林权制度改革政策形成过程：中央层面
中央对集体林权制度改革政策的连续性较为重视，2008年中央一号文件便提出“全面推进集体林权制度改革”，并在政治局会议中明确指出了改革的任务与意义。2008年7月中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，拉开了全国范围集体林权制度改革的序幕，并在随后几年的中央一号文件中将其置于重要位置。如2009年再次强调“全面推进集体林权制度改革”，2010年强调“积极推进林业改革，健全林业支持保护体系，建立现代林业管理制度”，2011年将“深化集体林权制度改革，稳定林地家庭承包关系”作为“稳定和完善农村土地政策”的重要内容。2012年8月，为增加农民收入、巩固集体林权制度改革成果，国务院办公厅出台《关于加快林下经济发展的意见》，召开了全国深化集体林权制度改革工作会议。
根据中央文件精神，国家林业部门与各相关部门共同出台了相应的政策文件。在林业立法上，按照《立法法》的要求，在立法工作中，涉及林业职责的，国务院有关部门都征求国家林业局的意见，同时，林业部门起草的林业法律、行政法规，涉及国务院其他部门职责或者与国务院其他部门关系紧密的，亦充分征求国务院其他部门如农业、水利、环境、土地管理等部门的意见。2009年5月25日，中国人民银行联合国家林业局等五部门共同制定出台《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》；国家林业局农村林业改革发展司还参与了农业部组织的《中华人民共和国农民专业合作社法》的制定。我国政府机构设置是“职责同构”的，在中央政府的“高位推动”下，省、市两级政府部门能够迅速明确自身在集体林
自主决策每个政府机构自主做出政策决策无协调2信息通报向其他机构通报政策问题以及政策方案3意见咨询在通报信息的基础上，向其他机构征求意见负向协调4避免冲突政府机构间不应当存在相互冲突和矛盾的政策措施5达成共识基于认识到机构间的相互依存和共同利益，不同机构能够通过某种共同行动，从根本上消除部门政策间的差异正向协调6上级裁决当不同机构间政策分歧难以通过机构间的努力来消除，这必须要上级机构来裁决7设置红线上级机构协调各部门政策权限，为部门政策明确边界和设置红线政策综合8明确优先目标上级机构为部门明确政策内容和优先方向9整体战略部门政策就是国家整体战略完全共识资料来源：根据文献〔4〕分级整理而成。权制度改革中的职能、积极响应上级政策并且因地制宜地制定适合本地区的政策[5]。因此，集体林权制度改革具有极高的行政效率，在短短几年时间便在全国范围内基本完成了集体林权制度改革的主体任务。
集体林权改革过程中，林业部门与国际组织、科研机构、非政府组织、媒体、私营部门等进行了一系列的合作。国际组织对一些与集体林权制度改革相关的试点项目给予了技术和资金上的支持，高校和科研机构参与到了集体林权改革的绩效评估当中，从专业的角度向林业部门提出建议。媒体对集体林权制度改革进行了广泛而有效的宣传，提高了公众对集体林权制度改革相关政策的了解程度，促进了改革的顺利进行。但是，在政策制定过程中，林业部门与其他利益相关群体的合作缺乏法律、法规等制度上的支持。 3.3基层集体林权制度改革配套政策的实践过程
中央、省市级政府以政策的制定和传达为主，而区县及以下政府则不仅是政策传达者，也是政策的具体实施者。不同区域对集体林权制度改革的认识和需求并不一致，改革开放后，沿海地区迅速成为以市场为导向的林产工业中心；而在中国西部内陆山区，森林依然是当地贫困人口重要的生计来源。中国东部、中部、西部，南方和北方，多林和少林地区对这次集体林权制度改革的理解都不相同。经济发达地区如广东对林权制度改革所达成目标的排序可能是林区和谐、生态良好、农民增收；而经济相对不发达的地区如江西的排序则可能是农民增收、林区和谐、生态良好[5] 。这些差异在基层制定集体林权制度改革配套政策和执行上级林业政策的过程中体现得尤为明显。从2007年开始，福建省三明市和贵州省黄平县、黎平县与作者所在的研究中心及联合国粮农组织合作，试图将参与式的方法运用于集体林权制度改革配套政策的制定过程中，参与式方法要求与政策相关的政府部门及利益相关者广泛参与政策制定，作者因此能够更加细致地了解基层集体林权制度改革政策制定和实施的协调与合作状况。
3.3.1贵州省某县参与式林业政策制定试验
图中实线指向的相关机构愿意参与到集体林权制度改革政策协调与合作中，虚线则表示这些机构参与政策协调与合作的意愿水平较低，主要理由是集体林权制度改革与其法定义务无关。其中，地方国税局对参与集体林权制度改革配套政策制定过程较为犹豫，表示需要得到上级的明确允许才能参与。税务部门、银行、保险机构参与林权配套政策制定试验的积极性也不高，这很可能是出于自身利益的考虑：比如中央早已明令禁止征收林木定额税，但是该县仍对每立方米木材征收285元的各类税费，占林木出售价的45%左右；上级对抵押贷款、林业保险等都有具体文件，但该类业务利润较低，基层银行和保险部门并不积极。调查还发现，本地区林业发展项目、水土保持项目、农业综合开发项目、土壤复垦项目由不同部门负责具体实施，而这些项目均包含植树造林内容，这些来自中央不同部委的项目，造林投资标准各不相同[6]。
三明市试图把部门间的政策协调与利益相关者的政策合作融合为一体，推动不同部门和利益群体在林木采伐管理问题上形成共识。例如，在集体林权制度改革后，采伐指标分配对林农较为不利，而对林业大户、林业企业和国有林场较为有利。但森林是林农生计的重要来源，林农直接影响到集体林权制度改革的长期绩效。为了确保林农利益，工作组多次调查林农对于采伐指标的想法和意见，使得政策获得了林农的认可。从实施效果看，试验增进了部门间的合作，不同利益群体特别是林农表示满意，采伐指标分配得到了基本的规范[7]。
图3为政策协调和合作的形式，单向箭头表示指令的传递与服从、信息的发布与接收等单向联系，双向箭头表示相互合作、信息反馈、政策协调等交互联系。可以看出，三明市的参与式政策协调试验尚有不少改进的余地：林业部门掌握充分的政策信息和资源，除了县林业局和市监察局之外，其他集体林权制度改革的利益相关方如媒体公众、林业企业和大户、林农、国有企业、村委会更多是政策信息的被动接受者，在信息反馈上有待加强。
4集体林权制度改革政策协调与合作：评价与分析4.1中央层面林业政策处于负向协调到正向协调的过渡区间，政策合作仍需加强在现实世界中，政策的协调与合作是一项复杂的工作，在推进集体林权制度改革的过程中，决策者和学者均认识到，必须对森林管理体系、公共财政支持体系、林业投融资体系、林业保险政策、林权流转政策、中介组织发展政策等进行综合配套改革[8-9]。将林权制度、基层森林经营管理模式和相关利益群体间恰当的利益分配机制进行合理组合[10]。按Metcalfe的政策分析框架，从集体林权制度改革及其配套政策来看，在中央政府这一层级上，明确了这次集体林权制度改革的意义、目标、任务、原则，基本实现了政策的协调，各部门和机构在制定政策时，能够向其他兄弟部门或机构通报政策方案以听取意见和建议，并且能够从整体利益和长远利益出发，采取各方能够接受的行动。但是，由于职能重叠、条块冲突等现象仍然存在，不同部门在某些权力的分配上仍有较大的改善空间，上文中提到，和集体林权制度改革相关的配套项目由不同部门负责实施，来自中央不同部委的项目造林投资标准各不相同的现象便是一个例子。因此，林权改革政策协调与合作处于第三、四和五等级，处于负向协调到正向协调的过渡区间。
在政策合作上，林业部门认识到了媒体、非政府组织、私营部门对集体林权制度改革的作用，并且与其开展了某些形式的合作，但是这种合作仍然缺乏法律上的保障。中央层面上，林业部门才是集体林权制度改革政策的制定者，其他利益相关群体的声音很难在上层政策中得到体现，林业政策的合作仍然处于较低的水平。4.2基层林业政策总体上是无协调、少合作
尽管中央层级意识到了集体林权制度改革政策协调与合作的重要性，但是，在中央政策到达县级场域之后，仍然难以体现部门间政策的协调和利益相关者的合作。黔西南的调查就表明，林业之外的相关部门更为关注自己的部门利益，并不愿意参与到林业政策的制定中来，县级、乡级林业部门与其他部门都是独立做出自己的政策决策，按照Metcalfe政策分析框架，其基本处于无协调的状态。
基层政策合作的水平也不高，尽管林农、社区型企业、林场等利益主体对林业政策较为关心，但是他们往往缺乏足够的资源和机会参与林业政策的制定。基层的广大林农缺乏利益代言人，社区型企业也得不到应有的重视，利益相关者的合作参与处于较低的水平，因此难以真正落实集体林权制度改革的配套政策。在国家林业局参与的集体林权制度改革试点地区，比如福建省三明市，参与式林业政策形成过程动员了社区林农和社区型林业企业，利益主体广泛参与到政策制定过程中，各方的权益得到了保障，按Metcalfe政策分析框架，图3为典型的负向协调模式，处于信息通报、意见咨询和避免冲突三个政策协调的层次。而其他地区，林业政策的相关利益群体一般都难以获得机会参与到政策制定中来，基本上处于无协调的状态。 4.3林业系统内部基本实现了林业政策的正向协调
作为集体林权制度改革政策的实施主体，林业系统内部存在复杂的政策协调过程，从纵向的中央、省、市三个层级来看，林业系统内部上下层级的政策协调与综合达到了第五、第六等级，即各部门能够认识到共同的利益，通过合作和共同行动实现政策协调，并且上级部门能够从全局出发通盘考虑制定配套政策
4.4非林业系统内部在林业政策上基本处于无协调状态林业政策离不开林业部门外其他部门的合作与参与，非林业部门从上到下的林业政策协调程度多处于第一层级。例如，尽管在中央层面上，人民银行、财政部、银监会、保监会、林业局早已针对林权改革与林业发展的金融服务工作出台了指导意见，但是地方的银行、财政、保险部门实际上并没有贯彻上级的政策（见图2），而是更多从各自的眼前利益出发采取行动；而且，对非林业部门来说，林业政策并非他们工作关注的重点，因此上级对下级的行为往往缺乏有效的监督和管理。总之，在基层缺乏相关非林业部门的参与，非林业部门支持集体林权制度改革的配套政策很容易成为空头支票。
5结论与启示
5.1结论
林业作为环境和发展的纽带，在可持续发展框架下覆盖了政治承诺、国家发展规划、缓解贫困等复杂政策问题，考虑到林业政策的复杂性、整体性和相关利益群体的多样性，林业政策越来越成为一种公共政策，利益相关者的参与成为政策制定过程的中心[11]。从集体林权制度改革来看，政策协调与合作在林业政策制定过程中的重要性得到了普遍认同。我国在中央层面上已经认识到了林业政策协调与合作的重要性，林业政策处于负向协调到正向协调的过渡区间，林业部门同其他利益群体开展了一定程度的合作，但是合作的水平仍有待提高；在基层，林业政策制定多处于无协调的状态，利益相关者也缺乏有效的合作。林业系统内部基本做到了林业政策的正向协调，但是非林业系统内部在林业政策上基本处于无协调的状态，在林业部门与非林业部门之间，非林业部门上下级之间的政策协调仍然有待加强。参与式林业政策过程可以整合不同利益相关者的观点和化解不同利益需求间的冲突，是提高林业政策协调与合作水平的良好工具。
5.2启示
（1）集体林权制度改革及配套政策实施是一个复杂的政策过程，明晰林权是森林可持续经营的必要条件，然而却不是充分条件[12]。集体林权制度改革不能只是单一明晰产权，必须对森林管理体系、公共财政支持体系、林业投融资体系、林业保险政策、林权流转政策、中介组织发展政策等进行综合配套的改革。集体林权制度是我国农村基本经营制度，其改革显然已经超过了单个林业部门的职权范围。实现林业政策协调与合作，特别是在基层实现林业部门与非林业部门的协调，林业部门与林农社区、林业企业、国有林场等相关利益群体的合作显得尤为必要。
（2）政策协调与合作也是一个渐进的、所有参与群体学习和相互适应的过程，林业部门行为和态度、相关部门和利益主体的参与能力是制约政策协调和合作稳定性的关键因素。对林业部门来说，在集体林权制度改革中，需要树立农民群众是改革的参与主体、受益主体，同时也是决策主体、监督主体的观点。林权分不分、怎么分、分多少，都应由农民说了算。地方各级政府应注重保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权[13]。此外，还要切实加强林农社区、林业企业等相关利益群体的参与能力建设。近六十年来，我国广大林农和其他相关利益群体很少、甚或没有参与到历次林权改革政策的制定过程中去，这在很大程度上动摇了林农对政府政策的信心[14]。地方政府和林业部门的干部和技术人员应给予林农代表等弱势群体参与的空间和机会，提高他们参与林业政策制定的积极性，关注林农、社区型林业企业的政策介入能力建设。
（3）导致政策变迁的条件是动态的，而不是静止的，部门间政策的协调始终处于动态过程中，而不是一蹴而就、一劳永逸的。集体林权制度改革是一个逐步建立信任和重塑基层权力关系的过程，要从根源上解决林业政策制定过程中在协调与合作上的问题，减少现行的相互重叠、相互冲突、相互矛盾的政策行动，就需要对条块分割、从上至下命令服从型管理模式进行改革。从这个角度上说，林业政策协调与合作中存在的问题，也是我国整个行政体系改革需要解决的问题，实现政府决策民主化、赋权还权于社群是世界范围内不可避免的趋势，也是中国行政体系改革理应的方向。
（编辑：李琪）
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AbstractConsidering the fact that forests play great linkage roles on environment and development， under the framework of sustainable development， forest issues have been integrated into the issues of political commitment， national development strategy and programme， poverty alleviation， therefore， forest policy has become a part of public policy. Forest policy process inclines to strengthen cooperation with various stakeholders， and is coordinated with other related sectors. This paper interprets the meanings of policy coordination and cooperation， constructs an analytical framework based on the “positive coordination” and “negative coordination” theory of Scharpf and Metcalfes classification of policy coordination between government departments， which defines forest coordination into 9 levels as： 1） independent decisionmaking； 2） information exchange； 3） consultation with other agencies； 4） avoiding divergences among agencies； 5） seeking consensus； 6） arbitration of interagency differences； 7） setting parameters for agencies； 8） establishing government priorities； 9） overall government strategy. With this framework， the manuscript evaluates the step and the problems of forest policy coordination and cooperation in China through a case of collective forest tenure reform. The conclusion is that forest policy coordination and cooperation at the central level lies in Level Three， Four and Five and in the transitional range of negative negotiation and positive negotiation and at the grassroots level， it lies in Level One and in the condition of noncoordination. Within forestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level Five and Six and the full coordination and cooperation has been almost achieved，but in nonforestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level One and with no coordination at all. Between forest sector and nonforest sector， and between various levels of nonforest sectors， policy coordination and cooperation requires further enhancement. The forestry sectors should encourage more interest groups to participate in the policymaking process， pay more attention to promoting the capacity of less competitive groups and enhance the coordination with nonforestry sectors.
Key wordspolicy； coordination； cooperation； collective forest tenure reform； stakeholder