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人大监督工作的开展,离不开调研,调研的质量相当程度上决定了监督工作的质量。但人大调研中还存在诸多被有意无意忽视的问题,制约了监督工作的实效。
一、调研对象:更多地到群众中去
在人大调研政府工作中,运用最普遍的一种调研形式是召开政府职能部门座谈会,通过听取政府部门汇报来了解情况。但是,如果仅仅或者主要依靠召开政府部门座谈会开展调研,也存在明显的弊端:一是由于存在一定的利害关系,政府部门可能选择性汇报,报喜不报忧,一些真正的问题可能会被遮蔽;二是监督者与被监督者看待事情和问题的角度不完全一致,仅仅听取政府部门汇报,容易导致监督视角的缺失;三是由于调研的很多材料都来自政府部门,由此形成的调研报告与政府部门的报告内容有同质化倾向,有的调研报告甚至基本上是政府部门报告的翻版(政府的专项工作报告通常包括基本情况、在在的问题、下一步打算等内容,而人大的调研报告也是基本情况、存在的问题、意见建议),一方面导致人力物力浪费,另一方面也影响听取和审议政府专项工作报告的效果。
政府服务的对象是群众,工作效果如何要靠群众评判,工作中存在的问题群众最清楚。因此,人大开展调研,除了通过听取政府部门汇报外,还应更多地选择工作所涉及的主要对象即群众作为调研对象,通过面对面座谈、明查暗访、发放调查问卷等形式来掌握情况、了解问题。比如,调研教育工作,就需要更多的调研学生、老师和家长,因为他们是教育工作的主要参与者和涉及对象,他们对教育的质量、教育中的问题,感受最深,也最可能发现教育中存在的一些问题。
二、调研目的:人大不是政府的智囊团,重在督促解决问题
目前,上海市各区县人大常委会主要依靠各工作委员会开展调研,其所涉及的工作方方面面,但受限于人员、时间等因素,要想对所涉及的方方面面工作都有专业性的思考是不可能的。实际工作中,有些调研报告提出的建议大而化之,无外乎宣传引导、加强领导、严格执法、完善政策、资金保障,看似十分全面,实如隔靴搔痒,不能切中要害。有些建议甚至似是而非,政府部门难以采纳办理。人大是代表机关和民意机关,优势在代表,在于能及时整合民意,发现问题。深入代表和群众,调研才能掌握真实情况,发现真正的问题。
那么,发现问题之后,是不是都要提出专业、有针对性的建议呢?笔者的看法是不一定。有些简单、明显的问题,比较容易提出针对性的建议;有些问题涉及面广,形成的原因复杂,需要更加深入的研究,甚至需要聘请专家进行深入探讨,才能拿出科学、可行的方案。发现和提出问题,是解决问题的基础,也是人大工作的重要内容,但人大不是政府的智囊团,而是监督者。从某种意义上说,人大是给政府工作“挑刺”的,其工作逻辑是:通过调研,发现问题,然后督促政府解决问题,达到推动面上工作的目的。至于如何解决问题,更多的要靠政府自身去研究和落实。
三、调研内涵:不能重调查轻研究
调研,顾名思义,包括调查和研究。前者包括了解情况、搜集数据等,后者包括分析和研究材料、数据。人大开展调研,旨在通过各种形式了解掌握情况,发现和提出问题,分析产生问题的原因,加深对问题的认识,进而提出意见建议,促进工作。很显然,人大的调研,既包括调查,又包括研究。但在实际的调研工作中,往往重视调查,却轻视了研究。掌握了情况和数据,却缺乏对情况和数据的梳理和分析。表现在调研报告中,就是罗列事实和数据,却没有对问题及其产生原因的分析。这样的调研,连真正的问题都没有找到,遑论推动解决问题、促进工作?因此,人大的调研要还原调研的本来面目,真正做到既“调”又“研”。
四、调研组织:综合性议题应“集团作战”
目前,人大调研主要是依靠各工作委员会进行,而各工作委员会开展调研基本上是各自为战。例如城建环保工委就调研城建环保方面的工作情况,教科文卫工委就调研教育、科学等方面的工作情况。但是,这种调研形式,难以适应涉及面广、跨条线的监督议题。例如调研教育工作,可能涉及财政、城建、规划、交通、社会治安、人力资源等多方面,单靠一个工作委员会,难以多角度、更深入地开展调研。而由一个工委牵头、相关工委配合,多个工作委员会联合开展调研,变单兵作战为集团作战,就可以避免上述缺陷。2013年,上海市部分区县人大常委会对政府“十二五”规划中期评估的调研,就是多工委联合调研较为成功的例子。
一、调研对象:更多地到群众中去
在人大调研政府工作中,运用最普遍的一种调研形式是召开政府职能部门座谈会,通过听取政府部门汇报来了解情况。但是,如果仅仅或者主要依靠召开政府部门座谈会开展调研,也存在明显的弊端:一是由于存在一定的利害关系,政府部门可能选择性汇报,报喜不报忧,一些真正的问题可能会被遮蔽;二是监督者与被监督者看待事情和问题的角度不完全一致,仅仅听取政府部门汇报,容易导致监督视角的缺失;三是由于调研的很多材料都来自政府部门,由此形成的调研报告与政府部门的报告内容有同质化倾向,有的调研报告甚至基本上是政府部门报告的翻版(政府的专项工作报告通常包括基本情况、在在的问题、下一步打算等内容,而人大的调研报告也是基本情况、存在的问题、意见建议),一方面导致人力物力浪费,另一方面也影响听取和审议政府专项工作报告的效果。
政府服务的对象是群众,工作效果如何要靠群众评判,工作中存在的问题群众最清楚。因此,人大开展调研,除了通过听取政府部门汇报外,还应更多地选择工作所涉及的主要对象即群众作为调研对象,通过面对面座谈、明查暗访、发放调查问卷等形式来掌握情况、了解问题。比如,调研教育工作,就需要更多的调研学生、老师和家长,因为他们是教育工作的主要参与者和涉及对象,他们对教育的质量、教育中的问题,感受最深,也最可能发现教育中存在的一些问题。
二、调研目的:人大不是政府的智囊团,重在督促解决问题
目前,上海市各区县人大常委会主要依靠各工作委员会开展调研,其所涉及的工作方方面面,但受限于人员、时间等因素,要想对所涉及的方方面面工作都有专业性的思考是不可能的。实际工作中,有些调研报告提出的建议大而化之,无外乎宣传引导、加强领导、严格执法、完善政策、资金保障,看似十分全面,实如隔靴搔痒,不能切中要害。有些建议甚至似是而非,政府部门难以采纳办理。人大是代表机关和民意机关,优势在代表,在于能及时整合民意,发现问题。深入代表和群众,调研才能掌握真实情况,发现真正的问题。
那么,发现问题之后,是不是都要提出专业、有针对性的建议呢?笔者的看法是不一定。有些简单、明显的问题,比较容易提出针对性的建议;有些问题涉及面广,形成的原因复杂,需要更加深入的研究,甚至需要聘请专家进行深入探讨,才能拿出科学、可行的方案。发现和提出问题,是解决问题的基础,也是人大工作的重要内容,但人大不是政府的智囊团,而是监督者。从某种意义上说,人大是给政府工作“挑刺”的,其工作逻辑是:通过调研,发现问题,然后督促政府解决问题,达到推动面上工作的目的。至于如何解决问题,更多的要靠政府自身去研究和落实。
三、调研内涵:不能重调查轻研究
调研,顾名思义,包括调查和研究。前者包括了解情况、搜集数据等,后者包括分析和研究材料、数据。人大开展调研,旨在通过各种形式了解掌握情况,发现和提出问题,分析产生问题的原因,加深对问题的认识,进而提出意见建议,促进工作。很显然,人大的调研,既包括调查,又包括研究。但在实际的调研工作中,往往重视调查,却轻视了研究。掌握了情况和数据,却缺乏对情况和数据的梳理和分析。表现在调研报告中,就是罗列事实和数据,却没有对问题及其产生原因的分析。这样的调研,连真正的问题都没有找到,遑论推动解决问题、促进工作?因此,人大的调研要还原调研的本来面目,真正做到既“调”又“研”。
四、调研组织:综合性议题应“集团作战”
目前,人大调研主要是依靠各工作委员会进行,而各工作委员会开展调研基本上是各自为战。例如城建环保工委就调研城建环保方面的工作情况,教科文卫工委就调研教育、科学等方面的工作情况。但是,这种调研形式,难以适应涉及面广、跨条线的监督议题。例如调研教育工作,可能涉及财政、城建、规划、交通、社会治安、人力资源等多方面,单靠一个工作委员会,难以多角度、更深入地开展调研。而由一个工委牵头、相关工委配合,多个工作委员会联合开展调研,变单兵作战为集团作战,就可以避免上述缺陷。2013年,上海市部分区县人大常委会对政府“十二五”规划中期评估的调研,就是多工委联合调研较为成功的例子。