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【摘要】高校预算工作中主要存在预算范围过窄、管理松散等问题。为此，本文从突出事前控制的角度，对加强高校预算控制提出了建立专项预算、分析预算执行过程、引入跟踪审计等方法,以改进高校预算控制方法。
目前，高等教育事业呈现出前所未有的发展规模，特别是扩招以来，全国在校生人数激增，高校办学规模迅速扩大，尽管教育拨款逐年增加，但还是难以满足高校发展的需要。以政府拨款为主要经费来源的格局正在被开放型、多元化的筹资办学形式所替代。高校财务预算所涉及的资金数额逐年增加，资金来源也多种多样。为了更大可能的节约资金，提高管理水平和资金使用效益。高校应打破传统的以支为目的的预算思想，引入企业管理观念，强调过程管理，突出事前控制，建立以预算为核心的内部控制制度；合理使用高校的有限财力，合理有效的使用资金，促进教育事业健康发展，创建“和谐”社会。
要对高校预算进行全面控制研究，首先要了解高校预算实施的全过程，笔者在负责高校预算工作中接触到的高校预算管理过程普遍分为事前控制——预算编制；事中控制——预算的执行与调整；事后信息反馈——预算考评三个阶段。在上述的财务预算执行全过程中，笔者认为主要有以下几方面需要解决的问题。
一、高校预算范围过窄
“十一五”以来，高校扩招、增设新专业以及新校区基建项目的增加，财政拨款已远远不能满足学校发展的需要，资金缺口正在增大。过去高校只将财政拨款作为预算收入的观念已不能满足高校逐年增长的日常资金需要。根据1996年国务院做出的关于加强预算外资金管理决定，由财政部出台的《事业单位财务规则》的8号令中明确提出“事业单位各项财务收支全部纳入单位预算，实行统一管理，统一核算。” 高校预算应该是一个“综合财务收支计划”。
(一)拓宽预算收入控制范围
高校预算控制,不应只将眼睛盯在财政拨款上。对外，应积极申请银行贷款，与有实力的公司商谈新校区基建代建方案，制定政策鼓励高校教师申请国家的各项科研项目、基金项目等；对内，将原来在预算外循环的各种培训收入、各部门变卖学校资产收入，以及向职工及学生收取的各种押金、服务费用等也进行核查，统一纳入全校预算统筹管理。将对内的资金纳入预算管理，能避免学校资金流失，稳定校内经济秩序，避免违法犯罪案件的发生，同时推进高校内部各项改革的进程。
(二)加强项目预算控制
高校目前的支出预算主要分为基本支出预算和项目预算。随着高校的发展，基本建设项目、专项计划项目、专项业务项目、大型修缮项目、大型购置项目、大型会议项目和科技三项费用等专项支出涉及的资金已大幅增加，专项资金预算中的问题也暴露出来了。首先是项目预算的草率，其次是项目预算的编制不够细化。规范和加强高校项目预算管理，提高项目资金的使用效益，是评价高校预算管理水平高低的一项重要指标，也是高校预算管理的关键环节。在项目预算管理过程中，注意处理好以下几个关键问题：
1.严肃立项。根据高校中长远发展规划和重点要求，采取专家评审和职能部门审核相结合的方式，由学院申报各自的立项项目。
2.规范管理。在项目的进行中，要硬性计划、预算约束，严格执行。同时项目负责人要随时管制项目动态，及时了解项目执行中的变动因素，按照项目计划、预算及时纠正项目方向，让有限的资源获得最佳的效益。
3.效率优先。在市场经济体制下，必须树立效率优先意识，紧紧围绕学校办学目标，以资金效益最大化为出发点和归宿，不同时期突出不同的预算重点、体现的政策。
二、高校预算实施缺乏监控
高校在预算下达后的执行过程中，缺少监督、跟踪与分析，使预算执行情况成为盲点，导致预算执行存在一定随意性，在一定程度上造成了浪费，影响了预算的权威性和有效性。造成一方面高校整体经费不足，一些项目由于缺少资金无法上马；另一方面，高校内部却浪费严重，部门资金相对富余。
（一）改进预算编制方法
高校应“开源节流”，从自身内部挖掘潜力。鼓励校内各部门创收，建立激励机制，制定内部分成制度，“广开各种收入之源”。在日常工作中加强控制，“节约费用支出之流”。引入企业管理理念，从预算源头上改变原来“基数 增长”的预算编制方法，推行零基预算。
零基预算法就是指在预算编制时，一切从零开始，对原有的和新年度增加的各项开支都重新审核。零基预算的着眼点是立足现在，面向未来，创新思维，反映了预算管理的前瞻性思想。运用零基预算法的关键是定员、定额标准的制订。定员和定额是编制高校基本支出预算的重要依据。定员是指机构编制主管部门根据高校的性质、职能、业务范围和工作任务下达的人员配置标准。定额是指财政部门根据高校正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对各项基本支出所规定的指标额度。制定标准时应以公平为前提，兼顾学校的实际支出水平，量力而行，使预算具有可操作性。目前我校预算管理中对于教学及行政部门经费采用“生（教师）均公用经费定额加补助”的办法，较好的解决了预算编制的随意性问题，是零基预算法的初步运用。
（二）改进预算管理体制
财务部门应按照预算方案，跟踪实施财务预算控制和管理，重点检查和监督资金投向的预算执行情况，适时实施必要的财务手段，把财务管理的方法、策略全部贯穿于执行预算的过程中。
1.在预算的执行过程中，贯彻刚性预算原则，预算一经确定在高校内部具有法律效力，不得随意调整。
2.规范收支审批程序，强调“一支笔”负责制，明确预算支出的范围、内容、限额，对超限额的项目需报分管主管审批，对确需要增加的额外支出，应按照预算调整程序来进行，照章办事，保持预算调整的权威性、统驭性。
3.高校预算控制应顺应时代的要求，引入跟踪审计的方法，对预算执行实施实际监控。十届人大二次会议提出了关于修改审计法的决议。修改后的审计法进一步完善了审计监督制度，加大了审计监督力度，将对维护财经秩序，提高财政资金使用效率，促进廉政建设发挥重要作用。严格执行大额资金流动集体决策、常规资金支付授权审批、银行对账单财务、审计部门负责人“双签制”为重点的资金安全管理制度。
4.建立预算执行指标评价体系。财务人员由于受传统计划经济的影响，对学校“成本、收益比较”存在认识上的偏差，只重视成本费用的支出，不关心与成本费用支出相关的效益，预算指标的完成程度成了反映预算执行情况好坏的唯一标准，其结果是学校预算年年增加，但效果却不尽人意。因此，建立一个预算管理效益分析系统来确定各个责任主体的工作业绩，并在此基础上进行信息反馈，制定奖惩政策，从而影响未来的行为决策是十分必要的。
三、高校预算工作还停留在手工阶段
目前高校预算工作还停留在简单手工抄写及人为监控上。需要对预算执行情况进行分析时，首先要从手工辅助账中取得支出的预算数，再从计算机中找出相应支出的实际发生额，通过手工加减分析预算的执行情况。因此工作量大，效率低，远远滞后于目前高校财务工作现代化、信息化的要求。
财务负责人应组织开发、使用预算管理软件，实现不借助手工辅助账和手工加减的即时预算管理系统,通过会计系统了解和分析各种预算的执行情况。实现预算管理系统与会计核算系统无缝连接。预算管理系统通过会计核算系统实时取数，预算控制项目通过与支出科目、收入科目及预算指标会计科目钩稽进行指标控制。
结束语
天津市教委2007年10号文件再次强调了“高等学校应加强预算管理与控制，强化预算的权威性与严肃性，充分发挥预算在资源配置中的主导作用。”高等学校应根据自身情况，坚持量入为出，收支平衡，积极稳妥，统筹兼顾，保证重点，勤俭节约的原则进行财务预算控制，促进我国高等教育改革和发展实现历史性的突破。
目前，高等教育事业呈现出前所未有的发展规模，特别是扩招以来，全国在校生人数激增，高校办学规模迅速扩大，尽管教育拨款逐年增加，但还是难以满足高校发展的需要。以政府拨款为主要经费来源的格局正在被开放型、多元化的筹资办学形式所替代。高校财务预算所涉及的资金数额逐年增加，资金来源也多种多样。为了更大可能的节约资金，提高管理水平和资金使用效益。高校应打破传统的以支为目的的预算思想，引入企业管理观念，强调过程管理，突出事前控制，建立以预算为核心的内部控制制度；合理使用高校的有限财力，合理有效的使用资金，促进教育事业健康发展，创建“和谐”社会。
要对高校预算进行全面控制研究，首先要了解高校预算实施的全过程，笔者在负责高校预算工作中接触到的高校预算管理过程普遍分为事前控制——预算编制；事中控制——预算的执行与调整；事后信息反馈——预算考评三个阶段。在上述的财务预算执行全过程中，笔者认为主要有以下几方面需要解决的问题。
一、高校预算范围过窄
“十一五”以来，高校扩招、增设新专业以及新校区基建项目的增加，财政拨款已远远不能满足学校发展的需要，资金缺口正在增大。过去高校只将财政拨款作为预算收入的观念已不能满足高校逐年增长的日常资金需要。根据1996年国务院做出的关于加强预算外资金管理决定，由财政部出台的《事业单位财务规则》的8号令中明确提出“事业单位各项财务收支全部纳入单位预算，实行统一管理，统一核算。” 高校预算应该是一个“综合财务收支计划”。
(一)拓宽预算收入控制范围
高校预算控制,不应只将眼睛盯在财政拨款上。对外，应积极申请银行贷款，与有实力的公司商谈新校区基建代建方案，制定政策鼓励高校教师申请国家的各项科研项目、基金项目等；对内，将原来在预算外循环的各种培训收入、各部门变卖学校资产收入，以及向职工及学生收取的各种押金、服务费用等也进行核查，统一纳入全校预算统筹管理。将对内的资金纳入预算管理，能避免学校资金流失，稳定校内经济秩序，避免违法犯罪案件的发生，同时推进高校内部各项改革的进程。
(二)加强项目预算控制
高校目前的支出预算主要分为基本支出预算和项目预算。随着高校的发展，基本建设项目、专项计划项目、专项业务项目、大型修缮项目、大型购置项目、大型会议项目和科技三项费用等专项支出涉及的资金已大幅增加，专项资金预算中的问题也暴露出来了。首先是项目预算的草率，其次是项目预算的编制不够细化。规范和加强高校项目预算管理，提高项目资金的使用效益，是评价高校预算管理水平高低的一项重要指标，也是高校预算管理的关键环节。在项目预算管理过程中，注意处理好以下几个关键问题：
1.严肃立项。根据高校中长远发展规划和重点要求，采取专家评审和职能部门审核相结合的方式，由学院申报各自的立项项目。
2.规范管理。在项目的进行中，要硬性计划、预算约束，严格执行。同时项目负责人要随时管制项目动态，及时了解项目执行中的变动因素，按照项目计划、预算及时纠正项目方向，让有限的资源获得最佳的效益。
3.效率优先。在市场经济体制下，必须树立效率优先意识，紧紧围绕学校办学目标，以资金效益最大化为出发点和归宿，不同时期突出不同的预算重点、体现的政策。
二、高校预算实施缺乏监控
高校在预算下达后的执行过程中，缺少监督、跟踪与分析，使预算执行情况成为盲点，导致预算执行存在一定随意性，在一定程度上造成了浪费，影响了预算的权威性和有效性。造成一方面高校整体经费不足，一些项目由于缺少资金无法上马；另一方面，高校内部却浪费严重，部门资金相对富余。
（一）改进预算编制方法
高校应“开源节流”，从自身内部挖掘潜力。鼓励校内各部门创收，建立激励机制，制定内部分成制度，“广开各种收入之源”。在日常工作中加强控制，“节约费用支出之流”。引入企业管理理念，从预算源头上改变原来“基数 增长”的预算编制方法，推行零基预算。
零基预算法就是指在预算编制时，一切从零开始，对原有的和新年度增加的各项开支都重新审核。零基预算的着眼点是立足现在，面向未来，创新思维，反映了预算管理的前瞻性思想。运用零基预算法的关键是定员、定额标准的制订。定员和定额是编制高校基本支出预算的重要依据。定员是指机构编制主管部门根据高校的性质、职能、业务范围和工作任务下达的人员配置标准。定额是指财政部门根据高校正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对各项基本支出所规定的指标额度。制定标准时应以公平为前提，兼顾学校的实际支出水平，量力而行，使预算具有可操作性。目前我校预算管理中对于教学及行政部门经费采用“生（教师）均公用经费定额加补助”的办法，较好的解决了预算编制的随意性问题，是零基预算法的初步运用。
（二）改进预算管理体制
财务部门应按照预算方案，跟踪实施财务预算控制和管理，重点检查和监督资金投向的预算执行情况，适时实施必要的财务手段，把财务管理的方法、策略全部贯穿于执行预算的过程中。
1.在预算的执行过程中，贯彻刚性预算原则，预算一经确定在高校内部具有法律效力，不得随意调整。
2.规范收支审批程序，强调“一支笔”负责制，明确预算支出的范围、内容、限额，对超限额的项目需报分管主管审批，对确需要增加的额外支出，应按照预算调整程序来进行，照章办事，保持预算调整的权威性、统驭性。
3.高校预算控制应顺应时代的要求，引入跟踪审计的方法，对预算执行实施实际监控。十届人大二次会议提出了关于修改审计法的决议。修改后的审计法进一步完善了审计监督制度，加大了审计监督力度，将对维护财经秩序，提高财政资金使用效率，促进廉政建设发挥重要作用。严格执行大额资金流动集体决策、常规资金支付授权审批、银行对账单财务、审计部门负责人“双签制”为重点的资金安全管理制度。
4.建立预算执行指标评价体系。财务人员由于受传统计划经济的影响，对学校“成本、收益比较”存在认识上的偏差，只重视成本费用的支出，不关心与成本费用支出相关的效益，预算指标的完成程度成了反映预算执行情况好坏的唯一标准，其结果是学校预算年年增加，但效果却不尽人意。因此，建立一个预算管理效益分析系统来确定各个责任主体的工作业绩，并在此基础上进行信息反馈，制定奖惩政策，从而影响未来的行为决策是十分必要的。
三、高校预算工作还停留在手工阶段
目前高校预算工作还停留在简单手工抄写及人为监控上。需要对预算执行情况进行分析时，首先要从手工辅助账中取得支出的预算数，再从计算机中找出相应支出的实际发生额，通过手工加减分析预算的执行情况。因此工作量大，效率低，远远滞后于目前高校财务工作现代化、信息化的要求。
财务负责人应组织开发、使用预算管理软件，实现不借助手工辅助账和手工加减的即时预算管理系统,通过会计系统了解和分析各种预算的执行情况。实现预算管理系统与会计核算系统无缝连接。预算管理系统通过会计核算系统实时取数，预算控制项目通过与支出科目、收入科目及预算指标会计科目钩稽进行指标控制。
结束语
天津市教委2007年10号文件再次强调了“高等学校应加强预算管理与控制，强化预算的权威性与严肃性，充分发挥预算在资源配置中的主导作用。”高等学校应根据自身情况，坚持量入为出，收支平衡，积极稳妥，统筹兼顾，保证重点，勤俭节约的原则进行财务预算控制，促进我国高等教育改革和发展实现历史性的突破。