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摘 要：长期以来，我国城乡分离形成了土地二元结构。受城乡土地管理二元体制的约束，农村土地产权制度有许多不完善的地方，如农村土地产权主体不清晰，农村集体建设用地使用权流转受到极大限制。造成城市与农村同类用途的土地不能实现“同地、同权”，农民拥有的土地产权收益难以实现，不利于城乡统筹和“三农”问题的有效解决。党中央、国务院审时度势，做出了统筹城乡发展这一重大战略部署，为更好地贯彻落实十七届三中、四中全会和中央一号文件精神，进一步稳定农村土地承包责任制，加快农村土地承包经营权规范、合理、有偿流转，促进农业产业结构调整，拓宽农民增收渠道，加快农村劳动力转移步伐，文章以山西省太原市为例，就加快推进农村土地承包经营权流转进行了思考。
关键词：农村 土地流转 制度改革 建议
中图分类号：F323.211 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2010）12-041-02
“加强土地承包经营权流转管理和服务”，是党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的重要内容。加快推进农村土地承包经营权流转，不仅是广大农民群众和基层的呼声，更已被决策层所肯定和推动。尤其在当前把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务的大背景下，加强农村土地流转有很重要的现实意义。
一、深化对农村土地流转的认识
1.对土地流转的认识。根据《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，土地流转是指在家庭承包的基础上实行土地经营权流转，主要形式有：转包、互换、入股、出租、转让、委托流转等形式。
农村土地流转包括农村集体用地承包经营权的流转和农村集体建设用地流转。农村集体建设用地流转就是在城镇工矿建设规模范围外，宅基地、集体公益建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确认为经营性的建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用及宅基地换商品房和社保等形式流转。上述流转中农地农用的流转主要归农业部门管理；而农地非农用和农村建设用地流转管理主要归国土部门。目前全国农村集体土地流转分为三个部分：一是改革实验区。2007年6月，国务院批准重庆、成都作为全国统筹城乡综合配套改革实验区。二是城乡建设用地增减挂钩试点。主要为国土资源部确定的天津、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、广东、四川、重庆等地。三是集体建设用地流转试点。即广东顺德、四川成都、安徽芜湖等地。由于我省目前尚不属于上述试点和实验区，没有中央给予的相关政策，所以在这里主要就农地农用的流转进行分析研究。
2.正确理解和处理农村土地流转与农业适度规模经营的关系。现代农业需要发展规模经营。我国人多地少、农民比重大，在相当长时期内不可能大量转移的国情，决定了我国大多数地区靠集中土地来实现农业适度规模经营在相当长时期内是不可能的。现实的选择是：在少数确实具备条件的地方，通过正确引导农民依法自愿流转土地逐步实现规模经营的同时，积极探索在坚持家庭承包经营基础上，走出一条通过多种形式的合作服务实现农业生产布局区域化、生产专业化、标准化和服务规模化、社会化的农业适度规模经营的路子。发展农业适度规模经营必须坚持家庭承包经营制度，充分尊重农民的土地承包经营权。不能一讲农业规模经营就必须实行土地集中，将家庭承包经营与农业适度规模经营对立起来。要充分认识到：农民家庭承包经营不仅与适度规模经营不矛盾不对立，而且迫切需要并完全可能通过多种形式的合作服务实现适度规模经营，将农民家庭承包经营有效融入现代农业社会化大生产和大市场。在我国农村人多地少和实行家庭承包经营的条件下，土地流转是实行土地集中式规模经营的前提，土地流转的速度、范围和规模，决定了实现这类规模经营的速度、范围和规模。由于在相当长时期内，我国农村土地对农民有很强的社会保障功能，农村人口难以大量转移，因此，农村土地流转的速度、范围和规模十分有限，发展土地集中式规模经营的速度、范围和规模也十分有限，这是一个渐进的过程。在土地流转中，必须依照《农村土地承包法》和中央有关政策规定进行，坚持依法、自愿原则。绝不能脱离实际，盲目追求经营的速度和规模，人为定指标、求速度，违背农民意愿，强行推动土地流转。同时，发展适度规模经营要坚持因地制宜、形式多样，根据各地的实际情况和农民要求，选择发展适度规模经营的具体形式。农民作为农村土地承包经营权和参与农业适度规模经营的主体，无论发展哪种形式的适度规模经营，都必须充分尊重农民的主体地位，决不能违背农民意愿强制推行。
3.正确认识承包土地入股与企业搞股份经营问题。《农村土地承包法》起草中曾涉及到是否允许承包土地入股和抵押问题，考虑到土地入股可能使承担倒闭清算和抵押无偿还能力时农民将失去土地，因此，正式颁布施行的《中华人民共和国农村土地承包法》最终没有规定允许承包土地入股和抵押，目的是为了防止农民失去土地。但该法律规定允许农户之间以承包土地入股经营农业，如果入股经营失败农民可以收回自己的土地，并不冒丧失土地的风险。因此，如果要突破现行法规和可能导致农民失地问题还有待深入研究。对于是否允许农民承包土地入股和抵押问题，应当准确把握相关法律规定的一个基本立法精神：那就是不允许将农民具有社会保障功能的承包土地用作任何风险投资，目的是切实保障农民不失去土地。工商企业进入农业产业和农业经营，完全可以同农民协商，在依法自愿的基础上，通过租赁等方式获得土地经营权，从各地所取得的成功实践看，也是如此。
4.正确认识工商企业租赁和经营农户承包地问题。近些年工商企业通过流转租赁农民土地经营农业仍有增无减。从实际情况看，多数企业不仅没有与农民形成土地权利和利益的对立冲突，还给农民带来了提高土地收益和就业的机会，发挥出了积极的带动作用。目前绝大多数进入农业经营的企业都已成为农业产业化经营的龙头企业，凭着雄厚的资本、高效的农业经营项目、现代农业的生产经营模式，已成为推动农业产业化经营、调整农村农业产业结构、推进现代农业建设和带动农民增收的重要力量。因此，工商企业要始终坚持几个重要原则：坚持家庭承包制，充分尊重农民的土地承包经营权；坚持自愿，完全由企业与农民依法自主平等协商，不允许任何组织和个人强行流转；确保农民的土地收益，健全企业与农民利益的连接机制；坚持依法经营，不改变土地农业用途。
5.正确认识政府在农村土地流转中的作用。政府在农村土地流转中应做好以下工作：一是抓好宣传，让广大基层干部和农民群众准确掌握有关农村土地流转的法律政策精神，依法规范实施流转。二是加强流转规范管理和服务。重点是实施流转备案制和合同制，准确掌握流转动态和信息，指导流转双方依法建立规范的流转关系；探索建立健全流转机制，提供全方位流转服务。三是健全流转纠纷调处机制，及时受理和调处流转纠纷。四是因地制宜为土地流转创造条件。重点是搞好农业基础设施和农田基本建设，有条件的地方在不增加农民负担的前提下组织开展土地整理，改善生产条件，为农民流转土地和提高土地流转收益创造条件。财力许可的地方还可将流转补贴列入支持农业发展项目。
二、太原市农村土地流转现状
1.基本情况。太原市作为能源重化工基地，第一产业占全市GDP的份额一直很小，2009年仅为2%。全市城镇人口287.92万人，乡村人口62.26万人，城镇化率居全省之首，是明显的“大城市小农村（人口定位）、大工业小农业（经济定位）”的结构格局。在此基础上研究农村土地流转问题有很强的针对性和可操作性。
近年来，太原市各县、市、区在坚持家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循“依法、自愿、有偿、合理、有序”的原则，对农村土地承包经营权流转进行了有益实践。调查资料显示，太原市农村土地流转逐步推进，流转规模日趋扩大。截至2009年底，全市家庭承包耕地总面积170.89万亩，承包农户29万户。土地流转面积12.7万亩，占全市土地承包面积的7%；流转农户3万户，占家庭承包经营农户总数的10%。
从流转方式看:互换2.2万亩，占流转耕地面积17%；转包5.1万亩，占流转耕地面积40%；租赁2.8万亩，占流转耕地面积22%；转让0.3万亩，占流转耕地面积2%；委托流转1.2万亩，占流转耕地面积10%；其他形式1万亩，占流转耕地面积7%。其中流转到农户和种粮大户的10.9万亩，流转到企业的1.38万亩，流转到农业合作社的0.6万亩。
具体呈现出如下特点：第一，流转进程加快，2009年比2008年增加了7万亩。第二，流转主体多元化，社会工商企业、农业产业化龙头企业、农民合作社成为流转主体。第三，产业经营差异化，流入农户的土地以粮食作物和蔬菜为主；流入企业的土地以苗木花卉为主。第四，流转形式多样化，租赁、入股、转包、委托流转等多种形式并存。第五，区域发展差异化，在农业基础强、土地资源好的清徐、晋源、小店流转的面积大，其它地区相对比较少。第六，以农户自发流转为主，占70%；委托流转为辅，占30%。
近年来，典型的土地流转案例有：山西省的著名企业山西水塔老陈醋集团，流转土地1万亩，规模种植酿造高粱，就近解决了原料问题，扩大了生产线。清徐县徐沟镇西怀远村的根生种植专业合作社，通过租赁周边地区的2500亩耕地种植粮食和蔬菜，成为省城有名的种植大户，并成为山西农民代表参加了在太原的迎奥运火炬传递。美特好、康培、六味斋、金虎、大禾等通过土地流转，盘活了土地资源，解决了规模经营用地难题，更重要的是通过返聘农民切实提高了农民的收入。
2.太原市农村土地流转中存在的问题。土地流转在有效配置资源、推进农业结构调整、发展适度规模经营、促进农村劳动力转移、增加农民收入等方面成效显著，但由于这项工作目前尚无明确的政策规定，总体上还处于自发阶段，存在盲目、无序、不规范等问题，具体表现在以下几个方面：
（1）农村土地流转机制尚不完善。长期以来，各级政府对农村土地承包经营权流转研究指导不够，缺乏配套扶持政策，缺乏相应的土地流转服务、监管机构。以国土部门为例，由于没有建立城市综合片区地价体系，土地流转工作至今一直处于由土地流入方和流出方自行联系、游离于政府的有效监管之外的边缘状态。尤其是处于弱势的农民群体，常常发生被农村两委干部“越位代言”情况，而失地农民的权益无法保障。
（2）农村土地流转服务机构不健全。土地承包合同管理在农业部门，土地征用占用审批在国土部门，当出现纠纷后需要政府部门协调处理。同时根据《农村土地流转承包纠纷仲裁法》明确规定成立县级仲裁委员会和农村土地承包流转服务中心，并规定免费服务。但是太原市除清徐、阳曲、古交、娄烦设立相应机构外，其他区县是兼职，工作量大，工作开展不力。从而这类纠纷大多靠双方协商、调解或到法院解决，纠纷仲裁不能有效开展。尚未形成统一规范的土地承包经营权流转市场，流转中介组织较少，缺乏土地承包经营权流转价格评估机构。
（3）农村土地流转程序不规范。目前农村土地流转基本上靠农民自己协商，管理缺乏具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。无土地流转协议（合同）或土地流转协议（合同）不规范，合同条款不全以及土地流转规模扩大等原因，在少数地区土地流转纠纷不断。2009年太原市共发生农村土地承包纠纷信访246件。
三、关于建立太原市农村土地流转机制的建议
作为山西省的省会，太原市应加快步伐，在全省加快转型发展、推进城市化进程中发挥率先作用，在农村土地流转的形式、体制、机制等方面有所突破和创新，为深化农村改革，推进农业产业化、规模化、集约化经营探索新路。总体思路是：结合实际，积极提高土地资源配置效率，促进农业产业化发展、农业增效、农民增收和农村稳定；在坚持农村家庭承包经营制度、稳定土地承包经营权关系的基础上，按照政府引导、市场运作的模式，加快推进农村土地承包经营权流转。
1.完善管理、加强服务，规范土地承包经营权流转。要建立土地流转服务、监管机构，创新农村土地流转管理机制。组建土地流转监管机构，做好土地流转的指导、协调、管理、服务和监督工作。建立乡（镇）“农村土地承包经营权流转中心”、村级“农村土地承包经营权流转站”和“中介服务组织”管理体系，主要职责是加强指导和监督，处理纠纷，维护合法权益。
目前太原市清徐县已于2009年率先在全市出台了《推进农村土地承包经营权流转实施意见》，明确了土地流转的前提、原则、方式和政策。成立了县、乡两级“农村土地承包经营权流转中心”，提供政策法律咨询、流转价格评估、合同纠纷调处等。
2.制定完善配套制度，规范土地流转。一是制定促进农村土地流转的扶持政策。尽快出台地方性的实施意见，对土地的流入、流出和中介三方分别实行有针对性的扶持政策。二是实行土地流转登记备案管理制度。建立流转档案和台账，及时准确掌握流转情况。转让、转包、出租、互换或者其他方式流转农村土地承包经营权的，均应及时登记备案。三是加强流转合同管理，对达成协议的流转合同，均应按规范文本签订合同，对已登记的合同进行立卷归档，监督合同的履行。农村土地承包经营权流转双方当事人应在平等协商的基础上签订书面合同,合同应对流转土地的面积、质量等级、流转方式、期限、用途、双方的权利和义务、价款及支付方式、到期后地上附着物及相关设施的处理、违约责任等进行明确。四是建立风险保障制度。对流转面积大、涉及农户多的农村土地承包经营权流转，应提前介入，收取一定的土地流转风险保证金，建立风险预防、控制和处置机制。五是实行农村土地流转纠纷仲裁制度，妥善解决农村土地承包经营权流转中出现的纠纷。
3.改善农村土地流转大环境。土地在目前尚不发达的农村还承载着许多社会保障功能。土地的大规模流转，既有赖于政府的推动和良好服务，更有赖于经济的发展和大环境的改善。加大农村劳动力转移力度，广开农村劳动力就业增收渠道，让依附在土地上、依赖土地为生的农民数量大幅减少，为土地流转提供可能。加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，降低农业生产成本，提高农业产出效益，吸引更多的工商企业、经营大户增强投资农业意愿，扩大参与土地流转的主体。健全完善农村社会保障制度，开展农民土地承包经营权收益换社保试点，完善农村最低生活保障制度。
4.创新农村土地流转、经营形式。鼓励农户采取转包、出租、互租、转让、入股等多种方式流转农村土地承包经营权；支持农户以土地承包经营权入股组建土地股份合作社；扶持发展农村土地流转合作社；鼓励龙头企业与农民承包土地经营权参股经营。
5.鼓励有条件的地方发展流转服务组织。为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。支持组建农村土地流转中心和中介服务组织，吸纳社会力量参与创办中介服务机构。加强土地流转信息平台建设，及时登记、公布可流转土地的数量、区位、价格等信息，为转出、转入双方提供便捷、可靠的信息服务。
6.切实保障农民的权益。。要本着坚持家庭承包责任制的前提，在依法、自愿、有偿、合理、有序的原则下，平等协商、充分尊重农民在土地流转中的主体地位，不强迫、不妨碍其自主流转。要坚持因势利导，稳步推进，正确处理好流转土地农户主动就业与被动就业的关系，重点帮助困难农民解决好就业问题，保证其在土地流转后收入水平有一定幅度的增长。保证收益全部归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留和扣缴。要切实防止违背农民意愿强制推行土地流转和土地集中，盲目对农村土地流转强行定指标、压任务等行为。
参考文献:
1.太原市城市总体规划（2008——2020）专题研究.山西人民出版社，2009
2.温铁军，史天健，曹锦清，潘维，李昌平，贺雪峰.农村土地制度笔谈.农业经济研究，2009（5）
3.于同辉.对当前农村土地流转中几个问题的探讨.http://www.chinavalue.net/Article/Archive/2009/4/27/172685_4.html
（作者单位：民革太原市委员会宣传处 山西太原 030001）
（责编：廉靖）
关键词：农村 土地流转 制度改革 建议
中图分类号：F323.211 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2010）12-041-02
“加强土地承包经营权流转管理和服务”，是党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的重要内容。加快推进农村土地承包经营权流转，不仅是广大农民群众和基层的呼声，更已被决策层所肯定和推动。尤其在当前把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务的大背景下，加强农村土地流转有很重要的现实意义。
一、深化对农村土地流转的认识
1.对土地流转的认识。根据《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，土地流转是指在家庭承包的基础上实行土地经营权流转，主要形式有：转包、互换、入股、出租、转让、委托流转等形式。
农村土地流转包括农村集体用地承包经营权的流转和农村集体建设用地流转。农村集体建设用地流转就是在城镇工矿建设规模范围外，宅基地、集体公益建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确认为经营性的建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用及宅基地换商品房和社保等形式流转。上述流转中农地农用的流转主要归农业部门管理；而农地非农用和农村建设用地流转管理主要归国土部门。目前全国农村集体土地流转分为三个部分：一是改革实验区。2007年6月，国务院批准重庆、成都作为全国统筹城乡综合配套改革实验区。二是城乡建设用地增减挂钩试点。主要为国土资源部确定的天津、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、广东、四川、重庆等地。三是集体建设用地流转试点。即广东顺德、四川成都、安徽芜湖等地。由于我省目前尚不属于上述试点和实验区，没有中央给予的相关政策，所以在这里主要就农地农用的流转进行分析研究。
2.正确理解和处理农村土地流转与农业适度规模经营的关系。现代农业需要发展规模经营。我国人多地少、农民比重大，在相当长时期内不可能大量转移的国情，决定了我国大多数地区靠集中土地来实现农业适度规模经营在相当长时期内是不可能的。现实的选择是：在少数确实具备条件的地方，通过正确引导农民依法自愿流转土地逐步实现规模经营的同时，积极探索在坚持家庭承包经营基础上，走出一条通过多种形式的合作服务实现农业生产布局区域化、生产专业化、标准化和服务规模化、社会化的农业适度规模经营的路子。发展农业适度规模经营必须坚持家庭承包经营制度，充分尊重农民的土地承包经营权。不能一讲农业规模经营就必须实行土地集中，将家庭承包经营与农业适度规模经营对立起来。要充分认识到：农民家庭承包经营不仅与适度规模经营不矛盾不对立，而且迫切需要并完全可能通过多种形式的合作服务实现适度规模经营，将农民家庭承包经营有效融入现代农业社会化大生产和大市场。在我国农村人多地少和实行家庭承包经营的条件下，土地流转是实行土地集中式规模经营的前提，土地流转的速度、范围和规模，决定了实现这类规模经营的速度、范围和规模。由于在相当长时期内，我国农村土地对农民有很强的社会保障功能，农村人口难以大量转移，因此，农村土地流转的速度、范围和规模十分有限，发展土地集中式规模经营的速度、范围和规模也十分有限，这是一个渐进的过程。在土地流转中，必须依照《农村土地承包法》和中央有关政策规定进行，坚持依法、自愿原则。绝不能脱离实际，盲目追求经营的速度和规模，人为定指标、求速度，违背农民意愿，强行推动土地流转。同时，发展适度规模经营要坚持因地制宜、形式多样，根据各地的实际情况和农民要求，选择发展适度规模经营的具体形式。农民作为农村土地承包经营权和参与农业适度规模经营的主体，无论发展哪种形式的适度规模经营，都必须充分尊重农民的主体地位，决不能违背农民意愿强制推行。
3.正确认识承包土地入股与企业搞股份经营问题。《农村土地承包法》起草中曾涉及到是否允许承包土地入股和抵押问题，考虑到土地入股可能使承担倒闭清算和抵押无偿还能力时农民将失去土地，因此，正式颁布施行的《中华人民共和国农村土地承包法》最终没有规定允许承包土地入股和抵押，目的是为了防止农民失去土地。但该法律规定允许农户之间以承包土地入股经营农业，如果入股经营失败农民可以收回自己的土地，并不冒丧失土地的风险。因此，如果要突破现行法规和可能导致农民失地问题还有待深入研究。对于是否允许农民承包土地入股和抵押问题，应当准确把握相关法律规定的一个基本立法精神：那就是不允许将农民具有社会保障功能的承包土地用作任何风险投资，目的是切实保障农民不失去土地。工商企业进入农业产业和农业经营，完全可以同农民协商，在依法自愿的基础上，通过租赁等方式获得土地经营权，从各地所取得的成功实践看，也是如此。
4.正确认识工商企业租赁和经营农户承包地问题。近些年工商企业通过流转租赁农民土地经营农业仍有增无减。从实际情况看，多数企业不仅没有与农民形成土地权利和利益的对立冲突，还给农民带来了提高土地收益和就业的机会，发挥出了积极的带动作用。目前绝大多数进入农业经营的企业都已成为农业产业化经营的龙头企业，凭着雄厚的资本、高效的农业经营项目、现代农业的生产经营模式，已成为推动农业产业化经营、调整农村农业产业结构、推进现代农业建设和带动农民增收的重要力量。因此，工商企业要始终坚持几个重要原则：坚持家庭承包制，充分尊重农民的土地承包经营权；坚持自愿，完全由企业与农民依法自主平等协商，不允许任何组织和个人强行流转；确保农民的土地收益，健全企业与农民利益的连接机制；坚持依法经营，不改变土地农业用途。
5.正确认识政府在农村土地流转中的作用。政府在农村土地流转中应做好以下工作：一是抓好宣传，让广大基层干部和农民群众准确掌握有关农村土地流转的法律政策精神，依法规范实施流转。二是加强流转规范管理和服务。重点是实施流转备案制和合同制，准确掌握流转动态和信息，指导流转双方依法建立规范的流转关系；探索建立健全流转机制，提供全方位流转服务。三是健全流转纠纷调处机制，及时受理和调处流转纠纷。四是因地制宜为土地流转创造条件。重点是搞好农业基础设施和农田基本建设，有条件的地方在不增加农民负担的前提下组织开展土地整理，改善生产条件，为农民流转土地和提高土地流转收益创造条件。财力许可的地方还可将流转补贴列入支持农业发展项目。
二、太原市农村土地流转现状
1.基本情况。太原市作为能源重化工基地，第一产业占全市GDP的份额一直很小，2009年仅为2%。全市城镇人口287.92万人，乡村人口62.26万人，城镇化率居全省之首，是明显的“大城市小农村（人口定位）、大工业小农业（经济定位）”的结构格局。在此基础上研究农村土地流转问题有很强的针对性和可操作性。
近年来，太原市各县、市、区在坚持家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循“依法、自愿、有偿、合理、有序”的原则，对农村土地承包经营权流转进行了有益实践。调查资料显示，太原市农村土地流转逐步推进，流转规模日趋扩大。截至2009年底，全市家庭承包耕地总面积170.89万亩，承包农户29万户。土地流转面积12.7万亩，占全市土地承包面积的7%；流转农户3万户，占家庭承包经营农户总数的10%。
从流转方式看:互换2.2万亩，占流转耕地面积17%；转包5.1万亩，占流转耕地面积40%；租赁2.8万亩，占流转耕地面积22%；转让0.3万亩，占流转耕地面积2%；委托流转1.2万亩，占流转耕地面积10%；其他形式1万亩，占流转耕地面积7%。其中流转到农户和种粮大户的10.9万亩，流转到企业的1.38万亩，流转到农业合作社的0.6万亩。
具体呈现出如下特点：第一，流转进程加快，2009年比2008年增加了7万亩。第二，流转主体多元化，社会工商企业、农业产业化龙头企业、农民合作社成为流转主体。第三，产业经营差异化，流入农户的土地以粮食作物和蔬菜为主；流入企业的土地以苗木花卉为主。第四，流转形式多样化，租赁、入股、转包、委托流转等多种形式并存。第五，区域发展差异化，在农业基础强、土地资源好的清徐、晋源、小店流转的面积大，其它地区相对比较少。第六，以农户自发流转为主，占70%；委托流转为辅，占30%。
近年来，典型的土地流转案例有：山西省的著名企业山西水塔老陈醋集团，流转土地1万亩，规模种植酿造高粱，就近解决了原料问题，扩大了生产线。清徐县徐沟镇西怀远村的根生种植专业合作社，通过租赁周边地区的2500亩耕地种植粮食和蔬菜，成为省城有名的种植大户，并成为山西农民代表参加了在太原的迎奥运火炬传递。美特好、康培、六味斋、金虎、大禾等通过土地流转，盘活了土地资源，解决了规模经营用地难题，更重要的是通过返聘农民切实提高了农民的收入。
2.太原市农村土地流转中存在的问题。土地流转在有效配置资源、推进农业结构调整、发展适度规模经营、促进农村劳动力转移、增加农民收入等方面成效显著，但由于这项工作目前尚无明确的政策规定，总体上还处于自发阶段，存在盲目、无序、不规范等问题，具体表现在以下几个方面：
（1）农村土地流转机制尚不完善。长期以来，各级政府对农村土地承包经营权流转研究指导不够，缺乏配套扶持政策，缺乏相应的土地流转服务、监管机构。以国土部门为例，由于没有建立城市综合片区地价体系，土地流转工作至今一直处于由土地流入方和流出方自行联系、游离于政府的有效监管之外的边缘状态。尤其是处于弱势的农民群体，常常发生被农村两委干部“越位代言”情况，而失地农民的权益无法保障。
（2）农村土地流转服务机构不健全。土地承包合同管理在农业部门，土地征用占用审批在国土部门，当出现纠纷后需要政府部门协调处理。同时根据《农村土地流转承包纠纷仲裁法》明确规定成立县级仲裁委员会和农村土地承包流转服务中心，并规定免费服务。但是太原市除清徐、阳曲、古交、娄烦设立相应机构外，其他区县是兼职，工作量大，工作开展不力。从而这类纠纷大多靠双方协商、调解或到法院解决，纠纷仲裁不能有效开展。尚未形成统一规范的土地承包经营权流转市场，流转中介组织较少，缺乏土地承包经营权流转价格评估机构。
（3）农村土地流转程序不规范。目前农村土地流转基本上靠农民自己协商，管理缺乏具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。无土地流转协议（合同）或土地流转协议（合同）不规范，合同条款不全以及土地流转规模扩大等原因，在少数地区土地流转纠纷不断。2009年太原市共发生农村土地承包纠纷信访246件。
三、关于建立太原市农村土地流转机制的建议
作为山西省的省会，太原市应加快步伐，在全省加快转型发展、推进城市化进程中发挥率先作用，在农村土地流转的形式、体制、机制等方面有所突破和创新，为深化农村改革，推进农业产业化、规模化、集约化经营探索新路。总体思路是：结合实际，积极提高土地资源配置效率，促进农业产业化发展、农业增效、农民增收和农村稳定；在坚持农村家庭承包经营制度、稳定土地承包经营权关系的基础上，按照政府引导、市场运作的模式，加快推进农村土地承包经营权流转。
1.完善管理、加强服务，规范土地承包经营权流转。要建立土地流转服务、监管机构，创新农村土地流转管理机制。组建土地流转监管机构，做好土地流转的指导、协调、管理、服务和监督工作。建立乡（镇）“农村土地承包经营权流转中心”、村级“农村土地承包经营权流转站”和“中介服务组织”管理体系，主要职责是加强指导和监督，处理纠纷，维护合法权益。
目前太原市清徐县已于2009年率先在全市出台了《推进农村土地承包经营权流转实施意见》，明确了土地流转的前提、原则、方式和政策。成立了县、乡两级“农村土地承包经营权流转中心”，提供政策法律咨询、流转价格评估、合同纠纷调处等。
2.制定完善配套制度，规范土地流转。一是制定促进农村土地流转的扶持政策。尽快出台地方性的实施意见，对土地的流入、流出和中介三方分别实行有针对性的扶持政策。二是实行土地流转登记备案管理制度。建立流转档案和台账，及时准确掌握流转情况。转让、转包、出租、互换或者其他方式流转农村土地承包经营权的，均应及时登记备案。三是加强流转合同管理，对达成协议的流转合同，均应按规范文本签订合同，对已登记的合同进行立卷归档，监督合同的履行。农村土地承包经营权流转双方当事人应在平等协商的基础上签订书面合同,合同应对流转土地的面积、质量等级、流转方式、期限、用途、双方的权利和义务、价款及支付方式、到期后地上附着物及相关设施的处理、违约责任等进行明确。四是建立风险保障制度。对流转面积大、涉及农户多的农村土地承包经营权流转，应提前介入，收取一定的土地流转风险保证金，建立风险预防、控制和处置机制。五是实行农村土地流转纠纷仲裁制度，妥善解决农村土地承包经营权流转中出现的纠纷。
3.改善农村土地流转大环境。土地在目前尚不发达的农村还承载着许多社会保障功能。土地的大规模流转，既有赖于政府的推动和良好服务，更有赖于经济的发展和大环境的改善。加大农村劳动力转移力度，广开农村劳动力就业增收渠道，让依附在土地上、依赖土地为生的农民数量大幅减少，为土地流转提供可能。加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，降低农业生产成本，提高农业产出效益，吸引更多的工商企业、经营大户增强投资农业意愿，扩大参与土地流转的主体。健全完善农村社会保障制度，开展农民土地承包经营权收益换社保试点，完善农村最低生活保障制度。
4.创新农村土地流转、经营形式。鼓励农户采取转包、出租、互租、转让、入股等多种方式流转农村土地承包经营权；支持农户以土地承包经营权入股组建土地股份合作社；扶持发展农村土地流转合作社；鼓励龙头企业与农民承包土地经营权参股经营。
5.鼓励有条件的地方发展流转服务组织。为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。支持组建农村土地流转中心和中介服务组织，吸纳社会力量参与创办中介服务机构。加强土地流转信息平台建设，及时登记、公布可流转土地的数量、区位、价格等信息，为转出、转入双方提供便捷、可靠的信息服务。
6.切实保障农民的权益。。要本着坚持家庭承包责任制的前提，在依法、自愿、有偿、合理、有序的原则下，平等协商、充分尊重农民在土地流转中的主体地位，不强迫、不妨碍其自主流转。要坚持因势利导，稳步推进，正确处理好流转土地农户主动就业与被动就业的关系，重点帮助困难农民解决好就业问题，保证其在土地流转后收入水平有一定幅度的增长。保证收益全部归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留和扣缴。要切实防止违背农民意愿强制推行土地流转和土地集中，盲目对农村土地流转强行定指标、压任务等行为。
参考文献:
1.太原市城市总体规划（2008——2020）专题研究.山西人民出版社，2009
2.温铁军，史天健，曹锦清，潘维，李昌平，贺雪峰.农村土地制度笔谈.农业经济研究，2009（5）
3.于同辉.对当前农村土地流转中几个问题的探讨.http://www.chinavalue.net/Article/Archive/2009/4/27/172685_4.html
（作者单位：民革太原市委员会宣传处 山西太原 030001）
（责编：廉靖）