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摘 要：森林资源管理贯穿于森林的培育、保护、利用的全部过程和各个环节，是林业工作的重要组成部分，是各级林业主管部门行使政府管理职能的重要体现，在林业发展全局中具有不可替代的作用。近几年来，随着进入生态文明建设的新时代，森林资源管理工作面临新形势和挑战，亟待研究和解决。
关键词：森林资源管理新对策
一、加强森林资源管理的重要意义
森林资源是陆地生态系统的主体，是生态建设的物质基础，是人类生存的根基，是林业产业发展的基础，是林业的命根子。在生态建设中，森林资源管理具有基础作用;在产业发展中，森林资源管理具有支撑作用;在生态文化培育中，森林资源管理具有突出作用。森林资源管理贯穿于森林的培育、保护、利用的全部过程和各个环节，是林业工作的重要组成部分，是各级林业主管部门行使政府管理职能的重要体现，在林业发展全局中具有不可替代的作用。森林资源的经营管理是林业的核心工作，森林数量的多少、质量的高低是衡量一个国家和地区生态状况的重要指标。
二、森林资源管理面临的新形势
近几年来，四川省以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕改革发展中心、服务治蜀兴川大局，充分发挥森林资源保护生态、改善民生的作用，持续推动森林资源依法管理和科学发展，为全面建成长江上游生态屏障、助推四川改革发展作出了突出贡献。随着进入生态文明建设的新时代，森林资源管理工作面临严峻形势和挑战，需亟待研究和解决。
（一）机构改革森林资源管理队伍建设新情况。一是，市州林业主管部分大都实行大科室制，对省级主管部門需对接多个部门。各市州林业主管部门机改后基本都实行“大科室制”，将机关内设机构和直属事业单位的职能职责进行整合，实行合署办公。市州森林资源管理机构需分别对应省林草局森林资源管理处、保护地处、防火处、数字林草与科技处、草原管理处、行政审批处（政策法规处）、天保办等几个处室职能。二是，部分区市县机改仍在进行中，资源管理部门大多混岗运行。林业部门多数都与原国土、规划部门进行了整合，新成立自然资源和规划局（挂林业局牌子），并先后印发三定方案。总体来看，目前有两种运行模式，一种是相对固定的运行模式，即基本由原林业部门的人员从事林业方面的工作，与整合的其他部门职责无交叉或交叉较少;另一种是完全融合的运行模式，即将原来各个部门的人员打乱，调配到新设立的内设机构中，既从事林业工作，又从事其他行业相近的业务工作。三是，基层森林资源管理部门人员及技术较薄弱。基层森林资源管理队伍力量配备不足、人员结构老龄化现象较突出，机构改革后基层从事森林资源管理相关人员部分已发生变化，新的人从事森林资源管理相关工作无论技术还是业务都不熟悉，很多基层单位都是采取外聘技术力量方式开展某些工作。
（二）“精准林业”形势下森林资源管理新要求。一是，森林资源档案数据需矢量化并年度更新到全省森林资源“一张图”中。四川省需通过数字化系统将3.72亿亩林地和2.57亿亩公益林全部落实到山头地块，组织开展年度更新，并将成果全面运用到林地使用、林木采伐等管理中，实现省、市、县森林资源“一张图”管理、“一个体系”监测、“一套数据”评价。矢量化全省森林资源数据共计涉及1400多万个图斑，每个图斑又有100多个字段属性，数据量、处理难度极大。二是，开展基于森林资源“一张图”的对比遥感影像的年度森林督查工作。我森林资源管理工作已构建起“天上看、地上巡、图上比”的案件发现和查处机制，变被动发现为主动发现、主动查处，并将违法图斑统一建立数据库，实行违法图斑销号制度。在森林督查过程中，经对比影像和采伐、占地及其他红线，发现基层森林资源管理问题频发，因工期紧而提前违法使用林地情况时有发生。三是，森林资源管理数据精度需进一步提高。自然资源管理部门成立后，要求对存在交叉情况的林地、草地、耕地之间，全面普查彻底解决，切实完善国土利用“一张图”。还要强化森林资源的调查和勘测，确保调查数据高精度，并对森林资源“一张图”及时更新。四是，森林资源监测管理工作有待加强。由于缺少经费、缺少有经验与技术的调查人员，以及现代化设备，使监测队伍的建设步伐明显滞后，不能及时开展森林资源的调查工作，建立和更新森林资源档案、森林资源数据库，致使对现有森林资源底数不清，不能为林业发展决策提供可靠的数据支持。
（三）新《森林法》修订带来的森林资源管理新趋势。一是，森林分类经营，差异化管理。《森林法》修订草案规定：将生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的的森林划定为公益林，实施严格保护，只能进行抚育和更新性质的采伐，未划定为公益林的森林化为商品林，主要发挥经济效益。公益林经营可以合理利用林地资源和森林景观资源，适度开展林副产品生产，发展森林旅游、康养、文化产业等非木质资源利用，但是应当符合生态区位保护要求，不得破坏公益林生态功能。商品林由林业经营主体依法自主经营，在不破坏生态的前提下，可以采取集约化经营措施，充分发挥林地生产经营潜力，实现商品林经营的最优价值，但也要兼顾生态效益，采伐应控制皆伐面积，伐育同步规划实施。二是，林木采伐“权限”收放结合。《森林法》修订草案完善了森林采伐限额和采伐许可证制度，适当下放审批权，缩小许可范围，将采伐限额交由省级人民政府批准，报国务院备案。将采伐许可证核发范围缩小到在林地上的林木采伐，对非林地上的农田防护林等防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木的采伐，由有关主管部门依照国家有关规定管理。明确森林经营方案可以作为编制采伐限额和发放采伐许可证的依据，为今后改革采伐制度创造了条件。删除了木材生产计划、木材运输证等带有计划经济色彩的内容。但森林林木采伐限额管理过于严谨，在实施过程中缺乏灵活性，对人工商品林经营者、栽植“四旁”树的林农以及承包管理天然林的集体或个人的造林积极性起到了负面影响，“年年经营不见利”极大地挫伤了他们投资的积极性。三是，林地保护设定“总量控制”制度。《森林法》修订草案，加强了林地保护，明确林地的概念，设定占用林地总量控制制度，规定各类建设项目占用林地不得超过本行政区域内的总量控制指标，确保林地面积不减少。草案还完善了占用林地审核审批制度，并将森林法实施条例中规定的临时使用林地制度上升为法律。《森林法》的修订，需对相关的森林资源管理法规和规范性文件进行清理和修改完善。 三、加强森林资源管理的对策建议
（一）强化森林资源队伍管理建设。一是，借鉴机改后森林防火机构人员的做法，充实区市县森林资源管理机构和人员，特别是重点林区县森林资源管理机构人员，组建重点县森林资源监测中心，落实2—3名专业人员编制，常年开展森林资源监测工作，切实解决基层森林资源监测薄弱的问题。二是，加强基层技术培训。机构改革后，从事森林资源管理人员基本都进行了调整。隔行如隔山，有一部分过去是从事非林业工作同志，现在从事林业工作，政策不熟，业务不熟，工作起来较为吃力。建议牵头争取资金组织培训、考察、学习等多种形式的森林资源管理技能提升班，增强基层业务能力和策理解程度。三是，加强基层林业工作站建设和管理，采取有效措施，加大对基层林业站的机构、站房和队伍的建设力度，稳定人员编制，增加管护人员和工作经费，改善工作条件，提高队伍素质和依法行政水平，充分发挥乡镇林业站在森林资源保护和管理工作的重要作用，确保森林资源得到有效保护。
（二）做實做细做好森林资源管理的数据服务工作。一是，切实做好林地及公益林调进调出工作，坚决推进森林资源界限清楚、产权明晰。提供窗口期，让大熊猫国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园等各类保护地对区划范围、界限进行明确和调整，勘界划定范围，与区域内居民沟通完善补偿措施，做到一经划定不再随意调整，并对不能完善的进行撤销和追责。二是，对于森林督查中由于各类调查技术规程不同等历史原因而造成的，前期合法合规的林地小班在目前乃至今后森林督查中被判读为违法图斑，要统一技术标准，因历史原因或者不同技术规程造成的区划错误，说明原因举证后，直接在森林资源“一张图”年度更新时更新。三是，强化森林资源的调查和勘测，做到“家底清”。对林地、草地、耕地之间存在交叉的情况，借助国土资源“三调”的机遇，通过全面普查彻底解决，切实完善国土利用“一张图”。加快实施《四川省森林资源监测体系与决策支持系统建设方案》，整合现有森林资源管理信息系统及与森林资源长消相关的信息系统，加快构建县级森林资源管理应用平台，继续选择部分地方开展森林资源监测体系运用试点，并下放基层相应数据库更新权限，争取早日实现全省森林资源档案数据的及时更新，电子化管理。四是，协同好省林规院等省级技术支持单位，牵头组织制定操作简便、意图明确的技术操作标准，统一全省各类数据格式（特别是严格规范下发数据库字段及字段属性），并积极对接国家局各类林业数据工作平台。
（三）积极对接新《森林法》修订草案变化内容。一是，进一步实行分区施策，分类管理。对公益林要认真落实公益林管护补偿政策，完善公益林管护管理法规，严格管护，科学经营，使其充分发挥最大生态效益。对商品林要依法放活，集约经营，特别是人工商品林要依法放活，在管理采伐方面要给予充分的处置权和收益权，为林农提供优惠政策，使其最大限度地发展经济效益。要积极推进承包、转包、出租、互换、转让、招标、拍卖等多种形式的林业产权制度改革。二是，进一步加强木材源头管理。各级林业主管部门要认真贯彻执行限额采伐、凭证采伐相关规定，规范木材经营加工市场秩序，督促木材经营加工单位建立健全原料来源、加工和销售台帐，切实加强木材生产、经营、加工、运输管理，依法打击非法经营加工木材行为。严格执行“双随机一公开”监督检查机制。及时将违法违规经营活动主体信息录入四川省政府协作监管平台，并通过国家企业信用信息公示系统对外公示。三是，进一步加强执法检查和责任追究。严格执行森林资源保护管理方面的法律、法规和制度，进一步加大执法力度，规范执法行为，做到有法必依、执法必严、违法必究。对社会反响大、危害森林资源严重的案件要公开处理、媒体曝光，以震慑罪犯、教育群众。建立和完善破坏森林资源责任追究制度。
作者简介：
肖华（1989.1-），男，汉族，四川蓬安县人，四川大学在职硕士研究生，主要研究方向：MPA（区域经济与城市发展）。
关键词：森林资源管理新对策
一、加强森林资源管理的重要意义
森林资源是陆地生态系统的主体，是生态建设的物质基础，是人类生存的根基，是林业产业发展的基础，是林业的命根子。在生态建设中，森林资源管理具有基础作用;在产业发展中，森林资源管理具有支撑作用;在生态文化培育中，森林资源管理具有突出作用。森林资源管理贯穿于森林的培育、保护、利用的全部过程和各个环节，是林业工作的重要组成部分，是各级林业主管部门行使政府管理职能的重要体现，在林业发展全局中具有不可替代的作用。森林资源的经营管理是林业的核心工作，森林数量的多少、质量的高低是衡量一个国家和地区生态状况的重要指标。
二、森林资源管理面临的新形势
近几年来，四川省以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕改革发展中心、服务治蜀兴川大局，充分发挥森林资源保护生态、改善民生的作用，持续推动森林资源依法管理和科学发展，为全面建成长江上游生态屏障、助推四川改革发展作出了突出贡献。随着进入生态文明建设的新时代，森林资源管理工作面临严峻形势和挑战，需亟待研究和解决。
（一）机构改革森林资源管理队伍建设新情况。一是，市州林业主管部分大都实行大科室制，对省级主管部門需对接多个部门。各市州林业主管部门机改后基本都实行“大科室制”，将机关内设机构和直属事业单位的职能职责进行整合，实行合署办公。市州森林资源管理机构需分别对应省林草局森林资源管理处、保护地处、防火处、数字林草与科技处、草原管理处、行政审批处（政策法规处）、天保办等几个处室职能。二是，部分区市县机改仍在进行中，资源管理部门大多混岗运行。林业部门多数都与原国土、规划部门进行了整合，新成立自然资源和规划局（挂林业局牌子），并先后印发三定方案。总体来看，目前有两种运行模式，一种是相对固定的运行模式，即基本由原林业部门的人员从事林业方面的工作，与整合的其他部门职责无交叉或交叉较少;另一种是完全融合的运行模式，即将原来各个部门的人员打乱，调配到新设立的内设机构中，既从事林业工作，又从事其他行业相近的业务工作。三是，基层森林资源管理部门人员及技术较薄弱。基层森林资源管理队伍力量配备不足、人员结构老龄化现象较突出，机构改革后基层从事森林资源管理相关人员部分已发生变化，新的人从事森林资源管理相关工作无论技术还是业务都不熟悉，很多基层单位都是采取外聘技术力量方式开展某些工作。
（二）“精准林业”形势下森林资源管理新要求。一是，森林资源档案数据需矢量化并年度更新到全省森林资源“一张图”中。四川省需通过数字化系统将3.72亿亩林地和2.57亿亩公益林全部落实到山头地块，组织开展年度更新，并将成果全面运用到林地使用、林木采伐等管理中，实现省、市、县森林资源“一张图”管理、“一个体系”监测、“一套数据”评价。矢量化全省森林资源数据共计涉及1400多万个图斑，每个图斑又有100多个字段属性，数据量、处理难度极大。二是，开展基于森林资源“一张图”的对比遥感影像的年度森林督查工作。我森林资源管理工作已构建起“天上看、地上巡、图上比”的案件发现和查处机制，变被动发现为主动发现、主动查处，并将违法图斑统一建立数据库，实行违法图斑销号制度。在森林督查过程中，经对比影像和采伐、占地及其他红线，发现基层森林资源管理问题频发，因工期紧而提前违法使用林地情况时有发生。三是，森林资源管理数据精度需进一步提高。自然资源管理部门成立后，要求对存在交叉情况的林地、草地、耕地之间，全面普查彻底解决，切实完善国土利用“一张图”。还要强化森林资源的调查和勘测，确保调查数据高精度，并对森林资源“一张图”及时更新。四是，森林资源监测管理工作有待加强。由于缺少经费、缺少有经验与技术的调查人员，以及现代化设备，使监测队伍的建设步伐明显滞后，不能及时开展森林资源的调查工作，建立和更新森林资源档案、森林资源数据库，致使对现有森林资源底数不清，不能为林业发展决策提供可靠的数据支持。
（三）新《森林法》修订带来的森林资源管理新趋势。一是，森林分类经营，差异化管理。《森林法》修订草案规定：将生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的的森林划定为公益林，实施严格保护，只能进行抚育和更新性质的采伐，未划定为公益林的森林化为商品林，主要发挥经济效益。公益林经营可以合理利用林地资源和森林景观资源，适度开展林副产品生产，发展森林旅游、康养、文化产业等非木质资源利用，但是应当符合生态区位保护要求，不得破坏公益林生态功能。商品林由林业经营主体依法自主经营，在不破坏生态的前提下，可以采取集约化经营措施，充分发挥林地生产经营潜力，实现商品林经营的最优价值，但也要兼顾生态效益，采伐应控制皆伐面积，伐育同步规划实施。二是，林木采伐“权限”收放结合。《森林法》修订草案完善了森林采伐限额和采伐许可证制度，适当下放审批权，缩小许可范围，将采伐限额交由省级人民政府批准，报国务院备案。将采伐许可证核发范围缩小到在林地上的林木采伐，对非林地上的农田防护林等防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木的采伐，由有关主管部门依照国家有关规定管理。明确森林经营方案可以作为编制采伐限额和发放采伐许可证的依据，为今后改革采伐制度创造了条件。删除了木材生产计划、木材运输证等带有计划经济色彩的内容。但森林林木采伐限额管理过于严谨，在实施过程中缺乏灵活性，对人工商品林经营者、栽植“四旁”树的林农以及承包管理天然林的集体或个人的造林积极性起到了负面影响，“年年经营不见利”极大地挫伤了他们投资的积极性。三是，林地保护设定“总量控制”制度。《森林法》修订草案，加强了林地保护，明确林地的概念，设定占用林地总量控制制度，规定各类建设项目占用林地不得超过本行政区域内的总量控制指标，确保林地面积不减少。草案还完善了占用林地审核审批制度，并将森林法实施条例中规定的临时使用林地制度上升为法律。《森林法》的修订，需对相关的森林资源管理法规和规范性文件进行清理和修改完善。 三、加强森林资源管理的对策建议
（一）强化森林资源队伍管理建设。一是，借鉴机改后森林防火机构人员的做法，充实区市县森林资源管理机构和人员，特别是重点林区县森林资源管理机构人员，组建重点县森林资源监测中心，落实2—3名专业人员编制，常年开展森林资源监测工作，切实解决基层森林资源监测薄弱的问题。二是，加强基层技术培训。机构改革后，从事森林资源管理人员基本都进行了调整。隔行如隔山，有一部分过去是从事非林业工作同志，现在从事林业工作，政策不熟，业务不熟，工作起来较为吃力。建议牵头争取资金组织培训、考察、学习等多种形式的森林资源管理技能提升班，增强基层业务能力和策理解程度。三是，加强基层林业工作站建设和管理，采取有效措施，加大对基层林业站的机构、站房和队伍的建设力度，稳定人员编制，增加管护人员和工作经费，改善工作条件，提高队伍素质和依法行政水平，充分发挥乡镇林业站在森林资源保护和管理工作的重要作用，确保森林资源得到有效保护。
（二）做實做细做好森林资源管理的数据服务工作。一是，切实做好林地及公益林调进调出工作，坚决推进森林资源界限清楚、产权明晰。提供窗口期，让大熊猫国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园等各类保护地对区划范围、界限进行明确和调整，勘界划定范围，与区域内居民沟通完善补偿措施，做到一经划定不再随意调整，并对不能完善的进行撤销和追责。二是，对于森林督查中由于各类调查技术规程不同等历史原因而造成的，前期合法合规的林地小班在目前乃至今后森林督查中被判读为违法图斑，要统一技术标准，因历史原因或者不同技术规程造成的区划错误，说明原因举证后，直接在森林资源“一张图”年度更新时更新。三是，强化森林资源的调查和勘测，做到“家底清”。对林地、草地、耕地之间存在交叉的情况，借助国土资源“三调”的机遇，通过全面普查彻底解决，切实完善国土利用“一张图”。加快实施《四川省森林资源监测体系与决策支持系统建设方案》，整合现有森林资源管理信息系统及与森林资源长消相关的信息系统，加快构建县级森林资源管理应用平台，继续选择部分地方开展森林资源监测体系运用试点，并下放基层相应数据库更新权限，争取早日实现全省森林资源档案数据的及时更新，电子化管理。四是，协同好省林规院等省级技术支持单位，牵头组织制定操作简便、意图明确的技术操作标准，统一全省各类数据格式（特别是严格规范下发数据库字段及字段属性），并积极对接国家局各类林业数据工作平台。
（三）积极对接新《森林法》修订草案变化内容。一是，进一步实行分区施策，分类管理。对公益林要认真落实公益林管护补偿政策，完善公益林管护管理法规，严格管护，科学经营，使其充分发挥最大生态效益。对商品林要依法放活，集约经营，特别是人工商品林要依法放活，在管理采伐方面要给予充分的处置权和收益权，为林农提供优惠政策，使其最大限度地发展经济效益。要积极推进承包、转包、出租、互换、转让、招标、拍卖等多种形式的林业产权制度改革。二是，进一步加强木材源头管理。各级林业主管部门要认真贯彻执行限额采伐、凭证采伐相关规定，规范木材经营加工市场秩序，督促木材经营加工单位建立健全原料来源、加工和销售台帐，切实加强木材生产、经营、加工、运输管理，依法打击非法经营加工木材行为。严格执行“双随机一公开”监督检查机制。及时将违法违规经营活动主体信息录入四川省政府协作监管平台，并通过国家企业信用信息公示系统对外公示。三是，进一步加强执法检查和责任追究。严格执行森林资源保护管理方面的法律、法规和制度，进一步加大执法力度，规范执法行为，做到有法必依、执法必严、违法必究。对社会反响大、危害森林资源严重的案件要公开处理、媒体曝光，以震慑罪犯、教育群众。建立和完善破坏森林资源责任追究制度。
作者简介：
肖华（1989.1-），男，汉族，四川蓬安县人，四川大学在职硕士研究生，主要研究方向：MPA（区域经济与城市发展）。