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目前，编制实施地方青年发展规划已被正式纳入团中央对省级团委的考核体系，各地规划编制相关工作也陆续启动。笔者认为，地方层面在编制青年发展规划过程中需准确把握好以下三个关键问题。
是什么
青年发展规划作为以青年群体为规划对象的经济社会发展专项规划类型之一，是党和国家加强青年发展事业宏观调控的政策工具，是指导青年事业发展，审批、核准青年发展领域重大工程项目，安排青年发展的政府投资和公共财政预算以及推动出台青年发展领域具体公共政策的依据。
从历史维度看，中国共青团在协助党委政府管理青年事务过程中，积极推动出台青年发展规划的探索和努力已经经历了近30年时间。早在20世纪90年代初，《共青团“八五”期间建设、改革、发展的规划要点》就提出了“把团的工作规划有关内容列入国民经济和社会发展的五年规划”的思想。20世纪90年代末，《共青团工作跨世纪发展纲要》又提出“努力将青少年事务纳入国家经济和社會发展的总体规划”。2008年6月，团十六大报告则首次在全团层面明确提出了“要积极适应政府职能转变，积极参与和促进制定政府青少年事业发展规划，承担政府委托的青少年事务”的战略思路。在共青团中央大力推动下，2015年开始启动青年发展规划编制工作，并在2016年全国“两会”期间推动将“制定实施青年发展规划”写入国民经济与社会发展“十三五”总体规划，这是首次在国家层面将编制实施青年发展规划提了出来。
从实践维度看，我国青年发展规划顶层设计的形成源自“三级三类”的摸索和积累，体现了“先易后难”“先局部后全国”“先试点后推广”“顶层设计源自基层经验”的改革发展经验。类型方面，广义的青年发展规划除了包括综合性青年发展规划之外，也包括领域性青年发展规划，例如《青少年体育发展“十三五”规划》《福州市青少年校园足球发展规划（2016—2020）》等等；共青团部门规划和青年工作规划也可以有条件地视为广义的青年发展规划类型，例如：自从“八五”以来，团中央先后发布了5个共青团工作的五年规划，学校共青团、青年志愿者等各条战线也都有自己的青年工作规划，例如《在建立社会主义市场经济体制进程中我国青年工作战略发展规划》就充分体现出了“要从我国经济和社会发展的大格局上，从未来世纪对我国青年一代素质要求的大背景上，高屋建瓴地规划和布置共青团工作”，“起到牵一发动全局、动全团进而影响全社会的事半功倍的效果”，这无疑具有了青年发展规划整体性思维的雏形。层级方面，我国地方对青年发展规划的实践探索也已经有了近20年时间，自烟台市于2000年颁布实施了《烟台市青少年发展纲要（2000-2005）》至今，除了国家规划之外，我国地方层面的上海、北京、重庆、江苏、浙江、江西、湖南、山西等省级单位，武汉、西安、哈尔滨等副省级单位，烟台、南宁、扬州、丽水、阳泉、合肥、海西、河源、上海16个区县、丽水市莲都区、犍为县等市县级单位先后编制了“十一五”至“十三五”期间的青年发展规划（青少年发展规划）。无论从历史还是实践角度看，地方青年发展规划都是我国青年发展规划体系形成完善的重要一环。
谁来编
青年发展规划的出台是一个多元参与过程，青年发展规划的不同利益相关主体在规划全过程中的参与对于增进青年发展规划合规性、科学性和民主性等合法性要素都具有重要作用。
注重协调衔接以实现合规性。青年发展规划作为党政部门、群团组织、社会各界协同施策青年发展的行动纲领，具有建构政府青年发展事务整体性，向社会释放政策信息，引导市场主体投资走向的功能。青年发展涉及十个发展领域，与教育、人才、科技、儿童等其他专项规划都有一定交集。因此，青年发展规划必须在趋势判断、需求预测、发展目标、政策举措、监测指标等方面与经济社会发展总体规划、其他专项规划相衔接、相一致，从而能够保证不同规划相互协同、相互促进。否则，如果不同规划之间相互矛盾或存在冲突，这些信息释放出来，就会使得不同部门、社会各界以及市场主体感到困惑、无所适从，从而失去青年发展规划应有的功能和意义。因此，青年发展规划编制实施必须争取党委、政府的支持，与发展改革部门保持经常性的沟通，与青年事务相关的党政部门、群团组织保持密切协调。从这个意义上看，建立青年工作联席会议这一协同协调机制就显得非常必要，它有助于降低因建构青年发展政策整体性的运行成本。从时间上看，两者并没有固定的先后顺序，对于规划编制实施而言，联席会议机制具有统筹青年事务职能，沟通青年发展信息，整合青年服务资源，保障监督规划落实等作用，有了这样的协调机制，共青团协调、督促规划落实就有了抓手，有了制度保障。
注重问策智库以实现科学性。规划编制、需求调查、监测评估、发展报告等都具有很强的专业性、技术性以及关联性，单独依靠共青团干部自身的力量难以胜任全部过程、全部任务，因此必须吸纳青年政策及相关领域智库和专家的广泛参与。共青团深化改革过程一个重要方向就是更加重视“宏观指导功能”，“将工作重心从过多过繁的具体事务转移到研究规划、资源整合和指导推动上来”。各地共青团机构瘦身过程中也普遍取消了独立的研究室设置，而更加注重借助引智外脑来提升工作科学性，这就必然涉及决策咨询制度的变革以及决策咨询需求的大量释放，也就是“积极整合团内外研究资源，从机关、企事业单位、科研机构、高校中综合选择一批青少年问题和青少年工作研究专家、共青团工作和建设研究专家，组成团青新型智库，通过专题研讨、委托课题和联合攻关等形式，引导他们积极发挥决策咨询作用”。就青年发展规划编制而言，可以从高校智库、团属智库、社科院智库遴选青年研究、发展规划、社会发展、教育学、心理学等相关专业领域的专家学者，与团干部、发展改革部门官员等共同组建规划编制委员会或专家咨询委员会；也可以通过购买服务、项目外包、委托课题、公开招标等方式发挥智库和专家专业化优势。当然，从长期看，还有必要通过跨界协同等方式组建新型青年政策智库或推动传统青年政策智库的转型发展，并通过精准释放决策需求信息，牵引、拉动智库思想产品的供给侧变革，实现规划咨询从向专家个人咨询逐渐转为向机构咨询。 注重青年参与以保障民主性。 “开门办规划”“青年规划青年编”是青年发展规划区别于青年工作规划或共青团部门规划的最显著特点之一。青年参与是青年发展规划精准摸清青年需求的规模、结构、质量等细节的必要途径，这对于确定公共财政投资方向，以及牵引、拉动全社会和市场主体的投资方向具有关键作用。青年发展规划作为党领导下政府、群团、社会协同施策青年发展的共同行动纲领，必须以社会共识为基础。青年参与也是在全社会推广“青年更好成长、更快发展是国家基础性、战略性工程”理念、凝聚“青年首先发展”共识，奠定规划落实的社会心理基础的必备环节。青年发展规划中的青年参与主要包括需求调查、意见征集、宣传推广、座谈会听证会、青年咨询代表組织等方式。有效发挥青年参与的功能需要依据社会主义协商民主的价值观和方法论进行精细化的制度设计，进而将规划信息公开建设、青年参与能力建设、青年参与组织平台、共青团认知水平及推动策略纳入其中。例如在规划编制实施全过程，都要突出协商民主的理性互动，即持续性推动不同青年群体代表的对话沟通，青年与规划编制者、青年政策决策者和实践者的对话沟通等等。当然，青年参与方式除了个体方式之外，还有组织化参与方式，例如上海的青年汇智团和湖南的青年咨询团；除了有直接参与之外，还有间接方式，包括：通过人大、政协中的青年代表、共青团青联界别委员表达诉求，通过政府社会统计数据以及青年轨迹大数据来摸清青年需求信息等。团中央书记处第一书记秦宜智同志在国务院新闻办举办的《规划》新闻发布会就透露：《规划》起草过程，不仅“面向广大青年面对面、一对一地征求意见”，还通过分析“青年之声”中青年网友提问的一万个代表性样本，梳理出倾向性、规律性的典型问题，并在10大发展领域有所体现。团中央书记处书记汪鸿雁同志则对上海采用青年汇智团的方式扩大青年在规划编制实施全过程的持续性参与，以及招募青少年插画师和写手编制青春众筹版规划本文，让青年自己用自己的语言去解读传播推广规划的做法给予了积极评价：“等中长期青年发展规划指标体系初稿出来的时候，依托青年之声平台广泛征求青年意见；在后面的规划实施过程中，参照上海的方式，适时在社会上招募一批青年参与规划工作，让青年发展规划真正成为青年自己的规划。”
怎么编
地方层面的规划与国家层面的规划尽管都具有较强的指导性，但其不同之处在于，国家层面的规划的宏观性、战略性、预测性更为突出，而市县级的规划则在针对性、操作性、约束性等方面特征更为明显，省级规划则属于两者之间的过渡，承上启下。
青年发展规划在程序上分为研究立项、需求调查、编制起草、征求意见、颁布实施、宣传推广、监测评估、发布报告、修订完善等环节。准确把握不同阶段的任务要求和基本程序是编制地方规划的重要基础性工作。从政治上看，争取地方党委政府进一步重视，并把青年发展事业摆在更加突出的战略位置最为关键。汪鸿雁同志也指出：在地方规划编制过程中，“难度不在文件起草本身，难度在起草之前的政策争取和沟通协调”，因此，争取党委政府、发展改革部门以及青年事务相关党政部门、群团组织的支持对于规划编制实施意义重大。国家规划在编制过程中由团中央牵头，吸纳了35家中央部委参与，并报送中央政治局常委会、国务院常务会议、中央书记处办公会等高层决策机制审议，可见党中央、国务院、相关部委的支持是中长期规划出台的重要政治保障。从技术上看，地方规划必须首先制定工作方案，其中必须包括必要性、法规政策依据、规划期、衔接单位、论证方式、进度安排和报批理由等。例如，专项规划的规划期相对灵活，尽管国家规划规划期10年，地方层面则可以根据实际灵活把握。部分省市党委政府要求在国家规划出台后再启动规划编制工作，而为了保证规划质量和效果，目前的专项规划编制过程普遍有拉长的趋势，国家《规划》从启动到颁布用了近两年时间，一些省市最早可能在2017年底才能完成编制，这就可以考虑将规划的起点定在2017年或2018年，但将期终节点定在2025年，既可以落实好国家规划的精神和要求，又可以确保与经济周期、政治周期相衔接。此外，一份规范的青年发展规划文本则至少应该涵括背景、现状、趋势，发展方针、发展目标、发展任务、重点项目、保障措施等，这些也都需要在表述方式、表现形态上符合专项规划的规范。
（作者系河北大学工商学院副教授、团中央全国学校共青团研究中心特聘副研究员、《河北省中长期青年发展规划（2018-2025年）》重大课题攻关项目首席专家）
是什么
青年发展规划作为以青年群体为规划对象的经济社会发展专项规划类型之一，是党和国家加强青年发展事业宏观调控的政策工具，是指导青年事业发展，审批、核准青年发展领域重大工程项目，安排青年发展的政府投资和公共财政预算以及推动出台青年发展领域具体公共政策的依据。
从历史维度看，中国共青团在协助党委政府管理青年事务过程中，积极推动出台青年发展规划的探索和努力已经经历了近30年时间。早在20世纪90年代初，《共青团“八五”期间建设、改革、发展的规划要点》就提出了“把团的工作规划有关内容列入国民经济和社会发展的五年规划”的思想。20世纪90年代末，《共青团工作跨世纪发展纲要》又提出“努力将青少年事务纳入国家经济和社會发展的总体规划”。2008年6月，团十六大报告则首次在全团层面明确提出了“要积极适应政府职能转变，积极参与和促进制定政府青少年事业发展规划，承担政府委托的青少年事务”的战略思路。在共青团中央大力推动下，2015年开始启动青年发展规划编制工作，并在2016年全国“两会”期间推动将“制定实施青年发展规划”写入国民经济与社会发展“十三五”总体规划，这是首次在国家层面将编制实施青年发展规划提了出来。
从实践维度看，我国青年发展规划顶层设计的形成源自“三级三类”的摸索和积累，体现了“先易后难”“先局部后全国”“先试点后推广”“顶层设计源自基层经验”的改革发展经验。类型方面，广义的青年发展规划除了包括综合性青年发展规划之外，也包括领域性青年发展规划，例如《青少年体育发展“十三五”规划》《福州市青少年校园足球发展规划（2016—2020）》等等；共青团部门规划和青年工作规划也可以有条件地视为广义的青年发展规划类型，例如：自从“八五”以来，团中央先后发布了5个共青团工作的五年规划，学校共青团、青年志愿者等各条战线也都有自己的青年工作规划，例如《在建立社会主义市场经济体制进程中我国青年工作战略发展规划》就充分体现出了“要从我国经济和社会发展的大格局上，从未来世纪对我国青年一代素质要求的大背景上，高屋建瓴地规划和布置共青团工作”，“起到牵一发动全局、动全团进而影响全社会的事半功倍的效果”，这无疑具有了青年发展规划整体性思维的雏形。层级方面，我国地方对青年发展规划的实践探索也已经有了近20年时间，自烟台市于2000年颁布实施了《烟台市青少年发展纲要（2000-2005）》至今，除了国家规划之外，我国地方层面的上海、北京、重庆、江苏、浙江、江西、湖南、山西等省级单位，武汉、西安、哈尔滨等副省级单位，烟台、南宁、扬州、丽水、阳泉、合肥、海西、河源、上海16个区县、丽水市莲都区、犍为县等市县级单位先后编制了“十一五”至“十三五”期间的青年发展规划（青少年发展规划）。无论从历史还是实践角度看，地方青年发展规划都是我国青年发展规划体系形成完善的重要一环。
谁来编
青年发展规划的出台是一个多元参与过程，青年发展规划的不同利益相关主体在规划全过程中的参与对于增进青年发展规划合规性、科学性和民主性等合法性要素都具有重要作用。
注重协调衔接以实现合规性。青年发展规划作为党政部门、群团组织、社会各界协同施策青年发展的行动纲领，具有建构政府青年发展事务整体性，向社会释放政策信息，引导市场主体投资走向的功能。青年发展涉及十个发展领域，与教育、人才、科技、儿童等其他专项规划都有一定交集。因此，青年发展规划必须在趋势判断、需求预测、发展目标、政策举措、监测指标等方面与经济社会发展总体规划、其他专项规划相衔接、相一致，从而能够保证不同规划相互协同、相互促进。否则，如果不同规划之间相互矛盾或存在冲突，这些信息释放出来，就会使得不同部门、社会各界以及市场主体感到困惑、无所适从，从而失去青年发展规划应有的功能和意义。因此，青年发展规划编制实施必须争取党委、政府的支持，与发展改革部门保持经常性的沟通，与青年事务相关的党政部门、群团组织保持密切协调。从这个意义上看，建立青年工作联席会议这一协同协调机制就显得非常必要，它有助于降低因建构青年发展政策整体性的运行成本。从时间上看，两者并没有固定的先后顺序，对于规划编制实施而言，联席会议机制具有统筹青年事务职能，沟通青年发展信息，整合青年服务资源，保障监督规划落实等作用，有了这样的协调机制，共青团协调、督促规划落实就有了抓手，有了制度保障。
注重问策智库以实现科学性。规划编制、需求调查、监测评估、发展报告等都具有很强的专业性、技术性以及关联性，单独依靠共青团干部自身的力量难以胜任全部过程、全部任务，因此必须吸纳青年政策及相关领域智库和专家的广泛参与。共青团深化改革过程一个重要方向就是更加重视“宏观指导功能”，“将工作重心从过多过繁的具体事务转移到研究规划、资源整合和指导推动上来”。各地共青团机构瘦身过程中也普遍取消了独立的研究室设置，而更加注重借助引智外脑来提升工作科学性，这就必然涉及决策咨询制度的变革以及决策咨询需求的大量释放，也就是“积极整合团内外研究资源，从机关、企事业单位、科研机构、高校中综合选择一批青少年问题和青少年工作研究专家、共青团工作和建设研究专家，组成团青新型智库，通过专题研讨、委托课题和联合攻关等形式，引导他们积极发挥决策咨询作用”。就青年发展规划编制而言，可以从高校智库、团属智库、社科院智库遴选青年研究、发展规划、社会发展、教育学、心理学等相关专业领域的专家学者，与团干部、发展改革部门官员等共同组建规划编制委员会或专家咨询委员会；也可以通过购买服务、项目外包、委托课题、公开招标等方式发挥智库和专家专业化优势。当然，从长期看，还有必要通过跨界协同等方式组建新型青年政策智库或推动传统青年政策智库的转型发展，并通过精准释放决策需求信息，牵引、拉动智库思想产品的供给侧变革，实现规划咨询从向专家个人咨询逐渐转为向机构咨询。 注重青年参与以保障民主性。 “开门办规划”“青年规划青年编”是青年发展规划区别于青年工作规划或共青团部门规划的最显著特点之一。青年参与是青年发展规划精准摸清青年需求的规模、结构、质量等细节的必要途径，这对于确定公共财政投资方向，以及牵引、拉动全社会和市场主体的投资方向具有关键作用。青年发展规划作为党领导下政府、群团、社会协同施策青年发展的共同行动纲领，必须以社会共识为基础。青年参与也是在全社会推广“青年更好成长、更快发展是国家基础性、战略性工程”理念、凝聚“青年首先发展”共识，奠定规划落实的社会心理基础的必备环节。青年发展规划中的青年参与主要包括需求调查、意见征集、宣传推广、座谈会听证会、青年咨询代表組织等方式。有效发挥青年参与的功能需要依据社会主义协商民主的价值观和方法论进行精细化的制度设计，进而将规划信息公开建设、青年参与能力建设、青年参与组织平台、共青团认知水平及推动策略纳入其中。例如在规划编制实施全过程，都要突出协商民主的理性互动，即持续性推动不同青年群体代表的对话沟通，青年与规划编制者、青年政策决策者和实践者的对话沟通等等。当然，青年参与方式除了个体方式之外，还有组织化参与方式，例如上海的青年汇智团和湖南的青年咨询团；除了有直接参与之外，还有间接方式，包括：通过人大、政协中的青年代表、共青团青联界别委员表达诉求，通过政府社会统计数据以及青年轨迹大数据来摸清青年需求信息等。团中央书记处第一书记秦宜智同志在国务院新闻办举办的《规划》新闻发布会就透露：《规划》起草过程，不仅“面向广大青年面对面、一对一地征求意见”，还通过分析“青年之声”中青年网友提问的一万个代表性样本，梳理出倾向性、规律性的典型问题，并在10大发展领域有所体现。团中央书记处书记汪鸿雁同志则对上海采用青年汇智团的方式扩大青年在规划编制实施全过程的持续性参与，以及招募青少年插画师和写手编制青春众筹版规划本文，让青年自己用自己的语言去解读传播推广规划的做法给予了积极评价：“等中长期青年发展规划指标体系初稿出来的时候，依托青年之声平台广泛征求青年意见；在后面的规划实施过程中，参照上海的方式，适时在社会上招募一批青年参与规划工作，让青年发展规划真正成为青年自己的规划。”
怎么编
地方层面的规划与国家层面的规划尽管都具有较强的指导性，但其不同之处在于，国家层面的规划的宏观性、战略性、预测性更为突出，而市县级的规划则在针对性、操作性、约束性等方面特征更为明显，省级规划则属于两者之间的过渡，承上启下。
青年发展规划在程序上分为研究立项、需求调查、编制起草、征求意见、颁布实施、宣传推广、监测评估、发布报告、修订完善等环节。准确把握不同阶段的任务要求和基本程序是编制地方规划的重要基础性工作。从政治上看，争取地方党委政府进一步重视，并把青年发展事业摆在更加突出的战略位置最为关键。汪鸿雁同志也指出：在地方规划编制过程中，“难度不在文件起草本身，难度在起草之前的政策争取和沟通协调”，因此，争取党委政府、发展改革部门以及青年事务相关党政部门、群团组织的支持对于规划编制实施意义重大。国家规划在编制过程中由团中央牵头，吸纳了35家中央部委参与，并报送中央政治局常委会、国务院常务会议、中央书记处办公会等高层决策机制审议，可见党中央、国务院、相关部委的支持是中长期规划出台的重要政治保障。从技术上看，地方规划必须首先制定工作方案，其中必须包括必要性、法规政策依据、规划期、衔接单位、论证方式、进度安排和报批理由等。例如，专项规划的规划期相对灵活，尽管国家规划规划期10年，地方层面则可以根据实际灵活把握。部分省市党委政府要求在国家规划出台后再启动规划编制工作，而为了保证规划质量和效果，目前的专项规划编制过程普遍有拉长的趋势，国家《规划》从启动到颁布用了近两年时间，一些省市最早可能在2017年底才能完成编制，这就可以考虑将规划的起点定在2017年或2018年，但将期终节点定在2025年，既可以落实好国家规划的精神和要求，又可以确保与经济周期、政治周期相衔接。此外，一份规范的青年发展规划文本则至少应该涵括背景、现状、趋势，发展方针、发展目标、发展任务、重点项目、保障措施等，这些也都需要在表述方式、表现形态上符合专项规划的规范。
（作者系河北大学工商学院副教授、团中央全国学校共青团研究中心特聘副研究员、《河北省中长期青年发展规划（2018-2025年）》重大课题攻关项目首席专家）