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摘 要 党的十八大是我国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的重要会议，这次会议体现了党的理论创新，确立了重大理论观点和工作部署，对全面推进党的建设具有重要意义。回顾我国五千年历史文化，只有依法治国才是党治国理政的基本方式，这是我国历史发展的必然选择，也是治国理政道路上艰辛探索的必然产物。本文从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个方面对建设法治中国进行剖析，意在厘清依法治国的基本内涵。
关键词 依法治国 基本内涵 法律
作者简介：朱琳，武警工程大学理学院，讲师，研究方向：武警法学。
中图分类号：D602 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.208
习主席在党的十八大会议中指出，“全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求，我们要贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”因此，依法治国必须仅仅围绕科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，这也是依法治国的基本内涵。正如最早提出法治建设新十六字方针概念的学者之一王卫国指出的，“可以说，从34年前的十六字方针到今天的新十六字方针，不仅是从法制到法治、从法制建设到依法治国的概念递进，更是从基础打造到系统建构的理论演进，以及从局部突破向全面展开的战略推进。”
一、科学立法
党的十八届四中全会强调深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意志，得到人民拥护。这对中国立法工作提出了更高要求，同时标志着立法对依法治国将发挥重要的引领和推动作用。“科学立法”旨在获得法治所需之良法，这是法治建设的前提；“严格执法”、“公正司法”、“全民守法”则重在达至善治之状态，是法制建设的关键、保障和基础，四者统一于“良法善治”这一法治中国建设的总体目标之中。
（一）良法是善治之前提
法律具有一定的滞后性，社会实践是法律的基础，社会实践永无止境，立法就永无止境，法律条文是静态的，但法律法规的运行是动态的，如果法律法规不及时适应社会形势的发展，法律就会与社会脱节。另一方面，良法必须体现客观规律，最终目的是保障人民利益，否则将会在法律运行过程中损害人民利益，给人民群众带来无法挽回的后果。因此，科学立法必须以良法为前提，只有符合人民意志的法，才能在运行中发挥其应有的作用，为执法、司法、守法把好第一道关。
（二）开门立法是科学民主立法的必要环节
所谓开门立法，就是在立法过程中让群众积极参与，采用公开征求立法建议、立法听证等方式，让民众的意志从立法环节得到体现，提高立法的透明度，拓宽群众参与与立法的渠道，使立法更好的集中民智、体现民意。自推行开门立法后，虽然各地相继向社会公开征求各项条例的意见稿，但无论征求意见还是听证程序，多流于形式，究其原因一方面由于法律过于专业和严谨，没有相关注解和说明，普通民众无法理解，提出意见更无从谈起，由此限制了多数群众参与的可能性；另一方面征求意见流于形式的现状，使得公众的意见没有获得重视，存在参不参与一样的心理普遍存在，导致听证这一程序本应采纳的意见没有在法律层面得到落实。因此，开门立法必须真正做到对群众意见的尊重，让民意诉求得到落实，获得民众的信任，开门立法才能名副其实，推动科学民主立法。
（三）科学立法必须与改革紧密衔接
党十八届四中全会强调，“立法与改革决策相衔接，要着眼全面深化改革推进立法工作，保证法制建设不偏离正确方向、推进改革不偏离法治轨道。”立法与改革紧密衔接，一方面要与时俱进的做好相关法律的立、改、废工作，对已经证明行之有效的改革及时上升为法律，还必须对不适应社会现实的法律及时修改和废止；另一方面对暂不成熟又必须适应实践改革的，可通过法定程序进行特别授权先行先试，在一定程度上先解决法律依据不足的问题，为推进司法领域改革提供法律授权，保证司法改革依法有序。
二、严格执法
张居正说：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果执行法律的人犯了错误，制定再多再好的法律也无济于事。党十八届四中全会指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。推进依法治国的重点就在于保证法律严格实施。要做到严格执法必须从职权法定、依法行权、依法担责三方面入手。
（一）职权法定
职权法定明确了政府权力的边界。政府的一切权力都来源于法律授权，通过法定方式确定政府的权力范围。目前，国务院各部门已向全社会公开法定行政权力清单，政府可以行使哪些权力，清单上一目了然，政府不得行使清单以外的其他权力。推行权力清单制度，实际就是通过公开政府所拥有的权力，让群众清楚哪些政府部门能做什么，不能做什么，对推行职权法定具有重要举措。
（二）依法行权
依法行权就是在法定权限内依法定程序行使权力。一方面，政府要坚持依法行权必须法定职责必须为、法无授权不可为。对于法定权限范围内的职责，必须依法行使职权，履行职责范围内应尽的义务；不得滥用职权，不得行使超出法定职权范围的权力。另一方面，行政权力的行使必须程序合法，法律之所以规定程序，因为行使行政权力的相对人是必须接受行政管理的人民群众，通过规定法律程序可以弥补实体法律的不足，确保行政权力的行使不至于侵犯公民合法权益。
（三）依法担责
依法担责就是必须承担因违法行使职权造成的法律后果。党十八届四中全会强调要健全依法决策机制，提出建立重大决策终身责任追究制度。所谓重大决策终身责任追究制度，就是按照“谁决策谁负责”的原则，对重大决策时发生严重失误时应及时做出决策但拖延时间未解决造成重大损失、影响恶劣的，无论是否在职、是否离岗，都严格追究负有行使决策权的领导人员和相关人员的法律责任。实践中，一些重大决策在短期内难以得到验证，多年后出现问题，很多参与决策的相关人员因离岗或退休无法追究其法律责任，这次的重大决策终身责任追究制度，给违法或出现问题的决策者戴上铰链，使其无法逃避应当承担的法律责任。 三、公正司法
党十八届四中全会指出，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。培根说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。如果说犯罪是对法律的漠视，好比水流受到污染，那么不公正的审判就是对法律的践踏，好比水源受到污染。” 因此公平公正是司法的灵魂、是法治的生命线，更是人民群众感知法治建设的一把尺子。
（一）公正个案司法公正的基础
实现个案公正，必须提高司法人员的司法能力，避免因能力素质不足导致冤案错案的发生。司法中万分之一的失误和不公，给当事人带来的可能是千万倍的伤害。据最高人民法院2015年报告中的数据（2014年各级法院落实罪刑法定、疑罪从无等法律原则，对518名公诉案件被告人和260名自诉案件被告人依法宣告无罪）来看，我国司法机关正以实际行动坚守着司法公正的底线。一起案件从立案到结案，经过公安机关侦查、检察机关批捕到审查起诉，最后交由法庭审理，经历的环节、承担的工作量不可计算。法院作为最终的审判机关能依法做出诸多无罪判决，体现了司法机关在个案公正方面的重大突破。随着司法改革的推进，罪判率、改判率等一系列妨碍个案公正的指标将逐步取消，让每一个当事人切实感受到司法的公平公正。
（二）司法独立是司法公正的前提
扎实落实司法公正必须确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、监察权。马克思说：“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司。”法官手握定分止争，生杀予夺的权力，只有依据法律独立进行裁判，除法律不受任何因素干扰，才能保证司法公正。而实践中，来自行政机关领导、媒体、公众舆论等方面对司法的干预，使得法官很难独立行使审判权，严重影响了司法的公平公正。针对这些干预司法公正的现象，党十八届四中全会公布了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，在权与法之间立起一道“防火墙”。
（三）司法公开是司法公正的必要途径
党十八届四中全会提出：“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。”只有将司法权的运行尽可能公开，才能最大限度的遏制背离司法公正的潜规则的生存空间，体现司法判决的公平公正；只有大力推进司法公开，努力去除司法的面纱，才能让群众了解和理解司法，并最终信服拥护司法。
四、全民守法
“凑够一撮人就走，管它红灯绿灯。”中国式过马路现象曾一度引起社会广泛关注，这折射出的是全民规则意识的淡薄和法制观念的缺失。但要想让公众能够守法，法律必须是良法，还必须扎实普法工作，提高公民法律信仰。
（一）良法是基本前提
十八届四中全会中之处，法律是治国之重器，良法是善治之前提。这是对亚里士多德之后“法治乃良法之治”理念的回应，也被看作是对我国法治方略的进一步认识。正如亚里士多德之处的那样，法治的核心内涵之一，就是“大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。” 什么是良法？从主体而言，法律应当反映社会上大多数人的愿望和要求，而不是保护少数人的特权，通过民主多数表决的原则确立为大多数人都能接受的法律规定。一部法律之所以能够成立，首先必须保证人民群众在立法上真正拥有主权，法的内容上还必须与人的本性相契合，顺从人民正常的欲望和需求。因此，只有符合人的自然情感，顺从人正当需求而创制的法律，才能被人民群众作为立法的基准，成为全民认为可以遵循的法。
（二）普法是基础
十八届四中全会提出，普法要实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。“谁执法谁普法”就是属于哪个部门执行的法律，由哪个部门负责向群众进行宣传普及。比如涉及交通安全的法律，由公安机关负责普法；涉及消费者权益保护方面的法律，由工商部门负责普法。只有执法部门及其工作人员最熟悉相关的法律法规，能够以通俗易懂的方式深入群众展开普法教育。普法教育工作是一项社会性、系统性工程，需要全社会的共同努力。法官、检察官可以对群众开展以案说法活动，各级各类媒体可以加强普法宣传，提高普法实效。人民群众通过自身的学习，媒体、执法单位的宣传普及，就能了解基本的法律价值取舍，懂得法律允许什么、禁止什么，在法律允许的范围内进行活动，即使没有专门法律专业背景，人民群众在整个社会系统性的普法教育中获得判断是非的能力，掌握必要的法律知识。
（三）法律信仰是内在动力
生活中大多数人存在两种心态：一种守法完全基于自己对法律的信仰和忠诚，认为遵守法律是每个人的义务；另一种守法是因为害怕违法后受到法律制裁。现实中很多人仅仅将法律作为一种只为实现自身意图的工具，有利于自己时大张旗鼓的强调，不利于自身则绕道而行之。如果社会上的人们从法律的存在中普遍获得益处，那么从公平的角度说，守法自然也就是他们应尽的义务，毕竟“要求法律的人必须保护法律。” 法律权威源于人们内心的拥护和真诚的信仰，只有人们心中拥护法律，全社会信仰法律，法律才能发挥作用，法治社会才能得以实现。
法治是一个国家走向现代文明的重要标志，也是改革成功与否的界限，正如习主席所言，凡重大改革都要有法可依，确保权力在法治轨道上运行。依法治国，贵在树立法治的理念，追求法律至上、公平正义的一种法治精神，重在让法治成为人们的一种生活方式。
注释：
张晋伯.新十六字方针：法治建设的基本纲领.检察日报.2012-12-10（3）.
易有禄、武杨琦.科学立法的内涵与诉求.汉江学术.2015（2）.5-8.
[英]弗·培根著.张造勋译.培根论文集.北京：中国社会科学出版社.2011.4.
[古希腊]亚里士多德著.吴寿彭译.政治学.北京：商务印书馆.1965.
[德]格哈德·鲁别尔滋著.约瑟夫·夏辛、容敏德译.法治及其道德基础.北京：法律出版社.2005.
关键词 依法治国 基本内涵 法律
作者简介：朱琳，武警工程大学理学院，讲师，研究方向：武警法学。
中图分类号：D602 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.208
习主席在党的十八大会议中指出，“全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求，我们要贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”因此，依法治国必须仅仅围绕科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，这也是依法治国的基本内涵。正如最早提出法治建设新十六字方针概念的学者之一王卫国指出的，“可以说，从34年前的十六字方针到今天的新十六字方针，不仅是从法制到法治、从法制建设到依法治国的概念递进，更是从基础打造到系统建构的理论演进，以及从局部突破向全面展开的战略推进。”
一、科学立法
党的十八届四中全会强调深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意志，得到人民拥护。这对中国立法工作提出了更高要求，同时标志着立法对依法治国将发挥重要的引领和推动作用。“科学立法”旨在获得法治所需之良法，这是法治建设的前提；“严格执法”、“公正司法”、“全民守法”则重在达至善治之状态，是法制建设的关键、保障和基础，四者统一于“良法善治”这一法治中国建设的总体目标之中。
（一）良法是善治之前提
法律具有一定的滞后性，社会实践是法律的基础，社会实践永无止境，立法就永无止境，法律条文是静态的，但法律法规的运行是动态的，如果法律法规不及时适应社会形势的发展，法律就会与社会脱节。另一方面，良法必须体现客观规律，最终目的是保障人民利益，否则将会在法律运行过程中损害人民利益，给人民群众带来无法挽回的后果。因此，科学立法必须以良法为前提，只有符合人民意志的法，才能在运行中发挥其应有的作用，为执法、司法、守法把好第一道关。
（二）开门立法是科学民主立法的必要环节
所谓开门立法，就是在立法过程中让群众积极参与，采用公开征求立法建议、立法听证等方式，让民众的意志从立法环节得到体现，提高立法的透明度，拓宽群众参与与立法的渠道，使立法更好的集中民智、体现民意。自推行开门立法后，虽然各地相继向社会公开征求各项条例的意见稿，但无论征求意见还是听证程序，多流于形式，究其原因一方面由于法律过于专业和严谨，没有相关注解和说明，普通民众无法理解，提出意见更无从谈起，由此限制了多数群众参与的可能性；另一方面征求意见流于形式的现状，使得公众的意见没有获得重视，存在参不参与一样的心理普遍存在，导致听证这一程序本应采纳的意见没有在法律层面得到落实。因此，开门立法必须真正做到对群众意见的尊重，让民意诉求得到落实，获得民众的信任，开门立法才能名副其实，推动科学民主立法。
（三）科学立法必须与改革紧密衔接
党十八届四中全会强调，“立法与改革决策相衔接，要着眼全面深化改革推进立法工作，保证法制建设不偏离正确方向、推进改革不偏离法治轨道。”立法与改革紧密衔接，一方面要与时俱进的做好相关法律的立、改、废工作，对已经证明行之有效的改革及时上升为法律，还必须对不适应社会现实的法律及时修改和废止；另一方面对暂不成熟又必须适应实践改革的，可通过法定程序进行特别授权先行先试，在一定程度上先解决法律依据不足的问题，为推进司法领域改革提供法律授权，保证司法改革依法有序。
二、严格执法
张居正说：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果执行法律的人犯了错误，制定再多再好的法律也无济于事。党十八届四中全会指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。推进依法治国的重点就在于保证法律严格实施。要做到严格执法必须从职权法定、依法行权、依法担责三方面入手。
（一）职权法定
职权法定明确了政府权力的边界。政府的一切权力都来源于法律授权，通过法定方式确定政府的权力范围。目前，国务院各部门已向全社会公开法定行政权力清单，政府可以行使哪些权力，清单上一目了然，政府不得行使清单以外的其他权力。推行权力清单制度，实际就是通过公开政府所拥有的权力，让群众清楚哪些政府部门能做什么，不能做什么，对推行职权法定具有重要举措。
（二）依法行权
依法行权就是在法定权限内依法定程序行使权力。一方面，政府要坚持依法行权必须法定职责必须为、法无授权不可为。对于法定权限范围内的职责，必须依法行使职权，履行职责范围内应尽的义务；不得滥用职权，不得行使超出法定职权范围的权力。另一方面，行政权力的行使必须程序合法，法律之所以规定程序，因为行使行政权力的相对人是必须接受行政管理的人民群众，通过规定法律程序可以弥补实体法律的不足，确保行政权力的行使不至于侵犯公民合法权益。
（三）依法担责
依法担责就是必须承担因违法行使职权造成的法律后果。党十八届四中全会强调要健全依法决策机制，提出建立重大决策终身责任追究制度。所谓重大决策终身责任追究制度，就是按照“谁决策谁负责”的原则，对重大决策时发生严重失误时应及时做出决策但拖延时间未解决造成重大损失、影响恶劣的，无论是否在职、是否离岗，都严格追究负有行使决策权的领导人员和相关人员的法律责任。实践中，一些重大决策在短期内难以得到验证，多年后出现问题，很多参与决策的相关人员因离岗或退休无法追究其法律责任，这次的重大决策终身责任追究制度，给违法或出现问题的决策者戴上铰链，使其无法逃避应当承担的法律责任。 三、公正司法
党十八届四中全会指出，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。培根说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。如果说犯罪是对法律的漠视，好比水流受到污染，那么不公正的审判就是对法律的践踏，好比水源受到污染。” 因此公平公正是司法的灵魂、是法治的生命线，更是人民群众感知法治建设的一把尺子。
（一）公正个案司法公正的基础
实现个案公正，必须提高司法人员的司法能力，避免因能力素质不足导致冤案错案的发生。司法中万分之一的失误和不公，给当事人带来的可能是千万倍的伤害。据最高人民法院2015年报告中的数据（2014年各级法院落实罪刑法定、疑罪从无等法律原则，对518名公诉案件被告人和260名自诉案件被告人依法宣告无罪）来看，我国司法机关正以实际行动坚守着司法公正的底线。一起案件从立案到结案，经过公安机关侦查、检察机关批捕到审查起诉，最后交由法庭审理，经历的环节、承担的工作量不可计算。法院作为最终的审判机关能依法做出诸多无罪判决，体现了司法机关在个案公正方面的重大突破。随着司法改革的推进，罪判率、改判率等一系列妨碍个案公正的指标将逐步取消，让每一个当事人切实感受到司法的公平公正。
（二）司法独立是司法公正的前提
扎实落实司法公正必须确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、监察权。马克思说：“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司。”法官手握定分止争，生杀予夺的权力，只有依据法律独立进行裁判，除法律不受任何因素干扰，才能保证司法公正。而实践中，来自行政机关领导、媒体、公众舆论等方面对司法的干预，使得法官很难独立行使审判权，严重影响了司法的公平公正。针对这些干预司法公正的现象，党十八届四中全会公布了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，在权与法之间立起一道“防火墙”。
（三）司法公开是司法公正的必要途径
党十八届四中全会提出：“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。”只有将司法权的运行尽可能公开，才能最大限度的遏制背离司法公正的潜规则的生存空间，体现司法判决的公平公正；只有大力推进司法公开，努力去除司法的面纱，才能让群众了解和理解司法，并最终信服拥护司法。
四、全民守法
“凑够一撮人就走，管它红灯绿灯。”中国式过马路现象曾一度引起社会广泛关注，这折射出的是全民规则意识的淡薄和法制观念的缺失。但要想让公众能够守法，法律必须是良法，还必须扎实普法工作，提高公民法律信仰。
（一）良法是基本前提
十八届四中全会中之处，法律是治国之重器，良法是善治之前提。这是对亚里士多德之后“法治乃良法之治”理念的回应，也被看作是对我国法治方略的进一步认识。正如亚里士多德之处的那样，法治的核心内涵之一，就是“大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。” 什么是良法？从主体而言，法律应当反映社会上大多数人的愿望和要求，而不是保护少数人的特权，通过民主多数表决的原则确立为大多数人都能接受的法律规定。一部法律之所以能够成立，首先必须保证人民群众在立法上真正拥有主权，法的内容上还必须与人的本性相契合，顺从人民正常的欲望和需求。因此，只有符合人的自然情感，顺从人正当需求而创制的法律，才能被人民群众作为立法的基准，成为全民认为可以遵循的法。
（二）普法是基础
十八届四中全会提出，普法要实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。“谁执法谁普法”就是属于哪个部门执行的法律，由哪个部门负责向群众进行宣传普及。比如涉及交通安全的法律，由公安机关负责普法；涉及消费者权益保护方面的法律，由工商部门负责普法。只有执法部门及其工作人员最熟悉相关的法律法规，能够以通俗易懂的方式深入群众展开普法教育。普法教育工作是一项社会性、系统性工程，需要全社会的共同努力。法官、检察官可以对群众开展以案说法活动，各级各类媒体可以加强普法宣传，提高普法实效。人民群众通过自身的学习，媒体、执法单位的宣传普及，就能了解基本的法律价值取舍，懂得法律允许什么、禁止什么，在法律允许的范围内进行活动，即使没有专门法律专业背景，人民群众在整个社会系统性的普法教育中获得判断是非的能力，掌握必要的法律知识。
（三）法律信仰是内在动力
生活中大多数人存在两种心态：一种守法完全基于自己对法律的信仰和忠诚，认为遵守法律是每个人的义务；另一种守法是因为害怕违法后受到法律制裁。现实中很多人仅仅将法律作为一种只为实现自身意图的工具，有利于自己时大张旗鼓的强调，不利于自身则绕道而行之。如果社会上的人们从法律的存在中普遍获得益处，那么从公平的角度说，守法自然也就是他们应尽的义务，毕竟“要求法律的人必须保护法律。” 法律权威源于人们内心的拥护和真诚的信仰，只有人们心中拥护法律，全社会信仰法律，法律才能发挥作用，法治社会才能得以实现。
法治是一个国家走向现代文明的重要标志，也是改革成功与否的界限，正如习主席所言，凡重大改革都要有法可依，确保权力在法治轨道上运行。依法治国，贵在树立法治的理念，追求法律至上、公平正义的一种法治精神，重在让法治成为人们的一种生活方式。
注释：
张晋伯.新十六字方针：法治建设的基本纲领.检察日报.2012-12-10（3）.
易有禄、武杨琦.科学立法的内涵与诉求.汉江学术.2015（2）.5-8.
[英]弗·培根著.张造勋译.培根论文集.北京：中国社会科学出版社.2011.4.
[古希腊]亚里士多德著.吴寿彭译.政治学.北京：商务印书馆.1965.
[德]格哈德·鲁别尔滋著.约瑟夫·夏辛、容敏德译.法治及其道德基础.北京：法律出版社.2005.