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本文是国家社会科学基金项目“资源环境约束下反贫困机制构建与西部少数民族聚居区经济社会可持续发展研究”(批准文号:07XJY023),2009年度甘肃省高等学校研究生导师科研项目 “提升甘肃扶贫开发水平模式选择研究”(编号:0909-05)及2009年河西学院科研创新与应用校长基金项目“肃南县少数民族扶贫开发模式选择研究”阶段性成果
[摘要] 本文以甘肃省肃南裕固族自治县反贫困问题为研究对象,从成因型贫困着眼,以能力提升和权利拓展为目标,提出在新形势下,赋权参与式扶贫是肃南县少数民族地区反贫困的主要模式选择。并基于社区主导型发展(CDD)的视角,对肃南县少数民族贫困地区实施社区主导型发展模式进行了初步研究。
[关键词] 社区主导型发展 赋权参与 肃南县 对策
一、引言
根据学者们对贫困问题的研究,贫困可以分为两类:一是表现型贫困,从经济学角度看,表现型贫困主要指收入低下难以满足维持生存所需的生活水平;二是成因型贫困,从社会学和政治学的角度看,成因型贫困主要指贫困人口缺乏发展能力和参与机会(权利)。自20世纪90年代以来,人们对贫困问题的研究,由原来的文化、制度层面的研究,向权利、能力等角度进行了跨学科的拓展,为贫困问题的研究开拓了视野。在当前全世界正遭遇金融危机的严峻形势下,世界上所有国家都在积极探寻消除贫困的有效路径。世界反贫困事业已出现了新的特点,并由此提出了“赋权、机会、安全”等新的理论观点和反贫困的主流方案。
新的形势特点、新目标任务要求我国必须对行政主导型的反贫困方式进行反思,我国的反贫困事业必然从“救济式扶贫”经“开发式扶贫”,再向“赋权参与式扶贫”的方向转变(见图1)。赋权参与式扶贫要求人们能够自主地参与到有关他们自己的任何发展过程中,也就是要赋予贫困人口参与发展、摆脱贫困的机会和权利。近年来我国在一些地区开展的“社区主导型发展”,把以赋权扶贫理念为核心的参与式扶贫提高到了一个新的层次,同时也为我国的反贫困模式选择提供了一条新的思路。
二、社区主导型发展及其扶贫效果
1.社区主导型发展的概念及内涵
社区主导型发展(Community Driven Development,简称CDD),又称社区推动式发展,是一种新型的反贫困治理模式,其核心在于赋权,通过赋权达到扶贫的效果,通过赋权使贫困人口反贫困能力提高,从而形成持续性的發展。CDD重视项目的结果,但更重视项目实施的过程中农民的参与,其核心是加强农民的能力建设,基础是农民的广泛参与,是一种尊重农民意愿、让农民当家作主、提升农民综合能力的机制。CDD由世界银行项目运营评估部在20世纪90年代初提出,由扶贫部门与世界银行、国际计划、宣明会、乐施会等国际机构共同推动,是参与式扶贫发展的最高层次之一。
2. CDD项目的扶贫效果
2006年,世界银行利用日本社会发展基金赠款同中国国务院扶贫办外资项目管理中心合作,在我国选择了广西壮族自治区靖西县、四川省嘉陵区、陕西省白水县和内蒙古自治区翁牛特旗四个具有代表性的贫困类型地区为社区主导型发展CDD项目试点。四个县(区、旗)分别代表了中国西南喀斯特地区、丘陵地区、黄土高原地区和农牧区的贫困类型。该项目的目标是通过在生态脆弱的贫困农村实施社区主导型发展项目,以帮助试点社区减缓农村贫困和提高环境可持续性。项目内容包括社区小型基础设施与公共服务建设、社区发展基金、社区自然资源管理与环境改善。
(1)改善了社区的生产生活条件。CDD项目解决了以往扶贫机制中瞄准困难的问题,深入到贫困地区,通过赋权让深有体会的贫困主体自主决策,选择急需的项目优先发展,实现决策人与受益人一体化,从而解决了贫困人口最需要、最现实的问题,改善了社区的生产生活条件,提高了群众生产条件和生活水平。
(2)促进了乡村社会能力整合。CDD项目将资源的使用权和决策权完全交给项目区农民,由他们决定实施什么项目,如何实施,通过赋权增强农民对项目的拥有感,调动了农民参与社区发展管理的积极性和主动性,转变了农民等靠要的思想观念,通过自我组织、自我管理,整合社区内部资源,实现自我管理社区事务能力的提高。
(3)促进了农村经济合作组织的发展。CDD项目的一个重要内容就是帮助当地社区组建农村经济合作组织。农村经济合作组织以自身特有的民办性、合作性和专业性等优势,把服务渗透到从生产到流通的各个环节,解决了农民单家独户干不了的许多问题。
(4)保障了妇女的发展权力。妇女在农村中,一般很少能进入公共利益分配的决策当中,而CDD项目则不同,CDD项目区妇女也在积极参与项目区的讨论、决策和实施的过程中,提高了自我发展的意识,并开始形成有组织地根据自身能力开展反贫困活动,探索发展农村经济合作组织的道路。
三、肃南县少数民族贫困现状及驱动因素分析
1.贫困现状
肃南县是全国惟一、甘肃独有的裕固族自治县。肃南裕固族自治县地处河西走廊中部、祁连山北麓,总面积2.38万平方公里,整个区域横跨河西5地市,同甘青两省的15个县市接壤。全县辖6乡2镇、9个国有林牧场、101个行政村和3个城镇社区,有裕固、汉、藏、蒙古等11个民族,总人口3.62万,其中农牧业人口2.61万,占72.12%;少数民族人口2.03万,占56.05%;裕固族人口9658人,占26.67%。人口密度为每平方公里1.5万人,是一个靠天然草场放牧的传统畜牧业县。
2001年,肃南县有马蹄、明花两个重点贫困乡,共14个行政村1792户7166人,占全县农牧村总人口的28.36%,其中:贫困户1234户4939人,人均收入1625元(明花乡贫困户494户1976人,人均收入1450元;马蹄乡贫困户740户2963人,人均收入1800元);2009年,贫困乡村农牧民人均纯收入达到1910元,贫困人口减少到4939人(包括返贫人口),贫困面下降19.6%。但其中人均纯收入625元以下的特困户有243户,1542人。[4]肃南县为解决少数民族的贫困问题,曾经付出了巨大的努力,但目前扶贫效益不但没有上升,反而呈现明显的下降趋势,有的地方甚至出现返贫、更贫的现象。
2.驱动因素分析
(1)生态环境进一步恶化。贫困乡村大多地处海拔2000米以上的祁连山沿山地带和荒漠、半荒漠草原地区,气候寒冷,霜期过长,年降水量不足150毫米,水资源极度匮乏,人均水地仅0.3—0.8亩。随着全球气候的变暖和过度放牧,导致祁连山雪线不断上升、草原荒漠化、沙漠化、盐碱化加剧,生态环境进一步恶化,生产生活条件难以从根本上改变,使农牧民大幅度减产欠收,因灾返贫现象严重。
(2)经济发展水平较低。肃南县近几年GDP、地方财政收入、农牧民人均纯收入等各项经济指标均低于全市水平。2009年农牧民人均纯收入虽比上年增长10.43%,人均增收576元,但仅达到6098元(统计数)。受自然条件及经济水平的制约,贫困地区交通通讯、教育卫生、广播电视等基础设施建设严重滞后,缺乏先进实用的生产技术,投入高、产出低,长期处于贫困状态。
(3)农牧民文化素质低下。贫困人口自我积累、自我发展的能力还很差。许多农牧民安于现状,不思进取,商品意识薄弱,竞争观念淡漠,安于现状,坐等救济。由于思想观念陈旧、生产方式落后、科技含量低,直接影响到牧民家庭经营收入的快速提高和贫困牧民脱贫致富的进程。
(4)忽视贫困人口的主动性和创造性。无偿救济式扶贫,并不能真正使穷人摆脱贫困,相反,使部分穷人陷入越扶越穷的恶性循环之中,甚至使穷人自尊心和自信心受到某种程度的伤害;开发式扶贫没有使农民拥有摆脱贫困陷阱的能力,反而出现了农民持续边缘化的现象。
(5)扶贫的工作目标脱离实际。在一些地方,扶贫的工作目标开始异化,其目的不在于消除贫困,而是为地方政府获取更多的资金。基层政府做了许多不该做的事,做了很多没有实际效果的事,“作秀”成本太高。
(6)政府领导者往往单方面决策公共事务。在不少地方,许多与农民生产生活紧密相关的事务,比如土地承包、修路修桥、通电通水、农技服务、卫生保健和计划生育等等,幾乎都靠政府来推动。农村社区内部基本上实行的是党支部一班人“为民作主”的决策管理模式,大多数农民都没有说话的机会
四、肃南县实施CDD的对策
1.广泛的参与,确保贫困人口能够从中受益。无论项目大小,首先要充分听取地方基层意见,以强化地方责任和主人翁意识。对延伸到乡镇甚至村一级的部分公共服务设施建设项目,更充分地听取地方和基层的意见,使中央政府支持的有关服务体系专项建设规划更好地反映地方的实际需求,更好解决普遍公共服务的提供问题。。
2.充分赋权,形成服务型政府扶持引导下村民自主管理的治理结构。要形成广泛参与、民主决策、权力制衡、信息公开的乡村公共事务管理机制,提高贫困人群自我组织和管理能力。将项目决策权交给社区,由自然村通过民主选举成立的项目实施小组,具体负责项目的申报、实施、组织、管理和后续维护等;将资金控制权交给社区,由村民自己讨论制定资金管理办法,民主选举管理人员;成立专门的社区监督小组,随时检查资金使用情况;建立公开透明的公示和投诉机制,确保项目社区的知情权和决策权,制定投诉处理程序和规定,畅通投诉渠道。
3.培育和发展乡村草根组织,建立为社区提供支持的服务体系。通过培育和发展草根组织,充分弥补政府和社区居民所不及,从而形成政府和民间组织之间的优势互补,共同推动农村社区主导型发展的格局。在县、乡建立由政府有关业务部门组成的项目支持小组,负责为为农民和社区提供技术指导和资金支持,
4.培育并留住一批农村社区工作者队伍建设。随着农村社区主导发展的深入,迫切需要发展和壮大农村社区工作者队伍。社区工作者是社区发展中各项工作开展的执行者,是社区工作的主要承担者。尽快地培育并留住一批有文化、懂技术、会经营的新型社区工作者,使他们成为社区主导型发展的中坚力量。
5.扩大CDD外延和覆盖面,全面推进扶贫开发进程。扶贫部门在推动CDD过程中,发挥自身综合扶贫开发的机构、人才、经验和信息等优势,整合各种扶贫开发的增量和存量资源,在原有项目基础上扩充科技、教育、卫生、文化等子项目,积极探索培育新型农民的综合化、制度化和规范化新路子,促进贫困地区农村经济、社会的协调发展和全面进步。通过持续的社区发展行动,形成政府帮助群众,群众之间互相帮助的新风尚,使村民的权利意识、自由意识和集体意识空前发展,并形成一套崭新的价值观和道德观等价值体系。
参考文献:
[1] 陈标平胡传明:建国60年中国农村反贫困模式演进与基本经验[J].求实,2009,(07).
[2] 高伟. 探索社区主导型发展推动贫困地区新农村建设[J].中国发展,2008, (06).
[3] 蒙云龙庾 虎:赋权扶贫:农民贫困问题解决的新出路[J].中北大学学报(社会科学版). 2009,(06).
[4]肃南县农业办:肃南县贫困乡村扶贫开发工作情况汇报[R].肃南裕固族自治县公众信息网(http://www.gssn.gov.cn/search.asp),2010年5月31日
[5]简小鹰刘林:译P Dongier J.Van Domelen,E.Ostrom.什么是社区主导型发展[J].中国社区主导发展简报.2007(1):12-14.
[6] 任中平:社区主导型发展与农村基层民主建设——四川嘉陵区CDD项目实施情况的调查与思考[J].政治学研究. 2008,(06)
[7] 陈雷:中国社区主导型发展扶贫项目成效、问题与对策
[J].兰州学刊,2010,(04)
[摘要] 本文以甘肃省肃南裕固族自治县反贫困问题为研究对象,从成因型贫困着眼,以能力提升和权利拓展为目标,提出在新形势下,赋权参与式扶贫是肃南县少数民族地区反贫困的主要模式选择。并基于社区主导型发展(CDD)的视角,对肃南县少数民族贫困地区实施社区主导型发展模式进行了初步研究。
[关键词] 社区主导型发展 赋权参与 肃南县 对策
一、引言
根据学者们对贫困问题的研究,贫困可以分为两类:一是表现型贫困,从经济学角度看,表现型贫困主要指收入低下难以满足维持生存所需的生活水平;二是成因型贫困,从社会学和政治学的角度看,成因型贫困主要指贫困人口缺乏发展能力和参与机会(权利)。自20世纪90年代以来,人们对贫困问题的研究,由原来的文化、制度层面的研究,向权利、能力等角度进行了跨学科的拓展,为贫困问题的研究开拓了视野。在当前全世界正遭遇金融危机的严峻形势下,世界上所有国家都在积极探寻消除贫困的有效路径。世界反贫困事业已出现了新的特点,并由此提出了“赋权、机会、安全”等新的理论观点和反贫困的主流方案。
新的形势特点、新目标任务要求我国必须对行政主导型的反贫困方式进行反思,我国的反贫困事业必然从“救济式扶贫”经“开发式扶贫”,再向“赋权参与式扶贫”的方向转变(见图1)。赋权参与式扶贫要求人们能够自主地参与到有关他们自己的任何发展过程中,也就是要赋予贫困人口参与发展、摆脱贫困的机会和权利。近年来我国在一些地区开展的“社区主导型发展”,把以赋权扶贫理念为核心的参与式扶贫提高到了一个新的层次,同时也为我国的反贫困模式选择提供了一条新的思路。
二、社区主导型发展及其扶贫效果
1.社区主导型发展的概念及内涵
社区主导型发展(Community Driven Development,简称CDD),又称社区推动式发展,是一种新型的反贫困治理模式,其核心在于赋权,通过赋权达到扶贫的效果,通过赋权使贫困人口反贫困能力提高,从而形成持续性的發展。CDD重视项目的结果,但更重视项目实施的过程中农民的参与,其核心是加强农民的能力建设,基础是农民的广泛参与,是一种尊重农民意愿、让农民当家作主、提升农民综合能力的机制。CDD由世界银行项目运营评估部在20世纪90年代初提出,由扶贫部门与世界银行、国际计划、宣明会、乐施会等国际机构共同推动,是参与式扶贫发展的最高层次之一。
2. CDD项目的扶贫效果
2006年,世界银行利用日本社会发展基金赠款同中国国务院扶贫办外资项目管理中心合作,在我国选择了广西壮族自治区靖西县、四川省嘉陵区、陕西省白水县和内蒙古自治区翁牛特旗四个具有代表性的贫困类型地区为社区主导型发展CDD项目试点。四个县(区、旗)分别代表了中国西南喀斯特地区、丘陵地区、黄土高原地区和农牧区的贫困类型。该项目的目标是通过在生态脆弱的贫困农村实施社区主导型发展项目,以帮助试点社区减缓农村贫困和提高环境可持续性。项目内容包括社区小型基础设施与公共服务建设、社区发展基金、社区自然资源管理与环境改善。
(1)改善了社区的生产生活条件。CDD项目解决了以往扶贫机制中瞄准困难的问题,深入到贫困地区,通过赋权让深有体会的贫困主体自主决策,选择急需的项目优先发展,实现决策人与受益人一体化,从而解决了贫困人口最需要、最现实的问题,改善了社区的生产生活条件,提高了群众生产条件和生活水平。
(2)促进了乡村社会能力整合。CDD项目将资源的使用权和决策权完全交给项目区农民,由他们决定实施什么项目,如何实施,通过赋权增强农民对项目的拥有感,调动了农民参与社区发展管理的积极性和主动性,转变了农民等靠要的思想观念,通过自我组织、自我管理,整合社区内部资源,实现自我管理社区事务能力的提高。
(3)促进了农村经济合作组织的发展。CDD项目的一个重要内容就是帮助当地社区组建农村经济合作组织。农村经济合作组织以自身特有的民办性、合作性和专业性等优势,把服务渗透到从生产到流通的各个环节,解决了农民单家独户干不了的许多问题。
(4)保障了妇女的发展权力。妇女在农村中,一般很少能进入公共利益分配的决策当中,而CDD项目则不同,CDD项目区妇女也在积极参与项目区的讨论、决策和实施的过程中,提高了自我发展的意识,并开始形成有组织地根据自身能力开展反贫困活动,探索发展农村经济合作组织的道路。
三、肃南县少数民族贫困现状及驱动因素分析
1.贫困现状
肃南县是全国惟一、甘肃独有的裕固族自治县。肃南裕固族自治县地处河西走廊中部、祁连山北麓,总面积2.38万平方公里,整个区域横跨河西5地市,同甘青两省的15个县市接壤。全县辖6乡2镇、9个国有林牧场、101个行政村和3个城镇社区,有裕固、汉、藏、蒙古等11个民族,总人口3.62万,其中农牧业人口2.61万,占72.12%;少数民族人口2.03万,占56.05%;裕固族人口9658人,占26.67%。人口密度为每平方公里1.5万人,是一个靠天然草场放牧的传统畜牧业县。
2001年,肃南县有马蹄、明花两个重点贫困乡,共14个行政村1792户7166人,占全县农牧村总人口的28.36%,其中:贫困户1234户4939人,人均收入1625元(明花乡贫困户494户1976人,人均收入1450元;马蹄乡贫困户740户2963人,人均收入1800元);2009年,贫困乡村农牧民人均纯收入达到1910元,贫困人口减少到4939人(包括返贫人口),贫困面下降19.6%。但其中人均纯收入625元以下的特困户有243户,1542人。[4]肃南县为解决少数民族的贫困问题,曾经付出了巨大的努力,但目前扶贫效益不但没有上升,反而呈现明显的下降趋势,有的地方甚至出现返贫、更贫的现象。
2.驱动因素分析
(1)生态环境进一步恶化。贫困乡村大多地处海拔2000米以上的祁连山沿山地带和荒漠、半荒漠草原地区,气候寒冷,霜期过长,年降水量不足150毫米,水资源极度匮乏,人均水地仅0.3—0.8亩。随着全球气候的变暖和过度放牧,导致祁连山雪线不断上升、草原荒漠化、沙漠化、盐碱化加剧,生态环境进一步恶化,生产生活条件难以从根本上改变,使农牧民大幅度减产欠收,因灾返贫现象严重。
(2)经济发展水平较低。肃南县近几年GDP、地方财政收入、农牧民人均纯收入等各项经济指标均低于全市水平。2009年农牧民人均纯收入虽比上年增长10.43%,人均增收576元,但仅达到6098元(统计数)。受自然条件及经济水平的制约,贫困地区交通通讯、教育卫生、广播电视等基础设施建设严重滞后,缺乏先进实用的生产技术,投入高、产出低,长期处于贫困状态。
(3)农牧民文化素质低下。贫困人口自我积累、自我发展的能力还很差。许多农牧民安于现状,不思进取,商品意识薄弱,竞争观念淡漠,安于现状,坐等救济。由于思想观念陈旧、生产方式落后、科技含量低,直接影响到牧民家庭经营收入的快速提高和贫困牧民脱贫致富的进程。
(4)忽视贫困人口的主动性和创造性。无偿救济式扶贫,并不能真正使穷人摆脱贫困,相反,使部分穷人陷入越扶越穷的恶性循环之中,甚至使穷人自尊心和自信心受到某种程度的伤害;开发式扶贫没有使农民拥有摆脱贫困陷阱的能力,反而出现了农民持续边缘化的现象。
(5)扶贫的工作目标脱离实际。在一些地方,扶贫的工作目标开始异化,其目的不在于消除贫困,而是为地方政府获取更多的资金。基层政府做了许多不该做的事,做了很多没有实际效果的事,“作秀”成本太高。
(6)政府领导者往往单方面决策公共事务。在不少地方,许多与农民生产生活紧密相关的事务,比如土地承包、修路修桥、通电通水、农技服务、卫生保健和计划生育等等,幾乎都靠政府来推动。农村社区内部基本上实行的是党支部一班人“为民作主”的决策管理模式,大多数农民都没有说话的机会
四、肃南县实施CDD的对策
1.广泛的参与,确保贫困人口能够从中受益。无论项目大小,首先要充分听取地方基层意见,以强化地方责任和主人翁意识。对延伸到乡镇甚至村一级的部分公共服务设施建设项目,更充分地听取地方和基层的意见,使中央政府支持的有关服务体系专项建设规划更好地反映地方的实际需求,更好解决普遍公共服务的提供问题。。
2.充分赋权,形成服务型政府扶持引导下村民自主管理的治理结构。要形成广泛参与、民主决策、权力制衡、信息公开的乡村公共事务管理机制,提高贫困人群自我组织和管理能力。将项目决策权交给社区,由自然村通过民主选举成立的项目实施小组,具体负责项目的申报、实施、组织、管理和后续维护等;将资金控制权交给社区,由村民自己讨论制定资金管理办法,民主选举管理人员;成立专门的社区监督小组,随时检查资金使用情况;建立公开透明的公示和投诉机制,确保项目社区的知情权和决策权,制定投诉处理程序和规定,畅通投诉渠道。
3.培育和发展乡村草根组织,建立为社区提供支持的服务体系。通过培育和发展草根组织,充分弥补政府和社区居民所不及,从而形成政府和民间组织之间的优势互补,共同推动农村社区主导型发展的格局。在县、乡建立由政府有关业务部门组成的项目支持小组,负责为为农民和社区提供技术指导和资金支持,
4.培育并留住一批农村社区工作者队伍建设。随着农村社区主导发展的深入,迫切需要发展和壮大农村社区工作者队伍。社区工作者是社区发展中各项工作开展的执行者,是社区工作的主要承担者。尽快地培育并留住一批有文化、懂技术、会经营的新型社区工作者,使他们成为社区主导型发展的中坚力量。
5.扩大CDD外延和覆盖面,全面推进扶贫开发进程。扶贫部门在推动CDD过程中,发挥自身综合扶贫开发的机构、人才、经验和信息等优势,整合各种扶贫开发的增量和存量资源,在原有项目基础上扩充科技、教育、卫生、文化等子项目,积极探索培育新型农民的综合化、制度化和规范化新路子,促进贫困地区农村经济、社会的协调发展和全面进步。通过持续的社区发展行动,形成政府帮助群众,群众之间互相帮助的新风尚,使村民的权利意识、自由意识和集体意识空前发展,并形成一套崭新的价值观和道德观等价值体系。
参考文献:
[1] 陈标平胡传明:建国60年中国农村反贫困模式演进与基本经验[J].求实,2009,(07).
[2] 高伟. 探索社区主导型发展推动贫困地区新农村建设[J].中国发展,2008, (06).
[3] 蒙云龙庾 虎:赋权扶贫:农民贫困问题解决的新出路[J].中北大学学报(社会科学版). 2009,(06).
[4]肃南县农业办:肃南县贫困乡村扶贫开发工作情况汇报[R].肃南裕固族自治县公众信息网(http://www.gssn.gov.cn/search.asp),2010年5月31日
[5]简小鹰刘林:译P Dongier J.Van Domelen,E.Ostrom.什么是社区主导型发展[J].中国社区主导发展简报.2007(1):12-14.
[6] 任中平:社区主导型发展与农村基层民主建设——四川嘉陵区CDD项目实施情况的调查与思考[J].政治学研究. 2008,(06)
[7] 陈雷:中国社区主导型发展扶贫项目成效、问题与对策
[J].兰州学刊,2010,(04)