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失业保险制度是我国社会保障制度体系的重要一环，兼具保障失业者基本生活的职能和促进失业者再就业的职能。现阶段我国的失业保险制度存在覆盖面积较窄、失业保险基金支出结构和发放结构待完善等问题。结合我国的现实国情，参考国际上其他国家的经验，可以采取扩大失业保险的覆盖范围、调整失业保险缴费结构和支出结构、调高失业保险待遇等措施，来强化我国失业保险制度的促进再就业职能。
失业保险制度是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对社会之中因为失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助，保障其失业期间的基本生活，促进其再就业的制度。失业保险制度作为我国社会保障制度体系的重要一环，兼具促进保障失业者生活和促进失业者再就业的功能。其中，失业保险促进再就业功能是指失业人员利用失业保险基金维持自己基本生活，进行自主创业或者是灵活就业。
我国失业保险制度建立初期，致力于保障失业人员的基本生活。但随着经济社会的不断发展，新形势之下失业保险制度促进再就业和预防失业的功能变得越来越重要。我们将对现行的失业保险制度进行分析，探讨其中存在的问题，结合我国的实际国情和其他国家在失业保险促进再就业方面的实践经验，提出相应的对策和建议。
一、中国失业保险制度促进再就业现状
（一）失业保险参保人数逐年增加，但覆盖面积仍然有限。
近些年来，我国的失业保险制度不断推进，失业保险的参保人数呈现出逐年递增的趋势。2019年全国失业保险的参保人数为20543人，同比2018年增加了899万人，增速为4.6%。但由于我国的就业人群非常复杂，现行的保险金覆盖面积仍然较窄，存在应保未保的现象。
现阶段，我国失业保险的参与人群一般都有单位定期缴费，参保意识也较强，这类人群的工作状况较为稳定，失业风险较低。但真正失业风险最大的灵活就业者、农民工、大学生等人群却参保率较低，他们失业后的生活缺乏保障。农民工的自身参保意识较差，工作性质不稳定，他们往往更加重视薪资待遇而忽视失业保险，这导致他们的失业保险参保率较低。灵活就业者则是工作岗位不稳定，就业和失业状态难以明确界定，导致参保率较低。而现阶段针对未就业的大学生的失业保险制度更是缺失。
（二）失业保险基金支出结构存在问题。
2019年党中央、国务院高度重视就业工作，全面启用了1000亿元的失业保险基金开展1500万人以上的职业技能提升和转岗培训工作。但实际上，失业保险基金结余逐年扩大，支出增速远远低于收入扩大的规模。我国现阶段失业保险基金的主要支出依然是失业金。而用于促进再就业的失业保险金，在实际的支出过程之中也存在一定的问题。
首先是促进再就业基金的使用范围小。真正落实了的失业者的职业培训和再就业帮助工作少之又少，许多失业者甚至对此一无所知。真正执行的一些项目，效果又较不理想。现阶段地方政府会公开再就业职业培训项目，对相关的培训进行补贴，但一些在一直在培训目录之中的职业技能，却存在开班率较低的现象。电工这类真正能帮助失业者安身立命的职业技能，由于考试困难、培训成本高，政府的失业基金补贴难以覆盖，鲜少有培训学校开办。这导致失业者没能接受到他们实际最需要的培训，造成了一定的资源浪费。
而失业保险基金支持创业的政策力度也较小。现阶段选择自主创业的失业人员，由于失业保险待遇较低等政策原因缺少保障。
（三）失业保险基金发放的方式不合理。
我国的失业保险一般为按月等额发放。失业人员的保险金领取期限取决于失业者的累计缴费时间。累计缴费时间满一年不足五年的，最长可以领12个月。满五年不足十年的，最长可以领18个月。缴费满十年及以上的，最长可以领24个月。这样稳定和长期的基金发放方式其实并不利于促进失业者就业，甚至会造成失业者对失业保险金的依赖心理。
二、西方国家失业保险促进再就业政策
（一）失业保险覆盖范围。
在世界范围之内，失業保险的覆盖范围存在发达国家大于发展中国家，工业化国家大于农业化国家的特点。美国的失业保险参保范围为所有的公共和私人部门雇员、军事人员、大多是农业工人和家庭雇工。一些州允许自雇工参加失业保险，还有一些州提供自雇者救助计划。而加拿大的就业保险制度覆盖所有的雇员和自雇渔民。其他自雇者也可以通过签署协议和注册的方式，享受失业保险福利。美国通过扩大失业保险覆盖范围，提升非正式就业者的失业保险参保率，积极发挥了失业保险促进再就业功能。
（二）重视失业保险基金的再就业功能。
许多国家提出失业保险基金优先用于促进就业而不是用于保障生活。瑞典在20世纪70年代首先提出“就业第一”而不是“失业津贴第一”的指导思想。
加拿大的《就业保险制度》既包括了传统的失业保险金的给付，还提供了就业保障给付和相关支持性措施。加拿大为了鼓励失业者再次就业，即使失业者待遇给付期间有工作收入，只要不超过一定金额并诚实申报，政府不会进行惩罚，也不会取消领取保险金的金额与资格。同时，加拿大的失业保险资金领取待遇会参考申请人领取就业保险金的频率来确定，领取失业保险金的频率越高，领取失业保险金的金额就会越低。政府通过这一手段，促进就业者积极寻找工作，并在同一个工作岗位上工作更长的时间。
（三）缴费制度。
一些国家通过改革失业保险的缴费制度来减少失业、促进就业。以美国的“经验税率为例子，美国按照雇主解雇雇员的多少来确定企业缴纳税率的多少。政府采取这样的方式，来预防企业裁员。失业保险的缴费率以职工工资的5.4%为基本，随着失业率的提升而提升，有些州甚至可以高达10.5%。政府对于职工失业率较低的企业，会以降低缴费率以示鼓励。这种缴费方法，体现了行业的差异，显示出了制度的公平。不仅有促进企业降低裁员率的作用，也有促进员工保持工作热情、提升工作效率的作用。该制度在经济大危机、企业经营危机之时能做出灵活的调整，不通过缴费率盲目抑制企业的发展。保持劳动者工作的持续性和稳定性，缓解失业压力。 （四）提升失业保险金待遇。
相较于世界大多数国家，我国的失业保险金待遇较低。多数国家的失业保险金待遇是参与人失业前一年或半年的收入水平的50%-80%，待遇水平较低的国家也一般在40%-50%，目前我国的失业保险金待遇水平为30%，远远低于国际水平。
（五）实行失业保险待遇与再就业的行为挂钩的办法，激励再就业。
一些国家选择对失业人员的再就业行为给予一定的奖励，激励失业人员再就业或创业。韩国设置鼓励就业援助金，鼓励领取就职津贴的失业人员积极就业。阿根廷以4个月为界，失业时间在4个月以内的每月可以获得较高的定额失业保险给付，而失业时间超过四个月，失业保险待遇逐月降低。一些欧洲国家会对愿意从事比自己实际能力低下工作的失业者进行一定的补贴。对于参加培训并且取得资格证书的失业人员，会按照资格登记增加失业保险待遇。意大利会对愿意参与再就业培训的失业人员给予生活补贴。
三、政策建议
（一）扩大失业保险覆盖范围。
从各国的制度发展过程来看，失业保险的覆盖范围都呈现出由小到大、由易到难、从浅到深的发展特点。扩大失业保险覆盖范围并不是一蹴而就的。失业保险的覆盖范围取决于市场经济的发展水平，需要考虑到管理成本和管理难度，要将不同职业群体的职业特征和风险差异考虑进去。我国失业保险制度在逐步扩大覆盖范围时，可以借鉴海外经验，切实贴合我国国情，逐步扩大覆盖范围。从非公有制企业入手，深入劳动力就业市场，研究劳动力的就业形式。
（二）调整失业保险缴费结构和支出结构。
我国失业保险基金缴费，一直采取的是统一费率的政策。无论什么企业都缴纳一样的费率，这显然不利于市场资源分配和公平竞争。一些经营困难的失业率较高的企业却要向失业率低、经营状况稳定的企业单向补偿失业保险金。我国可以实施浮动缴费率，对于失业率较高的企业和失业率较低的企业调整缴费率。
政府部门对于失业人员的关注应该进一步扩展。丰富失业保障的内容，加强失业保险基金的促进再就业功能。首先，政府部门可以设置再就业服务项目，比如就业规划指导和心理辅导咨询等，不能只是进行简单的职业培训和介绍。其次，可以适当地增设就业培训和介绍资金支出项目，政府为失业人员提供相关的补贴，比如培训教材、通讯等，满足失业人员的生活需求，使得其积极地参与到就业培训中，提升社会保险基金的促进再就业功能。
（三）调整失业保险待遇。
适当提升失业保险金待遇，在给予失业者生活保障的同时，鼓励失业者进行自主创业。将失业保险待遇与再就业的情况相挂钩，对积极进行再就业并且取得成效的失业者给予补贴，鼓励失业人员再就业。
（四）改革发放失业保险基金的方式。
失业保险金的发放方式，對于失业保险基金的促进再就业功能有巨大的影响。我国可尝试用“递减”的失业保险基金发放方式取代原本每月数额一致的发放方式。在刚失业时，失业保险管理部门发放较高的失业保险金，保障失业者当时的基本生活正常进行。到了失业的后期阶段，适当地减少失业保险金的发放，给失业者造成紧迫感，减少失业者对于失业保险金的依赖感，促进失业者再就业。
为失业者发放求职补贴。当失业人员主动求职并且取得成功时，政府给予一定的补贴，以此减少其求职成本支出。
允许失业者一次性领取失业保险金，促进失业者创业。在就业者处于失业状态的时候，失业保险管理部门将所有的失业保险金发给失业人员，为失业人员的创业提供一定的资金，从而缓解期自主创业的压力。
（五）政府部门给予支持。
制定健全的职业培训制度。根据市场需求结合实际情况设置职业培训项目，建立质量优越的就业培训机构。加强宣传，促进失业人员参与职业培训。可以参考英国，失业人员在经过培训并且获取技术证书之后，可以凭借证书得到更多的失业保险金。
构建相关的资源共享数据库，将失业人员的信息反馈到信息库之中，了解失业人员的情况。为失业人员提供更多的就业信息，鼓励他们借助这一资源，提升自己的就业竞争力，积极就业。或者利用这一资源，寻找合作伙伴，为具备创业能力的失业人员提供良好的帮助。
（作者单位：河北工业大学）
失业保险制度是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对社会之中因为失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助，保障其失业期间的基本生活，促进其再就业的制度。失业保险制度作为我国社会保障制度体系的重要一环，兼具促进保障失业者生活和促进失业者再就业的功能。其中，失业保险促进再就业功能是指失业人员利用失业保险基金维持自己基本生活，进行自主创业或者是灵活就业。
我国失业保险制度建立初期，致力于保障失业人员的基本生活。但随着经济社会的不断发展，新形势之下失业保险制度促进再就业和预防失业的功能变得越来越重要。我们将对现行的失业保险制度进行分析，探讨其中存在的问题，结合我国的实际国情和其他国家在失业保险促进再就业方面的实践经验，提出相应的对策和建议。
一、中国失业保险制度促进再就业现状
（一）失业保险参保人数逐年增加，但覆盖面积仍然有限。
近些年来，我国的失业保险制度不断推进，失业保险的参保人数呈现出逐年递增的趋势。2019年全国失业保险的参保人数为20543人，同比2018年增加了899万人，增速为4.6%。但由于我国的就业人群非常复杂，现行的保险金覆盖面积仍然较窄，存在应保未保的现象。
现阶段，我国失业保险的参与人群一般都有单位定期缴费，参保意识也较强，这类人群的工作状况较为稳定，失业风险较低。但真正失业风险最大的灵活就业者、农民工、大学生等人群却参保率较低，他们失业后的生活缺乏保障。农民工的自身参保意识较差，工作性质不稳定，他们往往更加重视薪资待遇而忽视失业保险，这导致他们的失业保险参保率较低。灵活就业者则是工作岗位不稳定，就业和失业状态难以明确界定，导致参保率较低。而现阶段针对未就业的大学生的失业保险制度更是缺失。
（二）失业保险基金支出结构存在问题。
2019年党中央、国务院高度重视就业工作，全面启用了1000亿元的失业保险基金开展1500万人以上的职业技能提升和转岗培训工作。但实际上，失业保险基金结余逐年扩大，支出增速远远低于收入扩大的规模。我国现阶段失业保险基金的主要支出依然是失业金。而用于促进再就业的失业保险金，在实际的支出过程之中也存在一定的问题。
首先是促进再就业基金的使用范围小。真正落实了的失业者的职业培训和再就业帮助工作少之又少，许多失业者甚至对此一无所知。真正执行的一些项目，效果又较不理想。现阶段地方政府会公开再就业职业培训项目，对相关的培训进行补贴，但一些在一直在培训目录之中的职业技能，却存在开班率较低的现象。电工这类真正能帮助失业者安身立命的职业技能，由于考试困难、培训成本高，政府的失业基金补贴难以覆盖，鲜少有培训学校开办。这导致失业者没能接受到他们实际最需要的培训，造成了一定的资源浪费。
而失业保险基金支持创业的政策力度也较小。现阶段选择自主创业的失业人员，由于失业保险待遇较低等政策原因缺少保障。
（三）失业保险基金发放的方式不合理。
我国的失业保险一般为按月等额发放。失业人员的保险金领取期限取决于失业者的累计缴费时间。累计缴费时间满一年不足五年的，最长可以领12个月。满五年不足十年的，最长可以领18个月。缴费满十年及以上的，最长可以领24个月。这样稳定和长期的基金发放方式其实并不利于促进失业者就业，甚至会造成失业者对失业保险金的依赖心理。
二、西方国家失业保险促进再就业政策
（一）失业保险覆盖范围。
在世界范围之内，失業保险的覆盖范围存在发达国家大于发展中国家，工业化国家大于农业化国家的特点。美国的失业保险参保范围为所有的公共和私人部门雇员、军事人员、大多是农业工人和家庭雇工。一些州允许自雇工参加失业保险，还有一些州提供自雇者救助计划。而加拿大的就业保险制度覆盖所有的雇员和自雇渔民。其他自雇者也可以通过签署协议和注册的方式，享受失业保险福利。美国通过扩大失业保险覆盖范围，提升非正式就业者的失业保险参保率，积极发挥了失业保险促进再就业功能。
（二）重视失业保险基金的再就业功能。
许多国家提出失业保险基金优先用于促进就业而不是用于保障生活。瑞典在20世纪70年代首先提出“就业第一”而不是“失业津贴第一”的指导思想。
加拿大的《就业保险制度》既包括了传统的失业保险金的给付，还提供了就业保障给付和相关支持性措施。加拿大为了鼓励失业者再次就业，即使失业者待遇给付期间有工作收入，只要不超过一定金额并诚实申报，政府不会进行惩罚，也不会取消领取保险金的金额与资格。同时，加拿大的失业保险资金领取待遇会参考申请人领取就业保险金的频率来确定，领取失业保险金的频率越高，领取失业保险金的金额就会越低。政府通过这一手段，促进就业者积极寻找工作，并在同一个工作岗位上工作更长的时间。
（三）缴费制度。
一些国家通过改革失业保险的缴费制度来减少失业、促进就业。以美国的“经验税率为例子，美国按照雇主解雇雇员的多少来确定企业缴纳税率的多少。政府采取这样的方式，来预防企业裁员。失业保险的缴费率以职工工资的5.4%为基本，随着失业率的提升而提升，有些州甚至可以高达10.5%。政府对于职工失业率较低的企业，会以降低缴费率以示鼓励。这种缴费方法，体现了行业的差异，显示出了制度的公平。不仅有促进企业降低裁员率的作用，也有促进员工保持工作热情、提升工作效率的作用。该制度在经济大危机、企业经营危机之时能做出灵活的调整，不通过缴费率盲目抑制企业的发展。保持劳动者工作的持续性和稳定性，缓解失业压力。 （四）提升失业保险金待遇。
相较于世界大多数国家，我国的失业保险金待遇较低。多数国家的失业保险金待遇是参与人失业前一年或半年的收入水平的50%-80%，待遇水平较低的国家也一般在40%-50%，目前我国的失业保险金待遇水平为30%，远远低于国际水平。
（五）实行失业保险待遇与再就业的行为挂钩的办法，激励再就业。
一些国家选择对失业人员的再就业行为给予一定的奖励，激励失业人员再就业或创业。韩国设置鼓励就业援助金，鼓励领取就职津贴的失业人员积极就业。阿根廷以4个月为界，失业时间在4个月以内的每月可以获得较高的定额失业保险给付，而失业时间超过四个月，失业保险待遇逐月降低。一些欧洲国家会对愿意从事比自己实际能力低下工作的失业者进行一定的补贴。对于参加培训并且取得资格证书的失业人员，会按照资格登记增加失业保险待遇。意大利会对愿意参与再就业培训的失业人员给予生活补贴。
三、政策建议
（一）扩大失业保险覆盖范围。
从各国的制度发展过程来看，失业保险的覆盖范围都呈现出由小到大、由易到难、从浅到深的发展特点。扩大失业保险覆盖范围并不是一蹴而就的。失业保险的覆盖范围取决于市场经济的发展水平，需要考虑到管理成本和管理难度，要将不同职业群体的职业特征和风险差异考虑进去。我国失业保险制度在逐步扩大覆盖范围时，可以借鉴海外经验，切实贴合我国国情，逐步扩大覆盖范围。从非公有制企业入手，深入劳动力就业市场，研究劳动力的就业形式。
（二）调整失业保险缴费结构和支出结构。
我国失业保险基金缴费，一直采取的是统一费率的政策。无论什么企业都缴纳一样的费率，这显然不利于市场资源分配和公平竞争。一些经营困难的失业率较高的企业却要向失业率低、经营状况稳定的企业单向补偿失业保险金。我国可以实施浮动缴费率，对于失业率较高的企业和失业率较低的企业调整缴费率。
政府部门对于失业人员的关注应该进一步扩展。丰富失业保障的内容，加强失业保险基金的促进再就业功能。首先，政府部门可以设置再就业服务项目，比如就业规划指导和心理辅导咨询等，不能只是进行简单的职业培训和介绍。其次，可以适当地增设就业培训和介绍资金支出项目，政府为失业人员提供相关的补贴，比如培训教材、通讯等，满足失业人员的生活需求，使得其积极地参与到就业培训中，提升社会保险基金的促进再就业功能。
（三）调整失业保险待遇。
适当提升失业保险金待遇，在给予失业者生活保障的同时，鼓励失业者进行自主创业。将失业保险待遇与再就业的情况相挂钩，对积极进行再就业并且取得成效的失业者给予补贴，鼓励失业人员再就业。
（四）改革发放失业保险基金的方式。
失业保险金的发放方式，對于失业保险基金的促进再就业功能有巨大的影响。我国可尝试用“递减”的失业保险基金发放方式取代原本每月数额一致的发放方式。在刚失业时，失业保险管理部门发放较高的失业保险金，保障失业者当时的基本生活正常进行。到了失业的后期阶段，适当地减少失业保险金的发放，给失业者造成紧迫感，减少失业者对于失业保险金的依赖感，促进失业者再就业。
为失业者发放求职补贴。当失业人员主动求职并且取得成功时，政府给予一定的补贴，以此减少其求职成本支出。
允许失业者一次性领取失业保险金，促进失业者创业。在就业者处于失业状态的时候，失业保险管理部门将所有的失业保险金发给失业人员，为失业人员的创业提供一定的资金，从而缓解期自主创业的压力。
（五）政府部门给予支持。
制定健全的职业培训制度。根据市场需求结合实际情况设置职业培训项目，建立质量优越的就业培训机构。加强宣传，促进失业人员参与职业培训。可以参考英国，失业人员在经过培训并且获取技术证书之后，可以凭借证书得到更多的失业保险金。
构建相关的资源共享数据库，将失业人员的信息反馈到信息库之中，了解失业人员的情况。为失业人员提供更多的就业信息，鼓励他们借助这一资源，提升自己的就业竞争力，积极就业。或者利用这一资源，寻找合作伙伴，为具备创业能力的失业人员提供良好的帮助。
（作者单位：河北工业大学）