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推进形成主体功能区是国家“十一五”规划《纲要》提出的一个重大战略。这是落实科学发展观，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展的重大举措，关系到我国经济社会发展的全局和中华民族的长远发展。编制全国主体功能区规划，明确各类主体功能区的分布、范围、定位、发展方向和目标、开发或管制原则，以及法律、政策、规划等方面的保障措施，是推进形成主体功能区的基础性工作和首要任务。
党中央、国务院对规划编制工作十分重视。2006年，国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知》，对做好规划编制工作做了专门部署。
这次会议，是全面部署主体功能区规划编制工作的动员会。主要任务是进一步提高思想认识，理清规划思路，交流规划编制工作进展情况，研究部署下一阶段工作任务。
一、进一步提高对推进形成主体功能区重大意义的认识
一是科学开发我们生存和发展空间的需要。我国国土辽阔，是世界第三大国。但是，在这片辽阔的国土上，真正可供开发利用、适宜人们生活居住和生产的空间有限。
面对这一基本国情，我们应该倍加珍惜土地资源，倍加珍爱我们的国土空间。然而，由于不合理的开发行为和生产活动，我们在国土空间的开发方面还存在着一些突出的问题，主要是：经济布局与人口分布不平衡，经济布局与资源环境不平衡，空间结构不尽合理，生态系统整体功能退化。如，一些地区滥设开发区，乱占耕地，使绿色空间快速减少；再如，一些大城市“摊大饼”式扩张，小城镇建设遍地开花，造成城市空间布局不合理，并导致城市建设用地过快增长；又如，一些地区不顾资源环境承载能力的盲目开发，造成水源污染，河湖干涸，环境污染加剧，生态退化等。
推进形成主体功能区，就是从科学开发我们十分宝贵的国土空间出发，对国土空间进行功能分区和发展方向定位，从而规范开发秩序，管制开发强度，引导各类市场主体建设好、保护好我们的家园，为人民群众营造良好的生活空间，为子孙后代留出充分的发展空间。
二是顺应未来实现可持续发展的需要。改革开放以来，我国经济持续快速增长，工业化、城镇化水平不断提高，与此同时，也出现了空间结构失衡的问题。不合理的空间结构一旦形成，调整起来十分困难，不仅要花费巨大的代价，还可能需要一代人甚至几代人的努力才能见到成效。
未来一段时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是工业化、城镇化加快发展的时期，国土空间开发将呈现一些新的趋势。特别是未来十几年，我国将有3亿左右的农村人口从农村转移到城市，为这些农村人口开辟新的生活和发展空间，这在世界发展史上也是史无前例的，也必将引起我国空间结构的急剧变动。只有科学规划国土空间开发，加强指导和约束，才能妥善应对这些压力和挑战，增强可持续发展的能力。
推进形成主体功能区，就是要前瞻性地谋划好我国未来十几亿人口、几十万亿经济在960万平方公里国土空间的分布。要通过合理规划国土空间，处理好十分有限的国土空间与日益扩大的需求之间的矛盾，引导人口相对集中居住，产业相对集聚发展，形成以城市群为主体形态的城镇化发展模式，构建均衡、和谐和可持续的国土空间格局。
三是实现人口、经济、资源环境协调发展的需要。我国区域发展不协调的问题，主要不是单纯的地区之间经济总量的差距，而是人口、经济、资源环境之间的空间失衡。
从经济布局与人口分布看，我国经济布局呈现向沿海地区集聚的态势，但集中经济的区域并没有集聚相应规模的人口。长江三角洲、京津冀和珠江三角洲三大都市圈，经济总量约占全国的36%，而人口只占全国的15%左右。日本三大都市圈，经济总量占全国的73%，人口也占68%，经济与人口占全国的比例大体相当。我国的经济布局与人口分布不均衡，造成地区间人均生产总值差距过大，人均GDP最低的地区与最高的地区相差近10倍。
从劳动人口与赡养人口分布看，我国劳动人口与赡养人口在空间上的分离，也是区域公共服务差距过大的重要原因。一般来讲，经济的集聚应相应带来人口的集中。但我国由于城乡二元结构及其他方面的体制原因，劳动人口难以在打工地区定居，因而需要赡养的家属很难与外出打工的亲人共同居住。其结果，吸收外来劳动力的发达地区吸纳了这些劳动力创造的产值和税收，却未向这些劳动人口及其家属提供必要的公共服务。流出劳动力的欠发达地区，却要为外出劳动力留下的家属提供公共服务，这也是导致区域间公共服务差距过大的原因之一。
从经济布局与资源分布看，我国许多地区经济的集聚已经与当地资源承载能力不相适应。一些地方单纯追求经济总量，在水资源严重匮乏的地区发展高耗水产业，为了维持当地生产生活，不得不从外地调水或靠超采地下水维持。一些能源资源短缺的地区，却继续发展高耗能产业，也不得不长距离调运能源资源。经济的集中与资源分布的不一致，使我国大规模长距离跨区域调动资源的压力越来越大，而这种调运又占用了我们更多的国土空间，消耗了更多的能源。
促进区域协调发展的根本目的不是单纯缩小区域间生产总值的差距，实现地区生产总值的均等化，而是要促进经济发展与人口、资源、环境相协调，使生活在不同区域的人民享有大体相当的生活水平和公共服务。实现这一目标，就要继续支持欠发达地区因地制宜地发展经济；就要引导发展条件欠缺和人口超载地区的人口转移；同时，对欠发达地区要加大财政转移支付力度，提高当地人均财政收入。这里需要说明的是，确定限制开发和禁止开发区域，是为了保护全国的生态环境，保障国家的生态安全，使全国人民能呼吸新鲜的空气，喝上清洁的水。对于这些区域，要按照公共服务均等化的原则，明确按主体功能区进行必要的财政转移支付，保障那里的人民群众享受均等化的公共服务并与全国同步不断提高水平。限制开发绝不等于限制发展，开发是指大规模工业化和城镇化的建设活动，限制或禁止开发是限制或禁止不符合主体功能定位的开发建设活动。
推进形成主体功能区，就是要明确哪些区域要重点开发，哪些区域不应开发，以及各类主体功能区的开发强度，使集聚经济的地区集聚相应规模的人口，引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，从而从根本上扭转生态环境恶化的趋势，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。
四是增强区域调控的针对性和有效性的需要。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会等重大战略思想，明确了推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。几年来，区域发展总体战略的实施取得了明显成效，制约各区域发展的突出问题得到了一定程度的缓解，四大板块都呈现出良好的发展势头；区域协调互动机制正在逐步形成，区域间优势互补的功能得到进一步发挥；公共服务的差距趋于缩小。
但是我们也应该清醒地看到，我国区域发展中仍有很多问题还没有得到根本解决，实现区域协调发展还有很长的路要走。把区域发展总体战略落到实处，必须实施更有针对性、更有效的区域政策，必须在四大板块的基础上进一步细化或者缩小区域政策实施的空间单元。比如西部地区，国土面积占全国的一半以上，内部自然、经济差异很大，在这么大的区域范围内只实施一种区域政策，显然不利于因地制宜地进行开发，且区域政策的针对性和有效性必然大打折扣。所以，研究如何细化或缩小区域政策实施的空间单元，是十分重要、十分紧迫的问题。
推进形成主体功能区，就是要区别对待、分类引导，根据不同主体功能区的定位，提出不同的发展要求，配套实施更细致、更有针对性的区域政策、绩效评价和政绩考核，从而增强区域调控的有效性。
二、规划编制中需要把握好的若干问题
编制主体功能区规划，推进形成主体功能区，意义十分重大，但作为第一次编制这样的规划，作为一项开创性的工作，编制好规划的难度也很大。我们既要充分认识到编制规划的重要性和紧迫性，也要充分认识到编制好规划的复杂性和艰巨性。
（一）关于规划的定位
1．主体功能区规划是在我国区域发展总体战略背景下，对国土空间开发进行的战略性谋划
在全球化背景下，基于资源短缺、生态环境脆弱、人口众多的基本国情，需要进一步明确未来相当长一段时期国土空间开发的思路、开发的模式，以更好地应对工业化、城镇化进程中面临的人口经济与资源环境等一系列难题和挑战。这样的规划，必然是一项关系国土开发全局、涉及现代化建设长远的战略性规划。
2．主体功能区规划是今后各类涉及空间开发规划的一个基础性规划，是衔接协调各类相关规划的一个基本依据
虽然各部门、各级政府都制定了许多规划，都强调了各项工作的实施、项目的布局以及措施等等，单从每一个规划看，可能都是合理的，但综合起来并落实到同一空间就可能出现矛盾，这是目前规划体制中存在的一个突出问题。
从这个角度看，主体功能区规划的整体性、综合性是非常重要的，它有一个基础性的指导作用，即在空间上为衔接协调相关规划提供一个基础和依据，这样才能避免规划之间的冲突、规划上的浪费。
另外，在城镇化进程中出现的空间失控问题，一个重要原因在于缺乏空间规划的整体背景和约束，单个城市看似合理的规划，从全局上、从城市群、从区域上却可能带来偏差和隐患。协调这些从局部性出发编制规划所产生的相互冲突和矛盾，只能从整体上、全局上进行综合平衡，必须有一个空间开发的基本框架，使各方面的开发行为有所遵循。这也是市场经济国家都高度重视空间规划的重要原因和有益经验。
3．主体功能区规划是具有约束性的，既要约束市场主体的开发行为，也要约束政府的行为
在市场经济条件下，政府编制的规划不应只是指导性的，有些规划也要具有约束性，这是我们对规划性质的一个重要认识。如果规划没有约束力，可执行可不执行，只是一种指引、指导，规划的作用和功能就很难发挥。强调规划的约束力，通过主体功能区规划对市场主体和政府行为进行约束和规范，不是指令性计划的回归，而是调控思路、调控手段上的创新。通过明确不同区域的主体功能定位，明确哪些区域不能开发、哪些区域能够开发以及开发所遵循的基本原则，这是着眼于公共利益、整体利益和长远利益提出的，是对空间开发行为的一种约束和规范。目前，对规划要约束和规范企业行为的认识比较一致，但对规划也要约束政府自身行为还没有足够的认识。主要存在两种误区：一是认为规划是政府编制的，是用来约束别人的，不是约束自己的，政府想怎样改就怎样改；二是有些地方领导还没有认识到规划的重要性，规划虽然年年编，但行动时就脱离规划，靠拍脑袋决策，这与科学发展观的要求是背道而驰的。编制全国主体功能区规划，是国家“十一五”规划《纲要》提出的，是经过全国人大代表表决通过的，具有法律约束效力。
4．主体功能区规划是一种空间规划
虽然对什么是空间规划还没有统一的定义，各国在实践中也各有特点。如德国称作空间规划，日本称为国土规划，荷兰称作国土空间规划。但共同点都是着眼于经济发展中所面临的人口经济与资源环境挑战，通过明确国土空间开发战略，对空间要素进行整体谋划，引导和约束空间开发行为，形成合理的空间结构，实现支撑经济发展、推进国土均衡开发、缩小区域差距、促进可持续发展的目标。从最近欧盟和德国的空间规划看，在全球化深入发展的背景下，增强国际竞争力又成为空间规划的一个重要着眼点和战略目标。
编制主体功能区规划，强化对空间开发、空间结构的引导，是在市场经济条件下转变政府职能，加强和改善宏观调控的重要举措。政府的四大职能之一是经济调节。在总量调控上，市场是难以发挥作用的，需要充分发挥政府的调控功能。在结构调整上，要区分政府和市场的功能。产业结构、企业结构、产品结构等，更多地要靠市场力量去调节。在空间结构优化上，如空间开发、区域协调发展和基础设施布局等需要更多地发挥政府作用。强调主体功能区规划是空间规划，不是要替代别的部门的规划。虽然城市规划、土地规划也是空间性的规划，但主体功能区规划的内容要更宽、更综合，是综合性、整体性的空间规划，而不是单要素的空间规划。
（二）关于规划的层级
按照胡锦涛总书记提出的“要分层次推进主体功能区规划工作”的要求，经深入研究讨论，全国主体功能区规划由国家和省级两个层面的规划组成。市县政府不再划分主体功能区，而是要落实国家和省、自治区、直辖市对本市县的主体功能定位，在此基础上对本市县辖区进行具体的功能区划分。
1．为什么分国家和省级两个层面制定规划
我国作为一个大国，地域辽阔，区域之间资源环境和经济发展水平差异较大，不同层面空间开发所面临的问题不同，需要通过不同层级的规划，将空间开发战略思路和基本原则分级细化、具体化。从国家和省级政府的调控职能看，按照国家和省级两个层次划分主体功能区并编制规划，有利于充分发挥中央和地方的积极性，更有针对性地解决不同层面空间开发面临的突出问题。
编制国家主体功能区规划，重要目的之一就是系统性地解决一些涉及国土空间开发的全局性问题。要全面阐明实施主体功能区战略，全国以及各地在空间开发上应遵循什么样的原则，以使开发行为有所规范，这是需要中央政府明确的。还要明确国家空间开发战略的框架是什么，通过什么样的空间开发格局来支撑未来的发展，这就是国家主体功能区的发展布局问题，也必须由国家规划来确定。以主体功能区构建区域开发新格局，政策支撑是什么，保障措施有哪些，现行的政策如何进行调整完善，也必须由国家层面的规划来明确。
编制省级主体功能区规划，一方面是要把国家规划确定的方针和原则进一步落实、进一步具体化；另一方面是要从本地实际和自然条件出发解决各地区空间开发所面临的主要矛盾和突出问题，同时要为指导市县的开发行为提供依据。我国各地区之间的差异比较显著，资源环境条件不同，发展基础不同，未来发展方向也应该有所区别，如何因地制宜、更好地发挥比较优势、更有效地解决空间开发问题，需要通过省级规划来解决。并且，我国民族众多，不同地区长期形成各具特色的历史和民俗，需要在省级规划中尊重和考虑这些特点及要求。
2．为什么市县政府不再进行主体功能区划分
因为市县范围所面临的空间开发和管理的问题更微观、更具体，再用四类主体功能区的划分方式就会显得过粗，难以有效引导和约束各类开发行为，难以适应市县政府管理的需要。如果国家、省级和市县政府层层划分四类主体功能区，会造成主体功能区相互重叠、功能定位相互交叉的问题，难以实施统一的区域调控政策。从国际经验看，把开发与保护相结合的思想落到实处，在不同行政层级和区域尺度范围内的侧重点是不同的。国家、州等大区域范围强调的是总体战略、基本原则、总体框架、政策导向，市县基层政府更侧重于贯彻落实并予以具体化。
今后，市县层面主要是根据国家和省级主体功能区规划对本地的主体功能定位，结合市县的地域特点，对市县地域空间做进一步的功能分区和定位，在具体地域上明确划定各类功能区的“红线”，如城镇区、耕地保护区、生态保护区、旅游休闲区、产业园区等，作为各种开发建设行为的准则，具有法律效应来严格执行。需要强调的是，市县政府不进行主体功能区划分，而是要进行功能区划分，同样需要进行大量的基础研究，同样需要通过规划予以明确，这项任务要结合“十二五”规划编制予以落实。
（三）关于规划编制的方法
1．在规划研究上，强调上下互动、相互支撑、相互服务
在以往编制规划过程中，也是国家和省区同步开展研究，但由于规划不落地，规划研究的一体化程度还不是很强。这次规划研究中，在加强国家层面重大问题研究的同时，特别注重各地的基础性研究，总结提炼后再指导各地规划编制工作。
从区域特点出发，我们在东、中、西和东北组织了8个地区（辽宁、江苏、浙江、河南、湖北、重庆、云南、新疆），先行开展了指标体系和技术方法的研究，以便为制定全国统一的指标体系提供基础和参考，使指标体系设置更科学，使主体功能区划分更能体现各区域特点。同时，我们正在研究制订全国主体功能区规划编制技术大纲，为各地编制规划提供技术支撑，还考虑将一些成熟的空间分析方法做适当的推广培训，避免进行同水平的重复研究，尽可能提高工作效率。
2．强调首先要对国土空间进行客观分析评价，对各个区域进行适宜性分析
编制主体功能区规划，首先是要认识国土空间，再规划国土空间，是先有客观分析，再有规划方案。为此，我们委托课题组研究提出了包括10项指标的指标体系。通过对各区域的可利用土地资源、可利用水资源等因素的逐一评价，客观认识各个区域的优势和潜力，了解各个区域的薄弱环节和限制性因素。在此基础上，通过对各项指标的综合分析，对各个区域进行整体分析评价，并按照不同的评价等级，提出对国土空间的适宜性分区，以科学确定各个区域是适宜大规模工业化、城镇化的区域，还是适宜生态环境保护的区域，或是适宜进行农业发展的区域。目前，这项工作已有一些初步成果，但还需要进一步深化、细化，还需要反复检验、评估。
3．在客观分析评价的基础上，按照一些基本原则，再确定主体功能区边界和范围
对国土空间的客观评价和适宜性分区，是对各个区域客观分析和认识的过程。但还不是规划本身。规划是在客观分析基础上，统筹把握一些基本原则，再确定主体功能区的边界和范围。如，有些区域从适宜性角度，都适宜推进工业化、城镇化，没有生态环境方面的制约，但能否都作为开发区域，就不是适宜性分析所能解决的，这就需要一些原则，需要一些判断。再如，对少数民族地区，就不能单纯依靠资源环境等的评价，还要统筹考虑民族因素，对边境地区也要考虑国防因素等。可以说，主体功能区规划的过程，是建立在科学研究基础上的综合平衡和战略选择的过程。
（四）关于指标体系和技术方法
规划编制工作指导意见强调，编制全国主体功能区规划，要建立在对国土空间的客观分析评价基础上。要通过科学确定指标体系，利用遥感、地理信息系统等空间分析技术和手段，对全国或本地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。这里主要谈两点：
1．区域差异与统一指标体系的关系
为保证主体功能区划分标准和内涵的统一性，国家和地方都应采用统一的指标体系，以保证规划工作基础的一致，也便于国家与省级以及相邻地区规划方案的衔接协调。同时，为考虑地区之间的差异和特点，各地区在进行主体功能区划分时，可按照统一的指标体系，适当补充原则、标准或采用不同赋值的方式，以体现不同区域的特殊性。这些都可以在下一步研究中予以明确和深化。
2．定性的战略判断与定量的技术分析的关系
我们强调要做好技术方法的研究，强调对资源环境等进行全面的量化分析和评价，这是确定主体功能区的重要基础。但也听到过一种疑问，就是主体功能区是通过客观分析评价出来的，还是需要通过主观判断调整出来的，是纯客观的，还是带有主观因素的。事实上，这是相辅相成的过程，是一个客观世界与主观认知统一的过程。通过全面的定量分析，可以弥补认识上的偏差，深化对区域内在客观因素的理解，为决策判断提供一个共同的基础。但也不是要陷入技术方法决定论，更不是陷入环境决定论。因为，各种定量分析、技术方法上的评价，都不可能囊括所有的自然、经济、社会的因素，不可能替代定性的分析判断。
（五）关于四类主体功能区的功能定位和发展方向
提出四类主体功能区，是针对我国空间开发面临的问题和未来空间开发所面临的挑战提出来的。主体功能区不仅是空间开发战略，也蕴含着支撑经济增长、促进城乡区域协调发展和可持续发展以及参与国际竞争的综合性战略考虑。
提出优化开发区域，既是针对一些经济密集区存在着过度开发的隐患，也是面向国际竞争的需要。如长三角、珠三角地区，作为全国重要的人口和经济密集区，今后仍将是带动全国经济社会发展的龙头，也是参与经济全球化的主体区域。要实现这样的功能定位，在发展模式上、发展方向上必须进行调整优化，要把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和增长方式转变，率先完善社会主义市场经济体制。
提出重点开发区域，既是在发展中促进区域协调，实现国土空间均衡开发的需要，也是扩展经济增长空间，支撑全国经济持续增长的需要。从全国讲，我们要走集约化的工业化、城镇化模式，在发展条件较好和适宜人居的区域集中开发，形成人口经济密集区，这也是国际上的普遍趋势。我国作为一个人口大国，今后将有几亿人口进入城市，仅有三个大的城市群难以承载如此众多的人口总量。为更好地发挥大国优势，使更多的区域进入经济良性循环，必须实行大区域均衡、小区域集中的开发模式，促进国土空间的均衡开发，避免经济增长过度依赖少数区域。今后要在中西部逐步培育形成若干支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体，形成新的经济增长极。为引导这种功能定位的形成，在发展方向上，就要着重充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化进程。当然，重点开发也是有序有节，不是无序、无限制开发，也要走科学发展道路。
提出限制开发区域，既是着眼于全国生态安全的需要，也是着眼于当地人民过上更好的生活水平的需要。有一种观点认为，划定限制开发区域，是限制了发展权，是不公平的。之所以限制开发，是因为许多地区生态环境比较脆弱，在我们可预见的科技水平下，承受不了大规模的工业化、城镇化，不具备大规模集聚经济和人口的条件。对这类区域，即使放手去和条件好的区域一样地招商引资、一样地大开发，也不可能达到同样的发展水平，反而可能会带来生态环境的巨大破坏。我们已经有了许多越开发越破坏、越破坏越贫困的案例，也有许多事后治理的代价远远高于盲目开发所带来的眼前收益的事实。从着眼于让全体人民都享有小康社会幸福生活以及实现中华民族的可持续发展出发，对这些完全依靠在本地发展经济难以达到小康生活水平的区域，必须从更大的区域、更广的视角谋求人的全面发展。
提出禁止开发区域，对具有典型意义的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、有特殊价值的自然和文化遗迹，以及为人们提供旅游休闲的场所进行保护，是国际上的普遍趋势。按照科学发展观的要求，要以人为本，也要顺应自然，尊重自然，既要满足人口经济的空间需求，也要为生态环境良性循环留有空间。通过确定禁止开发区域和限制开发区域，构建以重要生态功能区、自然保护区域和生态走廊为骨架的生态网络，合理布局生态空间，保障全国生态安全。
对各个区域不同的功能定位，不是厚此薄彼，而是要逐步形成分工协作、优势互补、良性互动、协调发展的地域分工格局。优化开发和重点开发区域主要是承担发展经济、创造就业、集聚人口、参与国际分工与竞争的功能，有些限制开发区域主要承担保障农产品供给并提供绿色空间的功能，有些限制开发和禁止开发区域主要承担保护环境、恢复生态，维系生态系统稳定和促进自然财富增值的功能。通过经济空间与生态空间的分工协作、优势互补，逐步实现国土空间的有序有度开发、协调发展。
（六）省级主体功能区规划编制要把握好的几项原则
1．上下一致
国家确定的四类主体功能区，省级规划必须确定为相同类型区域，不能确定为其他类型区域。因为主体功能区是政策调控区，如果对同一区域的功能定位不一致，在政策方向上就会发生矛盾，难以引导约束各类开发行为。这是市场经济条件下，下位规划要服从上位规划的基本原则。
2 .全面覆盖
省级主体功能区规划，要对所有辖区进行主体功能定位。国家规划要突出宏观性和战略性，国家主体功能区只是一些具有全局意义和区际影响的区域，是全国空间开发和调控的重点区域，因此不是覆盖全部国土的。而省级规划既需要体现本区域的空间开发战略和重点，也需要对所辖区域进行全面的空间开发调控，这样才能把开发与保护的要求落实到所有地域空间。通过国家和省级主体功能区规划，要对全国所有国土空间进行功能定位，不能留有空白，也就是说960万平方公里的陆地国土上不能有一些区域没有定位，是优化、重点开发还是限制或禁止开发，都要给出明确答案。
3．相邻一致
位于省级行政区边界两侧、均质性较强的地区应确定为同一类型主体功能区。这样一些区域，要么是自然环境具有一致性，拥有共同的山脉、共同的河流，要么是经济发展已趋于一体，构成共同的主体功能区。如果相邻省区定位不一致，最终只能是相互抵消、相互影响，难以实现共赢。这也是我们强调要用统一的指标体系，要加强对省级规划之间衔接协调的一个重要原因。
4．单元灵活
确定省级主体功能区，可与全国一样以县为基本划分单元（禁止开发区域除外），也可根据人口密度和自然特点，考虑以乡镇为基本划分单元。为使主体功能区划分符合自然、经济特点，又便于政策实施及管理，同时也兼顾到指标数据的可获取程度，我们提出原则上以县为基本划分单元。有些地区提出以乡镇为基本单元，好处是区域评价更精确，定位更准确，难点是今后政策实施将面临一些困难。究竟如何确定划分基本单元，需要大家进一步研究。
此外，基本农田都要确定为限制开发区域，要把保护耕地的任务具体化。矿产资源丰富而生态环境承载能力较弱的地区，原则上应确定为限制开发区域，这是在总结一些资源型城市面临的问题提出的。过去是有资源的地方不仅要开发，还要形成资源型城市。但由于这些区域发展其他产业的条件较差，集聚人口的条件也不理想，在资源枯竭后，发展接续产业十分困难，形成许多需要振兴、需要调整的衰落城市。并且，从我国的资源赋存条件和已有的产业布局基础看，对这类区域今后也不适宜再按照就地开采、就地加工、就地形成城镇的模式发展。
（七）关于分类调控的区域政策
以主体功能区为基础的空间开发格局的形成，更重要的是通过政策引导、政策支撑，为推进形成主体功能区提供外部环境、外部激励。
优化开发区域的调控政策。要强化对自主创新和高技术产业化的投资，促进这些区域的结构升级。实行更严格的建设用地增量控制，目的不是要限制这些区域的发展，而是要改变目前粗放式占地的倾向，特别是要改变扁平式工厂、花园式工业园区的模式，通过更集约地利用土地资源，迫使这些区域转变经济增长方式。实施更严格的环境管理政策，通过实行更高要求的污染物减排指标，更严格的环境准入标准，增强发展的环境约束。针对这些区域已经是流动人口主要集聚地的现实，要实行与承载能力相适应的人口管理政策，鼓励这些区域的流动人口逐步实现本地化，为人口城镇化作出贡献。
重点开发区域的调控政策。在投资政策上，要通过加强城市基础设施建设等，增强这些区域吸引投资、集聚产业、吸纳人口的能力。在土地政策上，土地供给要与人口挂钩，适当扩大土地供给以加快工业化、城镇化进程。但建设用地规模的增加要与吸纳外地人口的规模挂钩，城镇建设用地规模的增加要与农村建设用地规模的减少挂钩，并与农村人口转为城市人口的规模挂钩。要通过重点开发区域的开发，更多地吸纳限制开发区域、禁止开发区域转移出来的人口，使工业化与人口城镇化同步推进。
对限制开发区域来讲，是限制开发不是限制发展。在产业政策方面，要鼓励发展有利于生态系统稳定的产业，在保护好生态环境的基础上适度发展农牧业和特色产业。同时，财政转移支付政策要到位，加强对公共服务、生态环境保护和社会管理的财政支持，并且还要引导超载人口向优化开发区域、重点开发区域有序转移，减轻人口对生态环境和财政支出的压力。
对禁止开发区域，政府投资的重点是支持公共服务设施建设和生态环境保护，财政转移支付要能够保障其进行生态环境的管护和提供公共服务的开支。同时，要推进管理体制改革，目前我国各类保护区域的面积已经与国际平均水平相近，问题是保护管理不到位。今后对位置重叠、名称不同、多头管理的，要加强统一管理，明确管理主体；对同一区域保护对象相同、但人为划分为不同类型保护区的，要加以归并。
对四类主体功能区的政策，很关键的问题是要引导限制开发和禁止开发区域的人口、劳动力向优化开发和重点开发区域转移，因为这些区域的生态环境比较脆弱，可供开发的国土空间有限。改革开放以来已经形成的一些经济较快增长的区域，客观上国土开发速度大大快于人口增长速度，在集聚经济的同时还没有吸纳相应规模的人口，这就带来许多矛盾和问题。我国有13亿人口，农村劳动力极其富裕，要使其有序地向重点开发和优化开发区域转移，适应需要，必须进行培训教育。同时，这也涉及到一些较发达地区的本地人口与外地打工人员在户籍制度、教育卫生和社会保障等方面逐步一致化的问题，是一个非常大的系统工程。我们在珠三角地区调研时，也突出感受到这些问题的重要性和解决的难度。解决这些问题，涉及到这些区域的产业结构如何调高调优的问题，也涉及到如何站在国际竞争的前沿去发展的问题，从更深的内涵上，也涉及到我们全面加强经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设这一重要命题。希望发改委系统的同志，能深入研究，逐步提出加以解决的思路和办法。
对分类指导的区域政策，在规划编制指导意见和目前提出的国家主体功能区规划提纲中都有一些方向性的要求，下一步要把方向性要求变成可操作性的政策方案，要务实、更要创新。再强调几点：一是区域政策方向统一，资金渠道不同。国家主体功能区规划中提出的政策方向应适用所有四类主体功能区，但从资金角度上，财政转移支付、财政性投资资金分别来源于中央和省级政府。二是区域政策既要统一方向，也要体现不同区域的差异。各省区要在国家明确的政策框架下，进一步深化、细化，突出本省区的趋势和特点。三是要通过区域政策研究，创新宏观调控的思路和手段。推动政策创新，不仅对主体功能区的形成和发展非常重要，对增强发改委系统宏观调控的针对性和有效性同样重要。通过政策研究，提高发改委系统的综合平衡、统筹协调、着眼全局、注重长远、关注空间的能力和水平。
研究思考这些问题，一个非常重要的思想，就是要学会辩证唯物主义，用矛盾论的观点看待问题，事物是一分为二的，一分为二的事物中有矛盾的主要方面和次要方面。用辩证的、系统的思想看问题，许多疑难问题，在哲学思想的指导下就容易统一认识。
三、进一步做好规划编制工作的几点要求
（一）要明确规划编制程序
主体功能区规划的编制工作对我们所有人来说都是一项开创性的工作，工作的环节多，涉及面广，缺少成熟的经验，要按时、高质量、顺利地完成规划编制工作，就必须在工作开展之前明确规划编制程序，统筹安排好调查研究、规划编制、衔接协调、规划论证等各个环节工作。省级主体功能区规划总体进度的安排在《关于编制全国主体功能区规划的意见》稿中已经明确，请大家按此进度来把握。
（二）要进一步加强组织领导
各地区要统一思想，高度重视，加强领导，落实责任，全力支持主体功能区规划编制工作。各地都要成立本地区主体功能区规划编制工作领导小组，组成强有力的工作班子。要选配知识结构好、业务能力强的骨干，组建得力的规划编制队伍，并加强规划人员的培训工作，为做好规划编制工作提供人才保障。要根据各自的工作任务，安排必要的规划编制经费和规划论证经费，纳入本级人民政府财政预算，目前还没有落实规划经费的地方，要抓紧落实，为规划编制工作提供经费保障。
（三）要进一步加强研究
要广泛动员自然科学、社会科学等多学科力量，深化对主体功能区理论和技术路线的研究。要充分借鉴国外研究成果，使我们的规划从一开始就能起步于比较高的技术支撑基础之上。要建立以遥感、地理信息技术为支撑的全国主体功能区信息平台，用于全国主体功能区的分析评价、动态监测和规划评估。各地区要根据编制规划的需要尽早布置和开展各项研究，不要等，已经先行开展研究的地区要按进度要求按时完成任务，为规划编制做好准备。
（四）要进一步加强学习
主体功能区规划工作涉及到国土评价、区域规划、土地利用、城市群、生态环境、经济政策等很多领域的知识，这就需要我们必须加强学习，边干边学，才能完成好编制主体功能区规划的任务。要注意不能把课题研究与规划编制工作脱节，也不能认为委托了课题，就放松了我们自身的研究和思考。此外，德国、日本等发达国家在国土空间开发领域有过大量实践，积累了很多好的经验，要通过考察、培训、专家讲课等各种方式，多学习国外的先进经验。各地方还应该加强互相之间的交流和学习，向起步早的地方学，向做得好的地方学，共同完成好规划的编制工作。
（五）要进一步加强协调配合
主体功能区规划涉及国家、省区以至市县各个层面，规划内容也涉及不少部门，是一项必须在各方面的支持配合和参与下才能完成好的工作。发展改革部门要与其他相关部门密切配合，相互沟通，使主体功能区规划得到其他部门的配合支持。国家主体功能区规划和省级主体功能区规划是高度相关的，必须密切协作，上下配合，使地方规划与国家规划相一致。地方之间，特别是相邻的地方之间，也要加强相互配合和规划的衔接工作，保证地方规划之间相协调。
（六）要加强长远规划能力建设
能力建设要注重两个方面，一个是人才，一个是技术，现在所有的规划都要逐步建立在数字化基础上，需要有一定的投入和积累。这次我们在基础研究上花了很大的精力和投入，一方面是要高水平、高质量地完成规划编制工作；另一方面是要为长远的工作服务，增强规划能力的建设。希望大家能利用这个机会，把做好规划和能力建设结合起来。同时，由于组织编制主体功能区规划还是第一次，缺乏现成的经验，在前段时间的工作中也显现出技术力量薄弱、技术支撑不足等问题。因此要通过规划编制工作，注意培养和锻炼规划力量，为今后做好规划编制工作提供人才保障。
（摘自在全国主体功能区规划编制工作座谈会上的讲话）
党中央、国务院对规划编制工作十分重视。2006年，国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知》，对做好规划编制工作做了专门部署。
这次会议，是全面部署主体功能区规划编制工作的动员会。主要任务是进一步提高思想认识，理清规划思路，交流规划编制工作进展情况，研究部署下一阶段工作任务。
一、进一步提高对推进形成主体功能区重大意义的认识
一是科学开发我们生存和发展空间的需要。我国国土辽阔，是世界第三大国。但是，在这片辽阔的国土上，真正可供开发利用、适宜人们生活居住和生产的空间有限。
面对这一基本国情，我们应该倍加珍惜土地资源，倍加珍爱我们的国土空间。然而，由于不合理的开发行为和生产活动，我们在国土空间的开发方面还存在着一些突出的问题，主要是：经济布局与人口分布不平衡，经济布局与资源环境不平衡，空间结构不尽合理，生态系统整体功能退化。如，一些地区滥设开发区，乱占耕地，使绿色空间快速减少；再如，一些大城市“摊大饼”式扩张，小城镇建设遍地开花，造成城市空间布局不合理，并导致城市建设用地过快增长；又如，一些地区不顾资源环境承载能力的盲目开发，造成水源污染，河湖干涸，环境污染加剧，生态退化等。
推进形成主体功能区，就是从科学开发我们十分宝贵的国土空间出发，对国土空间进行功能分区和发展方向定位，从而规范开发秩序，管制开发强度，引导各类市场主体建设好、保护好我们的家园，为人民群众营造良好的生活空间，为子孙后代留出充分的发展空间。
二是顺应未来实现可持续发展的需要。改革开放以来，我国经济持续快速增长，工业化、城镇化水平不断提高，与此同时，也出现了空间结构失衡的问题。不合理的空间结构一旦形成，调整起来十分困难，不仅要花费巨大的代价，还可能需要一代人甚至几代人的努力才能见到成效。
未来一段时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是工业化、城镇化加快发展的时期，国土空间开发将呈现一些新的趋势。特别是未来十几年，我国将有3亿左右的农村人口从农村转移到城市，为这些农村人口开辟新的生活和发展空间，这在世界发展史上也是史无前例的，也必将引起我国空间结构的急剧变动。只有科学规划国土空间开发，加强指导和约束，才能妥善应对这些压力和挑战，增强可持续发展的能力。
推进形成主体功能区，就是要前瞻性地谋划好我国未来十几亿人口、几十万亿经济在960万平方公里国土空间的分布。要通过合理规划国土空间，处理好十分有限的国土空间与日益扩大的需求之间的矛盾，引导人口相对集中居住，产业相对集聚发展，形成以城市群为主体形态的城镇化发展模式，构建均衡、和谐和可持续的国土空间格局。
三是实现人口、经济、资源环境协调发展的需要。我国区域发展不协调的问题，主要不是单纯的地区之间经济总量的差距，而是人口、经济、资源环境之间的空间失衡。
从经济布局与人口分布看，我国经济布局呈现向沿海地区集聚的态势，但集中经济的区域并没有集聚相应规模的人口。长江三角洲、京津冀和珠江三角洲三大都市圈，经济总量约占全国的36%，而人口只占全国的15%左右。日本三大都市圈，经济总量占全国的73%，人口也占68%，经济与人口占全国的比例大体相当。我国的经济布局与人口分布不均衡，造成地区间人均生产总值差距过大，人均GDP最低的地区与最高的地区相差近10倍。
从劳动人口与赡养人口分布看，我国劳动人口与赡养人口在空间上的分离，也是区域公共服务差距过大的重要原因。一般来讲，经济的集聚应相应带来人口的集中。但我国由于城乡二元结构及其他方面的体制原因，劳动人口难以在打工地区定居，因而需要赡养的家属很难与外出打工的亲人共同居住。其结果，吸收外来劳动力的发达地区吸纳了这些劳动力创造的产值和税收，却未向这些劳动人口及其家属提供必要的公共服务。流出劳动力的欠发达地区，却要为外出劳动力留下的家属提供公共服务，这也是导致区域间公共服务差距过大的原因之一。
从经济布局与资源分布看，我国许多地区经济的集聚已经与当地资源承载能力不相适应。一些地方单纯追求经济总量，在水资源严重匮乏的地区发展高耗水产业，为了维持当地生产生活，不得不从外地调水或靠超采地下水维持。一些能源资源短缺的地区，却继续发展高耗能产业，也不得不长距离调运能源资源。经济的集中与资源分布的不一致，使我国大规模长距离跨区域调动资源的压力越来越大，而这种调运又占用了我们更多的国土空间，消耗了更多的能源。
促进区域协调发展的根本目的不是单纯缩小区域间生产总值的差距，实现地区生产总值的均等化，而是要促进经济发展与人口、资源、环境相协调，使生活在不同区域的人民享有大体相当的生活水平和公共服务。实现这一目标，就要继续支持欠发达地区因地制宜地发展经济；就要引导发展条件欠缺和人口超载地区的人口转移；同时，对欠发达地区要加大财政转移支付力度，提高当地人均财政收入。这里需要说明的是，确定限制开发和禁止开发区域，是为了保护全国的生态环境，保障国家的生态安全，使全国人民能呼吸新鲜的空气，喝上清洁的水。对于这些区域，要按照公共服务均等化的原则，明确按主体功能区进行必要的财政转移支付，保障那里的人民群众享受均等化的公共服务并与全国同步不断提高水平。限制开发绝不等于限制发展，开发是指大规模工业化和城镇化的建设活动，限制或禁止开发是限制或禁止不符合主体功能定位的开发建设活动。
推进形成主体功能区，就是要明确哪些区域要重点开发，哪些区域不应开发，以及各类主体功能区的开发强度，使集聚经济的地区集聚相应规模的人口，引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，从而从根本上扭转生态环境恶化的趋势，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。
四是增强区域调控的针对性和有效性的需要。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会等重大战略思想，明确了推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。几年来，区域发展总体战略的实施取得了明显成效，制约各区域发展的突出问题得到了一定程度的缓解，四大板块都呈现出良好的发展势头；区域协调互动机制正在逐步形成，区域间优势互补的功能得到进一步发挥；公共服务的差距趋于缩小。
但是我们也应该清醒地看到，我国区域发展中仍有很多问题还没有得到根本解决，实现区域协调发展还有很长的路要走。把区域发展总体战略落到实处，必须实施更有针对性、更有效的区域政策，必须在四大板块的基础上进一步细化或者缩小区域政策实施的空间单元。比如西部地区，国土面积占全国的一半以上，内部自然、经济差异很大，在这么大的区域范围内只实施一种区域政策，显然不利于因地制宜地进行开发，且区域政策的针对性和有效性必然大打折扣。所以，研究如何细化或缩小区域政策实施的空间单元，是十分重要、十分紧迫的问题。
推进形成主体功能区，就是要区别对待、分类引导，根据不同主体功能区的定位，提出不同的发展要求，配套实施更细致、更有针对性的区域政策、绩效评价和政绩考核，从而增强区域调控的有效性。
二、规划编制中需要把握好的若干问题
编制主体功能区规划，推进形成主体功能区，意义十分重大，但作为第一次编制这样的规划，作为一项开创性的工作，编制好规划的难度也很大。我们既要充分认识到编制规划的重要性和紧迫性，也要充分认识到编制好规划的复杂性和艰巨性。
（一）关于规划的定位
1．主体功能区规划是在我国区域发展总体战略背景下，对国土空间开发进行的战略性谋划
在全球化背景下，基于资源短缺、生态环境脆弱、人口众多的基本国情，需要进一步明确未来相当长一段时期国土空间开发的思路、开发的模式，以更好地应对工业化、城镇化进程中面临的人口经济与资源环境等一系列难题和挑战。这样的规划，必然是一项关系国土开发全局、涉及现代化建设长远的战略性规划。
2．主体功能区规划是今后各类涉及空间开发规划的一个基础性规划，是衔接协调各类相关规划的一个基本依据
虽然各部门、各级政府都制定了许多规划，都强调了各项工作的实施、项目的布局以及措施等等，单从每一个规划看，可能都是合理的，但综合起来并落实到同一空间就可能出现矛盾，这是目前规划体制中存在的一个突出问题。
从这个角度看，主体功能区规划的整体性、综合性是非常重要的，它有一个基础性的指导作用，即在空间上为衔接协调相关规划提供一个基础和依据，这样才能避免规划之间的冲突、规划上的浪费。
另外，在城镇化进程中出现的空间失控问题，一个重要原因在于缺乏空间规划的整体背景和约束，单个城市看似合理的规划，从全局上、从城市群、从区域上却可能带来偏差和隐患。协调这些从局部性出发编制规划所产生的相互冲突和矛盾，只能从整体上、全局上进行综合平衡，必须有一个空间开发的基本框架，使各方面的开发行为有所遵循。这也是市场经济国家都高度重视空间规划的重要原因和有益经验。
3．主体功能区规划是具有约束性的，既要约束市场主体的开发行为，也要约束政府的行为
在市场经济条件下，政府编制的规划不应只是指导性的，有些规划也要具有约束性，这是我们对规划性质的一个重要认识。如果规划没有约束力，可执行可不执行，只是一种指引、指导，规划的作用和功能就很难发挥。强调规划的约束力，通过主体功能区规划对市场主体和政府行为进行约束和规范，不是指令性计划的回归，而是调控思路、调控手段上的创新。通过明确不同区域的主体功能定位，明确哪些区域不能开发、哪些区域能够开发以及开发所遵循的基本原则，这是着眼于公共利益、整体利益和长远利益提出的，是对空间开发行为的一种约束和规范。目前，对规划要约束和规范企业行为的认识比较一致，但对规划也要约束政府自身行为还没有足够的认识。主要存在两种误区：一是认为规划是政府编制的，是用来约束别人的，不是约束自己的，政府想怎样改就怎样改；二是有些地方领导还没有认识到规划的重要性，规划虽然年年编，但行动时就脱离规划，靠拍脑袋决策，这与科学发展观的要求是背道而驰的。编制全国主体功能区规划，是国家“十一五”规划《纲要》提出的，是经过全国人大代表表决通过的，具有法律约束效力。
4．主体功能区规划是一种空间规划
虽然对什么是空间规划还没有统一的定义，各国在实践中也各有特点。如德国称作空间规划，日本称为国土规划，荷兰称作国土空间规划。但共同点都是着眼于经济发展中所面临的人口经济与资源环境挑战，通过明确国土空间开发战略，对空间要素进行整体谋划，引导和约束空间开发行为，形成合理的空间结构，实现支撑经济发展、推进国土均衡开发、缩小区域差距、促进可持续发展的目标。从最近欧盟和德国的空间规划看，在全球化深入发展的背景下，增强国际竞争力又成为空间规划的一个重要着眼点和战略目标。
编制主体功能区规划，强化对空间开发、空间结构的引导，是在市场经济条件下转变政府职能，加强和改善宏观调控的重要举措。政府的四大职能之一是经济调节。在总量调控上，市场是难以发挥作用的，需要充分发挥政府的调控功能。在结构调整上，要区分政府和市场的功能。产业结构、企业结构、产品结构等，更多地要靠市场力量去调节。在空间结构优化上，如空间开发、区域协调发展和基础设施布局等需要更多地发挥政府作用。强调主体功能区规划是空间规划，不是要替代别的部门的规划。虽然城市规划、土地规划也是空间性的规划，但主体功能区规划的内容要更宽、更综合，是综合性、整体性的空间规划，而不是单要素的空间规划。
（二）关于规划的层级
按照胡锦涛总书记提出的“要分层次推进主体功能区规划工作”的要求，经深入研究讨论，全国主体功能区规划由国家和省级两个层面的规划组成。市县政府不再划分主体功能区，而是要落实国家和省、自治区、直辖市对本市县的主体功能定位，在此基础上对本市县辖区进行具体的功能区划分。
1．为什么分国家和省级两个层面制定规划
我国作为一个大国，地域辽阔，区域之间资源环境和经济发展水平差异较大，不同层面空间开发所面临的问题不同，需要通过不同层级的规划，将空间开发战略思路和基本原则分级细化、具体化。从国家和省级政府的调控职能看，按照国家和省级两个层次划分主体功能区并编制规划，有利于充分发挥中央和地方的积极性，更有针对性地解决不同层面空间开发面临的突出问题。
编制国家主体功能区规划，重要目的之一就是系统性地解决一些涉及国土空间开发的全局性问题。要全面阐明实施主体功能区战略，全国以及各地在空间开发上应遵循什么样的原则，以使开发行为有所规范，这是需要中央政府明确的。还要明确国家空间开发战略的框架是什么，通过什么样的空间开发格局来支撑未来的发展，这就是国家主体功能区的发展布局问题，也必须由国家规划来确定。以主体功能区构建区域开发新格局，政策支撑是什么，保障措施有哪些，现行的政策如何进行调整完善，也必须由国家层面的规划来明确。
编制省级主体功能区规划，一方面是要把国家规划确定的方针和原则进一步落实、进一步具体化；另一方面是要从本地实际和自然条件出发解决各地区空间开发所面临的主要矛盾和突出问题，同时要为指导市县的开发行为提供依据。我国各地区之间的差异比较显著，资源环境条件不同，发展基础不同，未来发展方向也应该有所区别，如何因地制宜、更好地发挥比较优势、更有效地解决空间开发问题，需要通过省级规划来解决。并且，我国民族众多，不同地区长期形成各具特色的历史和民俗，需要在省级规划中尊重和考虑这些特点及要求。
2．为什么市县政府不再进行主体功能区划分
因为市县范围所面临的空间开发和管理的问题更微观、更具体，再用四类主体功能区的划分方式就会显得过粗，难以有效引导和约束各类开发行为，难以适应市县政府管理的需要。如果国家、省级和市县政府层层划分四类主体功能区，会造成主体功能区相互重叠、功能定位相互交叉的问题，难以实施统一的区域调控政策。从国际经验看，把开发与保护相结合的思想落到实处，在不同行政层级和区域尺度范围内的侧重点是不同的。国家、州等大区域范围强调的是总体战略、基本原则、总体框架、政策导向，市县基层政府更侧重于贯彻落实并予以具体化。
今后，市县层面主要是根据国家和省级主体功能区规划对本地的主体功能定位，结合市县的地域特点，对市县地域空间做进一步的功能分区和定位，在具体地域上明确划定各类功能区的“红线”，如城镇区、耕地保护区、生态保护区、旅游休闲区、产业园区等，作为各种开发建设行为的准则，具有法律效应来严格执行。需要强调的是，市县政府不进行主体功能区划分，而是要进行功能区划分，同样需要进行大量的基础研究，同样需要通过规划予以明确，这项任务要结合“十二五”规划编制予以落实。
（三）关于规划编制的方法
1．在规划研究上，强调上下互动、相互支撑、相互服务
在以往编制规划过程中，也是国家和省区同步开展研究，但由于规划不落地，规划研究的一体化程度还不是很强。这次规划研究中，在加强国家层面重大问题研究的同时，特别注重各地的基础性研究，总结提炼后再指导各地规划编制工作。
从区域特点出发，我们在东、中、西和东北组织了8个地区（辽宁、江苏、浙江、河南、湖北、重庆、云南、新疆），先行开展了指标体系和技术方法的研究，以便为制定全国统一的指标体系提供基础和参考，使指标体系设置更科学，使主体功能区划分更能体现各区域特点。同时，我们正在研究制订全国主体功能区规划编制技术大纲，为各地编制规划提供技术支撑，还考虑将一些成熟的空间分析方法做适当的推广培训，避免进行同水平的重复研究，尽可能提高工作效率。
2．强调首先要对国土空间进行客观分析评价，对各个区域进行适宜性分析
编制主体功能区规划，首先是要认识国土空间，再规划国土空间，是先有客观分析，再有规划方案。为此，我们委托课题组研究提出了包括10项指标的指标体系。通过对各区域的可利用土地资源、可利用水资源等因素的逐一评价，客观认识各个区域的优势和潜力，了解各个区域的薄弱环节和限制性因素。在此基础上，通过对各项指标的综合分析，对各个区域进行整体分析评价，并按照不同的评价等级，提出对国土空间的适宜性分区，以科学确定各个区域是适宜大规模工业化、城镇化的区域，还是适宜生态环境保护的区域，或是适宜进行农业发展的区域。目前，这项工作已有一些初步成果，但还需要进一步深化、细化，还需要反复检验、评估。
3．在客观分析评价的基础上，按照一些基本原则，再确定主体功能区边界和范围
对国土空间的客观评价和适宜性分区，是对各个区域客观分析和认识的过程。但还不是规划本身。规划是在客观分析基础上，统筹把握一些基本原则，再确定主体功能区的边界和范围。如，有些区域从适宜性角度，都适宜推进工业化、城镇化，没有生态环境方面的制约，但能否都作为开发区域，就不是适宜性分析所能解决的，这就需要一些原则，需要一些判断。再如，对少数民族地区，就不能单纯依靠资源环境等的评价，还要统筹考虑民族因素，对边境地区也要考虑国防因素等。可以说，主体功能区规划的过程，是建立在科学研究基础上的综合平衡和战略选择的过程。
（四）关于指标体系和技术方法
规划编制工作指导意见强调，编制全国主体功能区规划，要建立在对国土空间的客观分析评价基础上。要通过科学确定指标体系，利用遥感、地理信息系统等空间分析技术和手段，对全国或本地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。这里主要谈两点：
1．区域差异与统一指标体系的关系
为保证主体功能区划分标准和内涵的统一性，国家和地方都应采用统一的指标体系，以保证规划工作基础的一致，也便于国家与省级以及相邻地区规划方案的衔接协调。同时，为考虑地区之间的差异和特点，各地区在进行主体功能区划分时，可按照统一的指标体系，适当补充原则、标准或采用不同赋值的方式，以体现不同区域的特殊性。这些都可以在下一步研究中予以明确和深化。
2．定性的战略判断与定量的技术分析的关系
我们强调要做好技术方法的研究，强调对资源环境等进行全面的量化分析和评价，这是确定主体功能区的重要基础。但也听到过一种疑问，就是主体功能区是通过客观分析评价出来的，还是需要通过主观判断调整出来的，是纯客观的，还是带有主观因素的。事实上，这是相辅相成的过程，是一个客观世界与主观认知统一的过程。通过全面的定量分析，可以弥补认识上的偏差，深化对区域内在客观因素的理解，为决策判断提供一个共同的基础。但也不是要陷入技术方法决定论，更不是陷入环境决定论。因为，各种定量分析、技术方法上的评价，都不可能囊括所有的自然、经济、社会的因素，不可能替代定性的分析判断。
（五）关于四类主体功能区的功能定位和发展方向
提出四类主体功能区，是针对我国空间开发面临的问题和未来空间开发所面临的挑战提出来的。主体功能区不仅是空间开发战略，也蕴含着支撑经济增长、促进城乡区域协调发展和可持续发展以及参与国际竞争的综合性战略考虑。
提出优化开发区域，既是针对一些经济密集区存在着过度开发的隐患，也是面向国际竞争的需要。如长三角、珠三角地区，作为全国重要的人口和经济密集区，今后仍将是带动全国经济社会发展的龙头，也是参与经济全球化的主体区域。要实现这样的功能定位，在发展模式上、发展方向上必须进行调整优化，要把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和增长方式转变，率先完善社会主义市场经济体制。
提出重点开发区域，既是在发展中促进区域协调，实现国土空间均衡开发的需要，也是扩展经济增长空间，支撑全国经济持续增长的需要。从全国讲，我们要走集约化的工业化、城镇化模式，在发展条件较好和适宜人居的区域集中开发，形成人口经济密集区，这也是国际上的普遍趋势。我国作为一个人口大国，今后将有几亿人口进入城市，仅有三个大的城市群难以承载如此众多的人口总量。为更好地发挥大国优势，使更多的区域进入经济良性循环，必须实行大区域均衡、小区域集中的开发模式，促进国土空间的均衡开发，避免经济增长过度依赖少数区域。今后要在中西部逐步培育形成若干支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体，形成新的经济增长极。为引导这种功能定位的形成，在发展方向上，就要着重充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化进程。当然，重点开发也是有序有节，不是无序、无限制开发，也要走科学发展道路。
提出限制开发区域，既是着眼于全国生态安全的需要，也是着眼于当地人民过上更好的生活水平的需要。有一种观点认为，划定限制开发区域，是限制了发展权，是不公平的。之所以限制开发，是因为许多地区生态环境比较脆弱，在我们可预见的科技水平下，承受不了大规模的工业化、城镇化，不具备大规模集聚经济和人口的条件。对这类区域，即使放手去和条件好的区域一样地招商引资、一样地大开发，也不可能达到同样的发展水平，反而可能会带来生态环境的巨大破坏。我们已经有了许多越开发越破坏、越破坏越贫困的案例，也有许多事后治理的代价远远高于盲目开发所带来的眼前收益的事实。从着眼于让全体人民都享有小康社会幸福生活以及实现中华民族的可持续发展出发，对这些完全依靠在本地发展经济难以达到小康生活水平的区域，必须从更大的区域、更广的视角谋求人的全面发展。
提出禁止开发区域，对具有典型意义的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、有特殊价值的自然和文化遗迹，以及为人们提供旅游休闲的场所进行保护，是国际上的普遍趋势。按照科学发展观的要求，要以人为本，也要顺应自然，尊重自然，既要满足人口经济的空间需求，也要为生态环境良性循环留有空间。通过确定禁止开发区域和限制开发区域，构建以重要生态功能区、自然保护区域和生态走廊为骨架的生态网络，合理布局生态空间，保障全国生态安全。
对各个区域不同的功能定位，不是厚此薄彼，而是要逐步形成分工协作、优势互补、良性互动、协调发展的地域分工格局。优化开发和重点开发区域主要是承担发展经济、创造就业、集聚人口、参与国际分工与竞争的功能，有些限制开发区域主要承担保障农产品供给并提供绿色空间的功能，有些限制开发和禁止开发区域主要承担保护环境、恢复生态，维系生态系统稳定和促进自然财富增值的功能。通过经济空间与生态空间的分工协作、优势互补，逐步实现国土空间的有序有度开发、协调发展。
（六）省级主体功能区规划编制要把握好的几项原则
1．上下一致
国家确定的四类主体功能区，省级规划必须确定为相同类型区域，不能确定为其他类型区域。因为主体功能区是政策调控区，如果对同一区域的功能定位不一致，在政策方向上就会发生矛盾，难以引导约束各类开发行为。这是市场经济条件下，下位规划要服从上位规划的基本原则。
2 .全面覆盖
省级主体功能区规划，要对所有辖区进行主体功能定位。国家规划要突出宏观性和战略性，国家主体功能区只是一些具有全局意义和区际影响的区域，是全国空间开发和调控的重点区域，因此不是覆盖全部国土的。而省级规划既需要体现本区域的空间开发战略和重点，也需要对所辖区域进行全面的空间开发调控，这样才能把开发与保护的要求落实到所有地域空间。通过国家和省级主体功能区规划，要对全国所有国土空间进行功能定位，不能留有空白，也就是说960万平方公里的陆地国土上不能有一些区域没有定位，是优化、重点开发还是限制或禁止开发，都要给出明确答案。
3．相邻一致
位于省级行政区边界两侧、均质性较强的地区应确定为同一类型主体功能区。这样一些区域，要么是自然环境具有一致性，拥有共同的山脉、共同的河流，要么是经济发展已趋于一体，构成共同的主体功能区。如果相邻省区定位不一致，最终只能是相互抵消、相互影响，难以实现共赢。这也是我们强调要用统一的指标体系，要加强对省级规划之间衔接协调的一个重要原因。
4．单元灵活
确定省级主体功能区，可与全国一样以县为基本划分单元（禁止开发区域除外），也可根据人口密度和自然特点，考虑以乡镇为基本划分单元。为使主体功能区划分符合自然、经济特点，又便于政策实施及管理，同时也兼顾到指标数据的可获取程度，我们提出原则上以县为基本划分单元。有些地区提出以乡镇为基本单元，好处是区域评价更精确，定位更准确，难点是今后政策实施将面临一些困难。究竟如何确定划分基本单元，需要大家进一步研究。
此外，基本农田都要确定为限制开发区域，要把保护耕地的任务具体化。矿产资源丰富而生态环境承载能力较弱的地区，原则上应确定为限制开发区域，这是在总结一些资源型城市面临的问题提出的。过去是有资源的地方不仅要开发，还要形成资源型城市。但由于这些区域发展其他产业的条件较差，集聚人口的条件也不理想，在资源枯竭后，发展接续产业十分困难，形成许多需要振兴、需要调整的衰落城市。并且，从我国的资源赋存条件和已有的产业布局基础看，对这类区域今后也不适宜再按照就地开采、就地加工、就地形成城镇的模式发展。
（七）关于分类调控的区域政策
以主体功能区为基础的空间开发格局的形成，更重要的是通过政策引导、政策支撑，为推进形成主体功能区提供外部环境、外部激励。
优化开发区域的调控政策。要强化对自主创新和高技术产业化的投资，促进这些区域的结构升级。实行更严格的建设用地增量控制，目的不是要限制这些区域的发展，而是要改变目前粗放式占地的倾向，特别是要改变扁平式工厂、花园式工业园区的模式，通过更集约地利用土地资源，迫使这些区域转变经济增长方式。实施更严格的环境管理政策，通过实行更高要求的污染物减排指标，更严格的环境准入标准，增强发展的环境约束。针对这些区域已经是流动人口主要集聚地的现实，要实行与承载能力相适应的人口管理政策，鼓励这些区域的流动人口逐步实现本地化，为人口城镇化作出贡献。
重点开发区域的调控政策。在投资政策上，要通过加强城市基础设施建设等，增强这些区域吸引投资、集聚产业、吸纳人口的能力。在土地政策上，土地供给要与人口挂钩，适当扩大土地供给以加快工业化、城镇化进程。但建设用地规模的增加要与吸纳外地人口的规模挂钩，城镇建设用地规模的增加要与农村建设用地规模的减少挂钩，并与农村人口转为城市人口的规模挂钩。要通过重点开发区域的开发，更多地吸纳限制开发区域、禁止开发区域转移出来的人口，使工业化与人口城镇化同步推进。
对限制开发区域来讲，是限制开发不是限制发展。在产业政策方面，要鼓励发展有利于生态系统稳定的产业，在保护好生态环境的基础上适度发展农牧业和特色产业。同时，财政转移支付政策要到位，加强对公共服务、生态环境保护和社会管理的财政支持，并且还要引导超载人口向优化开发区域、重点开发区域有序转移，减轻人口对生态环境和财政支出的压力。
对禁止开发区域，政府投资的重点是支持公共服务设施建设和生态环境保护，财政转移支付要能够保障其进行生态环境的管护和提供公共服务的开支。同时，要推进管理体制改革，目前我国各类保护区域的面积已经与国际平均水平相近，问题是保护管理不到位。今后对位置重叠、名称不同、多头管理的，要加强统一管理，明确管理主体；对同一区域保护对象相同、但人为划分为不同类型保护区的，要加以归并。
对四类主体功能区的政策，很关键的问题是要引导限制开发和禁止开发区域的人口、劳动力向优化开发和重点开发区域转移，因为这些区域的生态环境比较脆弱，可供开发的国土空间有限。改革开放以来已经形成的一些经济较快增长的区域，客观上国土开发速度大大快于人口增长速度，在集聚经济的同时还没有吸纳相应规模的人口，这就带来许多矛盾和问题。我国有13亿人口，农村劳动力极其富裕，要使其有序地向重点开发和优化开发区域转移，适应需要，必须进行培训教育。同时，这也涉及到一些较发达地区的本地人口与外地打工人员在户籍制度、教育卫生和社会保障等方面逐步一致化的问题，是一个非常大的系统工程。我们在珠三角地区调研时，也突出感受到这些问题的重要性和解决的难度。解决这些问题，涉及到这些区域的产业结构如何调高调优的问题，也涉及到如何站在国际竞争的前沿去发展的问题，从更深的内涵上，也涉及到我们全面加强经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设这一重要命题。希望发改委系统的同志，能深入研究，逐步提出加以解决的思路和办法。
对分类指导的区域政策，在规划编制指导意见和目前提出的国家主体功能区规划提纲中都有一些方向性的要求，下一步要把方向性要求变成可操作性的政策方案，要务实、更要创新。再强调几点：一是区域政策方向统一，资金渠道不同。国家主体功能区规划中提出的政策方向应适用所有四类主体功能区，但从资金角度上，财政转移支付、财政性投资资金分别来源于中央和省级政府。二是区域政策既要统一方向，也要体现不同区域的差异。各省区要在国家明确的政策框架下，进一步深化、细化，突出本省区的趋势和特点。三是要通过区域政策研究，创新宏观调控的思路和手段。推动政策创新，不仅对主体功能区的形成和发展非常重要，对增强发改委系统宏观调控的针对性和有效性同样重要。通过政策研究，提高发改委系统的综合平衡、统筹协调、着眼全局、注重长远、关注空间的能力和水平。
研究思考这些问题，一个非常重要的思想，就是要学会辩证唯物主义，用矛盾论的观点看待问题，事物是一分为二的，一分为二的事物中有矛盾的主要方面和次要方面。用辩证的、系统的思想看问题，许多疑难问题，在哲学思想的指导下就容易统一认识。
三、进一步做好规划编制工作的几点要求
（一）要明确规划编制程序
主体功能区规划的编制工作对我们所有人来说都是一项开创性的工作，工作的环节多，涉及面广，缺少成熟的经验，要按时、高质量、顺利地完成规划编制工作，就必须在工作开展之前明确规划编制程序，统筹安排好调查研究、规划编制、衔接协调、规划论证等各个环节工作。省级主体功能区规划总体进度的安排在《关于编制全国主体功能区规划的意见》稿中已经明确，请大家按此进度来把握。
（二）要进一步加强组织领导
各地区要统一思想，高度重视，加强领导，落实责任，全力支持主体功能区规划编制工作。各地都要成立本地区主体功能区规划编制工作领导小组，组成强有力的工作班子。要选配知识结构好、业务能力强的骨干，组建得力的规划编制队伍，并加强规划人员的培训工作，为做好规划编制工作提供人才保障。要根据各自的工作任务，安排必要的规划编制经费和规划论证经费，纳入本级人民政府财政预算，目前还没有落实规划经费的地方，要抓紧落实，为规划编制工作提供经费保障。
（三）要进一步加强研究
要广泛动员自然科学、社会科学等多学科力量，深化对主体功能区理论和技术路线的研究。要充分借鉴国外研究成果，使我们的规划从一开始就能起步于比较高的技术支撑基础之上。要建立以遥感、地理信息技术为支撑的全国主体功能区信息平台，用于全国主体功能区的分析评价、动态监测和规划评估。各地区要根据编制规划的需要尽早布置和开展各项研究，不要等，已经先行开展研究的地区要按进度要求按时完成任务，为规划编制做好准备。
（四）要进一步加强学习
主体功能区规划工作涉及到国土评价、区域规划、土地利用、城市群、生态环境、经济政策等很多领域的知识，这就需要我们必须加强学习，边干边学，才能完成好编制主体功能区规划的任务。要注意不能把课题研究与规划编制工作脱节，也不能认为委托了课题，就放松了我们自身的研究和思考。此外，德国、日本等发达国家在国土空间开发领域有过大量实践，积累了很多好的经验，要通过考察、培训、专家讲课等各种方式，多学习国外的先进经验。各地方还应该加强互相之间的交流和学习，向起步早的地方学，向做得好的地方学，共同完成好规划的编制工作。
（五）要进一步加强协调配合
主体功能区规划涉及国家、省区以至市县各个层面，规划内容也涉及不少部门，是一项必须在各方面的支持配合和参与下才能完成好的工作。发展改革部门要与其他相关部门密切配合，相互沟通，使主体功能区规划得到其他部门的配合支持。国家主体功能区规划和省级主体功能区规划是高度相关的，必须密切协作，上下配合，使地方规划与国家规划相一致。地方之间，特别是相邻的地方之间，也要加强相互配合和规划的衔接工作，保证地方规划之间相协调。
（六）要加强长远规划能力建设
能力建设要注重两个方面，一个是人才，一个是技术，现在所有的规划都要逐步建立在数字化基础上，需要有一定的投入和积累。这次我们在基础研究上花了很大的精力和投入，一方面是要高水平、高质量地完成规划编制工作；另一方面是要为长远的工作服务，增强规划能力的建设。希望大家能利用这个机会，把做好规划和能力建设结合起来。同时，由于组织编制主体功能区规划还是第一次，缺乏现成的经验，在前段时间的工作中也显现出技术力量薄弱、技术支撑不足等问题。因此要通过规划编制工作，注意培养和锻炼规划力量，为今后做好规划编制工作提供人才保障。
（摘自在全国主体功能区规划编制工作座谈会上的讲话）