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[摘 要]为了改善生态效益，加强林业经济的可持续发展，全国普遍开展了天保工程。天保工程主要包括森林保护、停止或减少木材的砍伐、育林和造林和职工社会保险等项目。增大林区面积和林区树木质量的同时，提高林区职工的保险覆盖范围和贷款业务等。本文主要介绍了天保工程实施过程中存在的一些问题及其对策。
[关键词]生态；天保工程；问题；对策
中图分类号：F284 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）20-0139-01
一、 引言
目前自十几年前天保工程大面积实施以来，取得了良好的效果，建设天保工程的区域存在明显的变化，逐渐朝以生态建设为重点的方向演变。其主要成效有以下四个方面：（1）生态环境得到明显改善，植被覆盖率、涵养水源、土壤保护、和供给等都大幅提高，如四川省，自实行天保工程以来，植被覆盖率提高7.04%，自然保护区增加了71个，保护面积增加了4.7万，供给增加9亿而增加7亿。（2）对林区经济的发展和转型起着积极促进作用。天保工程的启动，使农民的劳务收入得以增加的同时，旅游业、生物质能和非木产品的开发等都促使产业格局发生改变，丰富了林区经济。（3）使林区社会更加稳定。林区农民或职工能获得可观的固定收入，五险的加入更是维护了职工的权益。（4）国际影响增加。自实行天保工程以来，得到了欧盟、世界银行和全球环境基金会等组织和其他国家政府机构的重视，并对其进行增款与援助等。
尽管目前天保工程取得了若干成效，仍然存在许多问题亟待解决，本文致力于分析天保工程实施中所面临的问题，并总结出相应的解决对策。
二、天保工程建设中面临的主要问题
天保工程不断推进的同时，随着经济的快速发展和工程的不断深入发展，开始出现许多问题。
（1） 森林的保护和培育体系不够完善
尽管目前的森林区得到了有效保护，但是林区资源的利用与保护、造林与经营、培育与保护等措施之间的关系还未能妥善处理。首先，未能实行有针对性的森林保护，像保护公益林一样对待商品林的制约而使其经营者的积极性受挫。其次，天保工程实施后，封闭式的管理使低效林的改造和森林的维护中断，树木生长缓慢、整体生態功能降低，虫害和火灾危险明显增加。最后，植树造林、森林维护等需要人力物力，然而政府给予的生态效益补偿力度不够而影响到林区农民的收入。
（2） 国有林的资源管理体制不够完善
国有林的资源的所有权为国家，但为国有林场和森工企业等长期占有，同担任采伐利用和监督管理两个角色，政企不分而导致执法主体模糊。使国有林资源的培育、保护和监管都存在许多纰漏进而时其所有者权益蒙受损失。
（2） 森工企业仍存在许多问题
森工企业自20世纪80年代出现经济危机，但天保工程的开展使其面临的危机不断缓解，但其生存问题并未完全解决。首先，新体制并未完全建立。目前公益林的面积较大，可采资源的贫乏，使森工企业不能以砍伐木材作为主要收入来源，仅靠政府财政补贴。其次，企业负担大。由于缺乏资金渠道，森工企业大多拖欠大量项目费用、医疗费用、丧葬抚恤费和遗属补助、保险费用等。最后，职工生活水平较低。持续低收入，使职工的住房、生活问题都难以得到保障。同时，大部分职工文化水平较低，年龄偏大，林区信息不发达，又缺乏有效的技能培训等使其对单位有着较强的依赖性。
（3） 林区自身发展不够
首先，林区受地理位置、职工自身水平、资金投入和发展理念等因素的制约，工程区未能有效支撑整个森工企业的经济发展。其次，林区的基础设施落后。尽管大面积实施天保工程，但政府并未投入大量的基础建设设施，使林区道路、防火、防地质灾害和房屋等设施不完善，通讯、供电、医疗、供水和森林防护等设施贫乏等等。
（4） 工程管理能力有限
由于天保工程过度重视造林、护林，而忽视对职工的管理能力的培养。工程管理制度并未能根据市场经济的发展而更新，以至于职工的植树造林和护林的成本费、养老保险和补贴费用等持续偏低，而随着天保工程的不断深入，难度不断加大，使职工收入水平不断变低。
三、解决对策
由天保工程的实施中遇到的问题可知，它不仅与森林的育林护林相关，更是有关职工的自身权益。若期望有效解决这些问题，需要提高职工的生活水平，对天保工程的各个方面详细分析，以精密实施。最后，需要完善森工企业的工程管理能力。
（1） 提高职工生活水平
目前天保工程中国家审批的实施方案由于操作上和时间上都难以实现，需要作出调整。职工收入较低，保险经费不足等切实影响职工利益的问题需要迫切解决。可以通过以下两个途径进行改善：一、增加财政扶持力度，承担并切实到位20%的地方配套资金。二、审查森林区域，将一些重点项目允许领取全国森林生态效益的补偿，以解决当地职工的民生问题。
（2）详细策划天保工程的实施问题
尽管天保工程实施已有十几年，但是对于天保工程中遇到的许多问题，若期望继续推行此工程，还需更加完善合理的策划其实施问题。天保工程的实施，使生态环境良好、人杰地灵、山清水秀的中国成为了可能，但是对于实施中遇到的突出问题，需要细细思量，以在今后的实施过程中得以妥善解决。
首先，健全森林的育林护林培育体系。一、对商品林和公益林进行分类保护。公益林由专人看管和保护，静止砍伐。商品林在政策允许的条件下，可由经营者自主经营。但是对于商品林，还需森林管理者加大监管力度，以防出现过度砍伐和无人管理的情况。二、加大森林经营力度。在森林分类管理的基础上，在国有林和公益林等地，政府应继续实施封山育林和人工造林等活动，以使森林的植被覆盖率增大。同时，促进对低效林的再改造、森林抚育、树种分布的调整等促使，以使森林质量得以增加。并增加稀有木材、大径木材、果林等基地，以丰富森林品种。商品林则有其经营者自主安排。三、增大森林生态效益的补偿力度。目前工程资金的投入欠缺，同时森工企业和国有林等职工的补偿款严重不平衡，因此，政府应允许将补偿金用于森工企业的改革和国有林、公益林的经营与保护中的成本支出。
其次，增设基础设施。目前林区的基础设施少而陈旧，对林区的保护、培育都影响较大。因此，天保工程应不断完善林区道路、危房改造、通讯、水电、防护站点等基础设施。同时，应加大廉租房或经济适用房的投入，使职工能够解决或改善住房问题，无需助危房，或退休后能避免继续住林区。
（3）提高工程管理能力
天保工程能否有效实施，高质量的工程管理能力必不可少。对于重点工程管理项目，应配备管理能力较强的公务员队伍。对工程管理人员实施动态管理，以职工数目、投资量、工程规模和当年的工资和物价水平为依据。并增加林区职工的专业技能，完善生态效益、工程监管和检查验收等工程管理能力的执行力度。
四、结束语
天保工程实施十几年以来，随着工程的不断深入和规模不断增大，问题也不断暴露。要想使天保工程持续推行，需努力思量并提供合理的解决方案。本文首先分析了天保工程带来的效益，后分析了推进中遇到的一些问题，最后给出了相应的解决方案。但天保工程涉及广，许多问题仍待发现并解决。
参考文献
[1] 王平.展示天保工程成就巩固天保工程成果[J].绿色天府，2008（5）：1.
[2] 陈钦，徐益良，刘伟平.制度变迁理论在天然林保护工程中的运用[J].世界林业研究，2000，13（4）：65-69.
[3] 周小林，周克清.天然林保护工程的成本分析与政府职责研究[J].四川财政，2002（1）：40-42.
[4] 雷加富.关于深化重点国有林区改革的几点思考[J].林业经济，2006（8）.
[关键词]生态；天保工程；问题；对策
中图分类号：F284 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）20-0139-01
一、 引言
目前自十几年前天保工程大面积实施以来，取得了良好的效果，建设天保工程的区域存在明显的变化，逐渐朝以生态建设为重点的方向演变。其主要成效有以下四个方面：（1）生态环境得到明显改善，植被覆盖率、涵养水源、土壤保护、和供给等都大幅提高，如四川省，自实行天保工程以来，植被覆盖率提高7.04%，自然保护区增加了71个，保护面积增加了4.7万，供给增加9亿而增加7亿。（2）对林区经济的发展和转型起着积极促进作用。天保工程的启动，使农民的劳务收入得以增加的同时，旅游业、生物质能和非木产品的开发等都促使产业格局发生改变，丰富了林区经济。（3）使林区社会更加稳定。林区农民或职工能获得可观的固定收入，五险的加入更是维护了职工的权益。（4）国际影响增加。自实行天保工程以来，得到了欧盟、世界银行和全球环境基金会等组织和其他国家政府机构的重视，并对其进行增款与援助等。
尽管目前天保工程取得了若干成效，仍然存在许多问题亟待解决，本文致力于分析天保工程实施中所面临的问题，并总结出相应的解决对策。
二、天保工程建设中面临的主要问题
天保工程不断推进的同时，随着经济的快速发展和工程的不断深入发展，开始出现许多问题。
（1） 森林的保护和培育体系不够完善
尽管目前的森林区得到了有效保护，但是林区资源的利用与保护、造林与经营、培育与保护等措施之间的关系还未能妥善处理。首先，未能实行有针对性的森林保护，像保护公益林一样对待商品林的制约而使其经营者的积极性受挫。其次，天保工程实施后，封闭式的管理使低效林的改造和森林的维护中断，树木生长缓慢、整体生態功能降低，虫害和火灾危险明显增加。最后，植树造林、森林维护等需要人力物力，然而政府给予的生态效益补偿力度不够而影响到林区农民的收入。
（2） 国有林的资源管理体制不够完善
国有林的资源的所有权为国家，但为国有林场和森工企业等长期占有，同担任采伐利用和监督管理两个角色，政企不分而导致执法主体模糊。使国有林资源的培育、保护和监管都存在许多纰漏进而时其所有者权益蒙受损失。
（2） 森工企业仍存在许多问题
森工企业自20世纪80年代出现经济危机，但天保工程的开展使其面临的危机不断缓解，但其生存问题并未完全解决。首先，新体制并未完全建立。目前公益林的面积较大，可采资源的贫乏，使森工企业不能以砍伐木材作为主要收入来源，仅靠政府财政补贴。其次，企业负担大。由于缺乏资金渠道，森工企业大多拖欠大量项目费用、医疗费用、丧葬抚恤费和遗属补助、保险费用等。最后，职工生活水平较低。持续低收入，使职工的住房、生活问题都难以得到保障。同时，大部分职工文化水平较低，年龄偏大，林区信息不发达，又缺乏有效的技能培训等使其对单位有着较强的依赖性。
（3） 林区自身发展不够
首先，林区受地理位置、职工自身水平、资金投入和发展理念等因素的制约，工程区未能有效支撑整个森工企业的经济发展。其次，林区的基础设施落后。尽管大面积实施天保工程，但政府并未投入大量的基础建设设施，使林区道路、防火、防地质灾害和房屋等设施不完善，通讯、供电、医疗、供水和森林防护等设施贫乏等等。
（4） 工程管理能力有限
由于天保工程过度重视造林、护林，而忽视对职工的管理能力的培养。工程管理制度并未能根据市场经济的发展而更新，以至于职工的植树造林和护林的成本费、养老保险和补贴费用等持续偏低，而随着天保工程的不断深入，难度不断加大，使职工收入水平不断变低。
三、解决对策
由天保工程的实施中遇到的问题可知，它不仅与森林的育林护林相关，更是有关职工的自身权益。若期望有效解决这些问题，需要提高职工的生活水平，对天保工程的各个方面详细分析，以精密实施。最后，需要完善森工企业的工程管理能力。
（1） 提高职工生活水平
目前天保工程中国家审批的实施方案由于操作上和时间上都难以实现，需要作出调整。职工收入较低，保险经费不足等切实影响职工利益的问题需要迫切解决。可以通过以下两个途径进行改善：一、增加财政扶持力度，承担并切实到位20%的地方配套资金。二、审查森林区域，将一些重点项目允许领取全国森林生态效益的补偿，以解决当地职工的民生问题。
（2）详细策划天保工程的实施问题
尽管天保工程实施已有十几年，但是对于天保工程中遇到的许多问题，若期望继续推行此工程，还需更加完善合理的策划其实施问题。天保工程的实施，使生态环境良好、人杰地灵、山清水秀的中国成为了可能，但是对于实施中遇到的突出问题，需要细细思量，以在今后的实施过程中得以妥善解决。
首先，健全森林的育林护林培育体系。一、对商品林和公益林进行分类保护。公益林由专人看管和保护，静止砍伐。商品林在政策允许的条件下，可由经营者自主经营。但是对于商品林，还需森林管理者加大监管力度，以防出现过度砍伐和无人管理的情况。二、加大森林经营力度。在森林分类管理的基础上，在国有林和公益林等地，政府应继续实施封山育林和人工造林等活动，以使森林的植被覆盖率增大。同时，促进对低效林的再改造、森林抚育、树种分布的调整等促使，以使森林质量得以增加。并增加稀有木材、大径木材、果林等基地，以丰富森林品种。商品林则有其经营者自主安排。三、增大森林生态效益的补偿力度。目前工程资金的投入欠缺，同时森工企业和国有林等职工的补偿款严重不平衡，因此，政府应允许将补偿金用于森工企业的改革和国有林、公益林的经营与保护中的成本支出。
其次，增设基础设施。目前林区的基础设施少而陈旧，对林区的保护、培育都影响较大。因此，天保工程应不断完善林区道路、危房改造、通讯、水电、防护站点等基础设施。同时，应加大廉租房或经济适用房的投入，使职工能够解决或改善住房问题，无需助危房，或退休后能避免继续住林区。
（3）提高工程管理能力
天保工程能否有效实施，高质量的工程管理能力必不可少。对于重点工程管理项目，应配备管理能力较强的公务员队伍。对工程管理人员实施动态管理，以职工数目、投资量、工程规模和当年的工资和物价水平为依据。并增加林区职工的专业技能，完善生态效益、工程监管和检查验收等工程管理能力的执行力度。
四、结束语
天保工程实施十几年以来，随着工程的不断深入和规模不断增大，问题也不断暴露。要想使天保工程持续推行，需努力思量并提供合理的解决方案。本文首先分析了天保工程带来的效益，后分析了推进中遇到的一些问题，最后给出了相应的解决方案。但天保工程涉及广，许多问题仍待发现并解决。
参考文献
[1] 王平.展示天保工程成就巩固天保工程成果[J].绿色天府，2008（5）：1.
[2] 陈钦，徐益良，刘伟平.制度变迁理论在天然林保护工程中的运用[J].世界林业研究，2000，13（4）：65-69.
[3] 周小林，周克清.天然林保护工程的成本分析与政府职责研究[J].四川财政，2002（1）：40-42.
[4] 雷加富.关于深化重点国有林区改革的几点思考[J].林业经济，2006（8）.