2013年8月23日，微博名人“薛蛮子”（本名薛必群）因嫖娼在京被抓。这一消息传开后，收容教育——这一公安处置卖淫、嫖娼人员的常用手段，也伴随新闻引起关注。
　　依照1993年9月4日国务院公布、至今仍有效力的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（下称《办法》），对于卖淫、嫖娼人员，除依照《治安管理处罚法》第66条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育；收容教育的期限为六个月至两年。
　　与劳教类似，作为一种不经司法程序、由行政力量单方即可作出决定的措施，收容教育对当事人限制人身自由的时间，超过了拘役等刑罚措施。
　　在劳教即将废止的大背景下，同样背负程序正当性争议的《办法》，实施整整20年后，目前仍未有改变的迹象。这种现行行政法律体系中的“类劳教”措施，成为约束公权力之路上无法绕开的绊脚石。

收容教育由来

　　收容教育、收容教养以及收容审查、收容遣送，这些在现实中多被人统称为“收容”的概念，其内涵及法理却大相径庭。
　　2003年后因“孙志刚案”，针对城市中流动人口及流浪人员的收容遣送制度已被废除，但其他“收容”方式——收容教育、收容教养不仅在法律意义上仍旧有效，至今也仍为行政机关所普遍使用。
　　这些“收容”之间的主要不同，在于所针对的行为对象。概而言之，收容教育指向的只有卖淫嫖娼人员，并不对其他违法行为适用；收容教养指向的是特定的青少年，对于不满16周岁的青少年违法犯罪不处罚的，在必要时候可以由政府收容教养；收容审查针对的对象则是有轻微违法犯罪行为，又有流窜作案嫌疑的、身份来历不明的人，它的目的主要是限制嫌疑人自由，以保全犯罪侦查工作的开展。这项制度伴随《刑事诉讼法》出现，并随着1997年《刑事诉讼法》修改时被吸收。
　　其中，收容教育制度的产生大体上经历了三个阶段：从1981年至1987年的探索期，到1987年至1991年的试验期，最终在1991年至1993年确立成熟。由于其发展与公安部门“扫黄打非”的行动并行交织，因而从开始就具备行政色彩。
　　回顾上世纪80年代的扫黄史，自1981年6月10日公安部发出《关于坚决制止卖淫活动的通知》起，长达十年的扫黄打非制度建设开始起步。1983年，中共中央办公厅转发公安部、全国妇联《关于坚决取缔卖淫活动的报告》，全国扫黄打非行动渐入高潮。在此期间，劳动教养制度出台，成为一种对卖淫嫖娼的打击措施。
　　1984年，上海市妇女教养所被批准成立。虽然这时“收容教育”仍与许多收容行为统称为“收容教养”，但逐渐与劳教区别开来。
　　根据当时下发的《上海市公安局关于收容教养卖淫妇女工作的若干规定》，收容教养的报送由公安派出所或基层保卫组织整理材料，由区、县公安局或市局业务处有关科、股审核，区、县公安局长或市局业务处长签署意见，报市公安局审查批准。
　　为了体现与劳动教养不同，上海市妇女教养所的收教材料对外采用民政局名义。这种做法的目的，是为了利于解决卖淫人员在收教后的职业安排和社会救济；收教时间也较一般劳教时间短，期限为一年至两年（对表现差的人员延长半年）。
　　上海市妇女教养所的这种“收容教育”尝试，在次年被国务院表扬推广。1986年9月，国务院颁发《关于坚决取缔卖淫活动和制止性病蔓延的通知》，规定对查获的卖淫妇女和嫖客，符合劳动教养条件的予以劳动教养，不够劳动教养的按治安处罚条例进行处罚，同时要求对卖淫妇女和嫖客进行性病检查、强制治疗——妇女教养所，正好提供了这种方式。
　　至1987年，北京、武汉、大连、西安等地都已相继开设了卖淫嫖娼人员收容教育所，并把原来只对卖淫妇女实行收容教育的做法，改为对卖淫妇女和嫖客一起收容教育。

法律渊源及争议

　　就在这种“收教结合治疗”的做法开始向全国推广之际，对“收容教育”的立法诉求也开始涌现，由于缺乏一部全国范围内的法律法规，各地纷纷制定了地方性法律或规章。
　　至今仍有效力、于1991年9月4日获得通过的《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》（下称《决定》），标志着收容教育在国家层面上得到了立法确认。虽然这一决定没有明确提出“收容教育”概念，但其第四条第二款规定：对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习，期限为六个月至两年。
　　“这个制度设计，原来是侧重于矫治。当时和劳动教养、强制戒毒一起，是一种教育性的强制措施，不认为它是一种行政处罚。”清华大学法学院副院长、行政法教授余凌云介绍，这一制度的出台，是因为当时决策者认为，打击卖淫嫖娼单靠行政处罚不能解决问题，还要对当事人进行教育。
　　“通过这么一种方式，连带限制一定的人身自由，再进行综合的教育治理，使得他能够解除掉这种恶习，具有一技之长，能够在这个现代社会里生活。”余凌云对《财经》记者表示。
　　两年后的同一天，国务院发布了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，对收容教育的设置、管理，被收容人员的入所、处所、教育和治疗进行了全面规定，时限则维持在六个月至两年。由此，“收容教育”制度正式落地。
　　值得注意的是，这一《办法》实际上强化了公安机关对于收容教育的自决权。《办法》第九条规定，“收容教育所接收被收容教育人员，须凭县级以上公安机关签发的《收容教育决定书》”，实质上将收容教育的决定权下放至县级公安机关。 　　同时，这一表述将原《决定》中公安机关“会同有关部门”的决定程序简化了，埋下了日后被争议的伏笔。同时，收容教育制度本身尴尬复杂的法律定位，使其处于被忽视的法治角落。
　　如果将中国的处罚制裁体系比作一个金字塔，大抵可以分为三层：塔尖最上层即刑罚，针对触犯《刑法》的犯罪行为；中层为治安处罚，针对行政违法行为；底层则是其他限制人身自由的措施，目前包括劳动教养、收容教育、收容教养等。
　　2000年，《立法法》颁布实施，规定对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。现有《刑法》为金字塔的最上层提供了合法性基础，2005年颁布的《治安管理处罚法》、2012年颁布的《行政强制法》以及更早颁布的《行政处罚法》，则是金字塔中层的合法性根基。金字塔底层的这些制度，由于缺乏效力足够高的法律支持，开始变得不堪推敲。
　　这些限制人身自由的措施，具有公安可以自行决定的特性，限制人身自由的期限大大超出了一般意义上的行政处罚。然而对于这些“恶不及罪”的行为，上述行政法体系内的法律，都没有完全将其纳入自身的法律逻辑中。
　　根据现行《行政处罚法》第九条，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定”，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”。就规制卖淫、嫖娼而言，《治安管理处罚法》第66条规定：“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”
　　也就是说，法律对于卖淫、嫖娼的行政处罚仅限于罚款与拘留，并不包括“收容教育”。
　　对此矛盾目前一种通行的解释是：收容教育并不属于行政处罚，而是一种行政强制措施。但法学界诸多人士认为，与一般的行政强制措施相比，其目的与手段存在显著背离。
　　湖北省咸宁学院社会科学部副教授郑厚勇认为，限制人身自由的行政强制措施是与行政执法过程联系在一起的，是行政执法过程中的手段。“这种措施与其暂时性的缘由相联系，例如为了暂时性的案件调查、制止暂时性的违法行为、防止暂时性的人身危险性、消除暂时性的毒瘾等。”
　　在湖北九畴律师事务所律师王培荫看来，像扣押、查封、冻结等行政强制措施，很重要的特点之一是“临时性”而非“终局性”，此外，行政强制措施也具有“非处分性”，表现为是限制权利而非处分权利——收容教育对公民的人身自由的限制可以长达六个月至两年，这“完全更符合行政处罚的本质”。
　　王培荫还认为，退一步讲，即便将收容教育视为一种“行政强制措施”，国务院的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》也已随着《立法法》生效失去法律效力。
　　“根据《立法法》规定，对公民限制人身自由的收容教育，不得授权国务院制定行政法规。而根据后法优于前法的原则，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中对国务院的授权，违反了《立法法》的这一规定，应该自《立法法》生效之日起，失去法律效力。”王培荫说。

随意背后的“暗箱”

　　尽管收容教育的合法性尚存在诸多争议，这一制裁措施至今仍为全国公安所沿用。由于缺乏统一的法律标准，也缺失“一言堂”之外的制衡机关，各地公安对于收容教育尺度的随意性成为人所诟病的重点。
　　就各地法规配套情况而言，目前在上海、青岛、大同等市，以及福建、陕西、广东三省，都有地方性的收容教育管理规定。它们均制定于《办法》出台前，其中除了广东省的暂行规定已经失效外，其他仍存在着法律效力。
　　然而，对于以何标准来确定是否处以“收容教育”，这些地方性的规定并没有给出指引，也没有做后续的办法修订。
　　“北京现在特别严，一般嫖娼被抓一次就会被收容教育。”北京天如律师事务所律师丁海洋向《财经》记者介绍，在他碰到的当事人中，包括海归学生、高校博士、工程师等，他们的情况类似，在卖淫场所被公安抓获之后被处以行政拘留，之后皆转为收容教育，期限半年。
　　北京汉威律师事务所律师王鹏说，自“天上人间”等场所被查处后，北京提出了“对卖淫嫖娼零容忍”的口号，近两年他接到的关于收容教育的法律咨询飙升。对这些“先拘留、后收教”的案件，即便尝试行政复议甚至行政诉讼，也基本不能改变结果。
　　北京亿嘉律师事务所合伙人孙斌表示，目前收容教育由公安机关自由掌握，存在着很大随意性，其中除了人情利益关系，也涉及当地严打政策的变化。
　　一个极富争议的例子是，在今年8月爆出的上海法官集体招嫖事件中，上海公安也并未对参与嫖娼的法官进行收容教育，最终的处理决定是行政拘留十日。
　　目前，收容教育的决定权在县级公安部门。在实际操作中，对当事人的收容教育的决定一般由基层派出所提出，由辖区公安分局的治安审查部门签字通过。
　　这种相对封闭的内部书面决定“暗箱”，除了存在标准模糊、随意性的问题，也容易成为腐败滋生、权力异化的温床。
　　最典型的寻租交易是“以钱换人”。北京一名知情人士透露，现在托关系的“行情”在20万元左右。今年8月，北京市第二中级法院一审判处的胡福建、焦桂梅夫妇行贿案庭审披露，2010年8月，在丈夫因嫖娼被收容教育一年后，为了能够办理所外执行，妻子托人经过层层关系行贿约21.5万元，最终帮助胡福建提前释放。
　　更有甚者，在个人与公权力发生矛盾的个案中，收容教育也再次扮演了敏感的角色。
　　2011年12月，广州天河区冼村村民冼耀均、卢海船被公安以嫖娼为由，处以行政拘留15天，此后再被罚以收容教育22个月。案件的争议点在于，警方并非当场抓人，其作出决定的依据，仅为卖淫女的供述，以及当事人与卖淫女的通话记录。
　　“就是和拆迁有关。”冼耀均称警方指控的嫖娼行为“子虚乌有”，在被收容期间，警方曾多次以提前释放为价码，要求其签字同意拆迁。
　　对于这种未经司法程序即可长时间限制人身自由的制裁措施，北京检察系统一名检察官表示，《立法法》之所以要通过规定严格的程序，确定对长时间限制人身自由需要规定通过诉讼的手段来决定，因为从公安机关侦查、检察院审查起诉到法院审判，它涉及了一个多机关相互制约配合的机制，在这种过程公开的情况下，权力被滥用的可能性就会变小。 　　“可以肯定的一点是，对于限制人身自由六个月到两年的权力，采取一个机关独立操作的方式来决定，这种通过卷宗内操作，而不是通过诉讼的方式来决定，是完全有可能使得权力膨胀或者异化的。”上述检察官说。

如何改革

　　收容教育虽然和劳教极为类似，但与后者引起的关注度却有着天壤之别。个中原因，还在于该制度针对群体的特殊性：收容教育打击的群体仅包含卖淫、嫖娼人员，不像劳教制度涉及的群体更广，并涵盖能引起社会普遍同情的上访者。另外，在目前的社会道德容忍度之下，事件当事人也往往宁愿默默忍受，不会选择高调现身。
　　作为与这部分人直接接触的律师，孙斌表示，“对于收容教育，许多人觉得当事人本身就有道德问题，所以不太关注。但它仍然是个恶法，应该废除。”
　　2012年1月1日，在《行政强制法》施行首日，北京中洲律师事务所律师寇明国和北京同翎正函律师事务所律师张磊向全国人大常委会提交公民建议书，请求废除包括收容教育、劳动教养、收容教养等在内的四项涉及限制公民人身自由的行政强制措施。
　　两位律师建议，对收容教育进行修改，代之以科学、人道的不良行为矫正制度，制定针对成年人的不良行为矫正法律，实行类似“社区矫正”等自由、灵活的矫正方式，并引入司法审查和行为评估机制，完善相对人的权利保护。
　　2013年7月16日，丁海洋及王鹏也向全国人大常委会递交了一份提请废止《决定》和《办法》的建议书。两人认为，收容教育目前以罚代教，已经丧失了社会管理作用。就期限长短来说，公安机关执法裁量权过大，并且罪罚也不相当。
　　中国社会科学院刑法研究室主任刘仁文主张推动行政强制措施改革。他认为，在一个法治国家，一切剥夺和限制人身自由的处罚应当是刑法的后果，不能作为一种行政处罚，或者是行政强制措施处理。像收容教育等一系列行政强制措施，在国外常被归于保安处分，得经过司法裁决；而国内这些事关公民自由的行政强制措施零散分布在法律体系中，在正当程序上也存在着严重的瑕疵。
　　在法律界人士看来，收容教育破冰的阻力除了存在公安机关“是否愿意让渡出这一权力外”，背后还需要考虑更复杂的社会综合维稳的难题：如何在约束警权的过程中，找到一种更好的执法制度？
　　综合目前的学界提案来看，改革成本最小的建议，是修正现有的处罚程序，通过一个第三方机构，例如法院、司法局，在决定程序前设立听证或者当事人自辩环节。更进一步，就是将决定权移交至法院或者检察院，公安机关只负责具体执行。
　　这种“正当程序”体现的核心观念即是，如果要对一个人的自由进行限制、剥夺，它应当要有一个独立的裁判机关，经过正当的程序来宣判。
　　“从现状看来，由于公检法机关各自履职的目标明确，像劳教、收容教育本身自始自终就是由公安机关负责，由于它本身不是检法的工作，不可能成为检法领导主动讨论的议题。”北京检察系统一位内部人员对此并不乐观。
　　另一种改革模式是将这一制度彻底理顺、纳入国家制裁的整体逻辑，而这需要牵动整个行政处罚体系的修改。余凌云介绍，与即将废止的劳教制度类似，酝酿中的《违法行为矫治法》，一种设想将收容教育等行政强制措施纳入其中。
　　余凌云认为，制度改革除了要考虑如何修正程序的正当性，更要思考对于相关特殊群体，应该采取怎样的方法来处理。
　　“对于这样的人群，社会能不能接受，这是第一个问题；如果社会不能接受，认为他是违法的、和公序良俗相悖的、是国家必须对他做出反应的，这是第二个问题；如果有必要采取相应措施，怎样去设计这个处理程序，这是第三个问题。”余凌云说。
　　与此同时，收容教育制度的深层社会因素也在不断调整着改革复杂性的变量。伴随社会对于性交易容忍态度的变化，讨论法律技术的前提自上世纪80年代以来也发生了一些改变。
　　遗憾的是，《违法行为矫治法》自2005年进入全国人大法工委的立法视野、2010年被列入立法计划，几易其稿后至今仍未迈过提交审议一关。这部目前已被更名为《违法行为教育矫治法》的草案，仍悬隔在全国人大的立法计划中。