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在城市商业银行利益格局中，地方政府一直扮演着重要的角色，城商行的改革必然涉及到地方政府利益的重新调整。地方政府一般是当地城商行的最大股东，城商行的贷款决策大多与地府有着千丝万缕的联系，其发展也离不开地方政府的支持。究竟是求其所在，还是求其所有，成为考验地方政府对于城市商业银行去留态度的一个试金石，而无论外资还是民资的进入，作为这场并不势均力敌的博弈中游戏规则的确定者和主导者，地方政府的心态至关重要。
城市商业银行起步之初的发展战略，现在回想起来很是耐人寻味——保支付、防挤兑、稳过渡。目前，这一战略已经迅速转变为“规范管理、稳健经营、加快发展”。目前，监管层对城市商业银行重组和改造的思路日渐清晰。
作为城市商业银行的大股东，地方政府对城市商业银行的情感显然颇为微妙复杂。2004年国务院发展研究中心城市商业银行课题组的调查显示，各地方政府在城商行的平均直接持股比例是24．2％，城市商业银行有很大的一块金融资源被用于为地方融资。而且由于四大国有银行在中国基层的撤并和调整、贷款权限的上收等使得地方金融出现空洞化，曾被地方政府视为包袱的城市商业银行而今已成为地方政府获取金融支持的重要渠道之一。
然而，银监会发出资本充足率8％的限定和消灭差银行的坚决态度，加之有汕头商业银行的教训在前，使地方政府认识到继续掌控这块金融资源的前提是维护其生存。2004年地方政府为化解城市商业银行风险投入资金233．64亿元，帮助处于高风险状态的城市商业银行初步摆脱了困难局面。
但是，城商行改革面临的巨大资金缺口并非地方政府能够完全独立解决。监管层和众多地方政府的分歧由此而生：无论是引入战略投资者还是联合并购，地方政府的既得利益都将无以维持，而要廓清地方政府与城商行间纷繁的关系也并不是件容易的事。
为引资先“注资”
一些地方的政府已经初尝城市商业银行风险的苦果，日益认识到，与其抱残守缺维持控制一个具有内在治理缺陷的城市商业银行而承担其可能的风险，还不如引入专业投资者，只要在地方政府的领地上，就能够为地方经济提供服务。我们看到，一些地方政府为了帮助城市商业银行顺利引入外资股东，而对其进行了资产置换、注资等。
2005年9月初，澳洲联邦银行以6．25亿元购得杭州商业银行19．9％的股权的交易获得银监会的正式批准。同属浙江的宁波商业银行目前基本选定新加坡华侨银行为合作对象，而外资是温州市商业银行增资扩股的首选对象。
在浙江的城市商业银行相继被外资相中的背后，是地方政府先行的“出血”。温州市政府在温州商业银行的增资扩股过程中，政府股本减持了6000万股，但政府并没有将这6000万元收回，而是全部用于冲抵温州商业银行过去形成的不良资产。为了降低杭州商业银行的不良资产比例，杭州市政府也用账面价值18亿元的杭州市排水总公司置换掉了杭州商业银行过去的等额不良资产。
来自中国银监会的统计进一步显示，截至2004年末，各级地方政府及股东为处置城市商业银行历史遗留包袱、解决不良资产问题，累计弥补城市商业银行财务亏损51．42亿元，累计剥离不良资产71．73亿元，累计置换不良资产235．12亿元，投入的资产总额达358．27亿元。其中，2004年弥补财务亏损19．86亿元，剥离不良资产50．07亿元，置换不良资产163．71亿元，投入资产总额为233．64亿元。即2004年一年投入处置历史形成风险的财力，占10年间总处置量的65．21％(图1)。中国银监会副主席唐双宁说，各级地方政府十年内360亿元的大力投入，使近30家处于高风险状态的城市商业银行初步摆脱了困难局面。
除此之外，有些地方政府还通过自降身价去求得外资青睐。2005年3月25日，荷兰ING集团和国际金融公司以20多亿元的巨资入股北京银行。其中，荷兰ING集团出资17．8亿元，占北京银行股权的比例为19．9％，国际金融公司参股比例为5％。在荷兰ING集团和国际金融公司盛装登场前的2004年年末，北京银行的资本充足率和不良资产比例分别为8．36％和4．8％。尽管如此，荷兰ING集团每股的受让价格仍仅约1．79元，比北京银行2004年底每股2．1元的净资产折价14.76％。而荷兰ING集团取得的股权，主要就是原第一大股东北京市国有资产经营有限责任公司出让的部分，后者的股权比例最终将稀释到14％。
北京市政府自降身价的根本原因，可能还是北京银行的质量问题。最早和北京银行洽谈合资的不是荷兰ING集团，而是德意志银行，且其一度和北京银行就参股事宜敲定了每股的价格，它的出价与荷兰ING集团相差无几。而德意志银行临阵退却，主要就是其高层对北京银行资产质量的担忧，因很难对北京银行的历史问题做出准确的估测。从这个角度而言，北京市政府或许并没有真正的“出血”。
其实，地方政府为城市商业银行引资所做的这些努力，某种程度上只不过是对过去“掠夺”的一种返利而已。
难以放弃对本地金融资源的支配权
如果城商行能够源源不断提供金融资源的支持、地方政府又可以不承担后果的话，估计没有哪个地方政府愿意主动放弃对于城市商业银行的控制。在地方政府的资产置换、注资等一系列姿态背后，隐藏的是一些地方政府决不会轻易地将城市商业银行拱手相让、放弃对本地金融资源支配权的真实意图。
从统计分析看，城市商业银行的经营绩效有着明显的区域特征：发达地区的地方政府本身能够调动更多的金融资源以及相对而言合理的政府职能定位，使其能够具备允许城市商业银行脱离其掌控的心胸，例如北京银行、上海银行引资后，政府已经交出了第一大股东的位置，这些地区的城市商业银行资产质量相对较佳，盈利能力较强，为战略投资者所钟情。而欠发达地区地方政府承担的振兴地方经济的行政责任使其很难超脱，对城市商业银行金融资源掌控的内在动力要大得多，这往往使这些地方的城市商行错过改革的良机。
地方政府和商业银行的这种关系可从城市商业银行不良贷款率与人均财政收入的关系看出：通过以地方人均财政收入为自变量进行的回归表明，城市商业银行的不良贷款率与人均财政收入高度负相关(图2)。
国务院发展研究中心的调查显示，国内私有股东(包括私有非金融企业和个人投资者)对城市商业银行的平均持股比重为23．7％，而国有资本(包括地方政府)的持股比例则近76％。
地方政府的相对控股地位使得城市商业银行股权结构不合理，这又进一步导致公司内部治理结构的缺陷。在实际运作中，由于占控股地位的国有资本和集体资本的所有人实际缺位，委托代理关系不明确，因此各城市商业银行实际被控制在少数政府资本代理人手中，董事会(或理事会)、监事会等难以对银行代理人形成有效的监督。
更重要的是，这种股权结构在很大程度上扭曲了银行管理层的激励机制，因为这必然导致银行管理者以行政级别的提拔、而不是经营绩效作为主要经营目标，必然导致让地方政府满意成为事实上的首要经营目标；同时，股权过于集中于一个或几个大股东之手，容易发生几个大股东联合起来损害小股东利益，引发关联贷款和利益输送等“内部人控制”问题。
城市商业银行起步之初的发展战略，现在回想起来很是耐人寻味——保支付、防挤兑、稳过渡。目前，这一战略已经迅速转变为“规范管理、稳健经营、加快发展”。目前，监管层对城市商业银行重组和改造的思路日渐清晰。
作为城市商业银行的大股东，地方政府对城市商业银行的情感显然颇为微妙复杂。2004年国务院发展研究中心城市商业银行课题组的调查显示，各地方政府在城商行的平均直接持股比例是24．2％，城市商业银行有很大的一块金融资源被用于为地方融资。而且由于四大国有银行在中国基层的撤并和调整、贷款权限的上收等使得地方金融出现空洞化，曾被地方政府视为包袱的城市商业银行而今已成为地方政府获取金融支持的重要渠道之一。
然而，银监会发出资本充足率8％的限定和消灭差银行的坚决态度，加之有汕头商业银行的教训在前，使地方政府认识到继续掌控这块金融资源的前提是维护其生存。2004年地方政府为化解城市商业银行风险投入资金233．64亿元，帮助处于高风险状态的城市商业银行初步摆脱了困难局面。
但是，城商行改革面临的巨大资金缺口并非地方政府能够完全独立解决。监管层和众多地方政府的分歧由此而生：无论是引入战略投资者还是联合并购，地方政府的既得利益都将无以维持，而要廓清地方政府与城商行间纷繁的关系也并不是件容易的事。
为引资先“注资”
一些地方的政府已经初尝城市商业银行风险的苦果，日益认识到，与其抱残守缺维持控制一个具有内在治理缺陷的城市商业银行而承担其可能的风险，还不如引入专业投资者，只要在地方政府的领地上，就能够为地方经济提供服务。我们看到，一些地方政府为了帮助城市商业银行顺利引入外资股东，而对其进行了资产置换、注资等。
2005年9月初，澳洲联邦银行以6．25亿元购得杭州商业银行19．9％的股权的交易获得银监会的正式批准。同属浙江的宁波商业银行目前基本选定新加坡华侨银行为合作对象，而外资是温州市商业银行增资扩股的首选对象。
在浙江的城市商业银行相继被外资相中的背后，是地方政府先行的“出血”。温州市政府在温州商业银行的增资扩股过程中，政府股本减持了6000万股，但政府并没有将这6000万元收回，而是全部用于冲抵温州商业银行过去形成的不良资产。为了降低杭州商业银行的不良资产比例，杭州市政府也用账面价值18亿元的杭州市排水总公司置换掉了杭州商业银行过去的等额不良资产。
来自中国银监会的统计进一步显示，截至2004年末，各级地方政府及股东为处置城市商业银行历史遗留包袱、解决不良资产问题，累计弥补城市商业银行财务亏损51．42亿元，累计剥离不良资产71．73亿元，累计置换不良资产235．12亿元，投入的资产总额达358．27亿元。其中，2004年弥补财务亏损19．86亿元，剥离不良资产50．07亿元，置换不良资产163．71亿元，投入资产总额为233．64亿元。即2004年一年投入处置历史形成风险的财力，占10年间总处置量的65．21％(图1)。中国银监会副主席唐双宁说，各级地方政府十年内360亿元的大力投入，使近30家处于高风险状态的城市商业银行初步摆脱了困难局面。
除此之外，有些地方政府还通过自降身价去求得外资青睐。2005年3月25日，荷兰ING集团和国际金融公司以20多亿元的巨资入股北京银行。其中，荷兰ING集团出资17．8亿元，占北京银行股权的比例为19．9％，国际金融公司参股比例为5％。在荷兰ING集团和国际金融公司盛装登场前的2004年年末，北京银行的资本充足率和不良资产比例分别为8．36％和4．8％。尽管如此，荷兰ING集团每股的受让价格仍仅约1．79元，比北京银行2004年底每股2．1元的净资产折价14.76％。而荷兰ING集团取得的股权，主要就是原第一大股东北京市国有资产经营有限责任公司出让的部分，后者的股权比例最终将稀释到14％。
北京市政府自降身价的根本原因，可能还是北京银行的质量问题。最早和北京银行洽谈合资的不是荷兰ING集团，而是德意志银行，且其一度和北京银行就参股事宜敲定了每股的价格，它的出价与荷兰ING集团相差无几。而德意志银行临阵退却，主要就是其高层对北京银行资产质量的担忧，因很难对北京银行的历史问题做出准确的估测。从这个角度而言，北京市政府或许并没有真正的“出血”。
其实，地方政府为城市商业银行引资所做的这些努力，某种程度上只不过是对过去“掠夺”的一种返利而已。
难以放弃对本地金融资源的支配权
如果城商行能够源源不断提供金融资源的支持、地方政府又可以不承担后果的话，估计没有哪个地方政府愿意主动放弃对于城市商业银行的控制。在地方政府的资产置换、注资等一系列姿态背后，隐藏的是一些地方政府决不会轻易地将城市商业银行拱手相让、放弃对本地金融资源支配权的真实意图。
从统计分析看，城市商业银行的经营绩效有着明显的区域特征：发达地区的地方政府本身能够调动更多的金融资源以及相对而言合理的政府职能定位，使其能够具备允许城市商业银行脱离其掌控的心胸，例如北京银行、上海银行引资后，政府已经交出了第一大股东的位置，这些地区的城市商业银行资产质量相对较佳，盈利能力较强，为战略投资者所钟情。而欠发达地区地方政府承担的振兴地方经济的行政责任使其很难超脱，对城市商业银行金融资源掌控的内在动力要大得多，这往往使这些地方的城市商行错过改革的良机。
地方政府和商业银行的这种关系可从城市商业银行不良贷款率与人均财政收入的关系看出：通过以地方人均财政收入为自变量进行的回归表明，城市商业银行的不良贷款率与人均财政收入高度负相关(图2)。
国务院发展研究中心的调查显示，国内私有股东(包括私有非金融企业和个人投资者)对城市商业银行的平均持股比重为23．7％，而国有资本(包括地方政府)的持股比例则近76％。
地方政府的相对控股地位使得城市商业银行股权结构不合理，这又进一步导致公司内部治理结构的缺陷。在实际运作中，由于占控股地位的国有资本和集体资本的所有人实际缺位，委托代理关系不明确，因此各城市商业银行实际被控制在少数政府资本代理人手中，董事会(或理事会)、监事会等难以对银行代理人形成有效的监督。
更重要的是，这种股权结构在很大程度上扭曲了银行管理层的激励机制，因为这必然导致银行管理者以行政级别的提拔、而不是经营绩效作为主要经营目标，必然导致让地方政府满意成为事实上的首要经营目标；同时，股权过于集中于一个或几个大股东之手，容易发生几个大股东联合起来损害小股东利益，引发关联贷款和利益输送等“内部人控制”问题。