推进代表联系群众的制度化、规范化是完善本市《代表法》实施办法的重要内容之一。去年年底，市人大常委会主任会议通过的《关于加强市人大代表与人民群众联系的若干意见》，为密切代表与人民群众的联系发挥了重要作用。《上海市实施<代表法>办法》（草案）充分吸纳了《若干意见》的内容，完善法规制度，为加强代表联系人民群众提供更有力的支持。
　　代表如何联系人民群众
　　去年的代表工作专项调研反映出，有的代表尽管有联系群众的履职热情，但对闭会期间开展联系活动的定位和目的存在一些模糊认识。草案吸纳《若干意见》有关表述，规定了代表联系人民群众的职能定位，最主要的是听取并反映群众的意见和要求；通过反映意见和要求，对本级国家机关依法履职的情况进行监督，督促改进工作、推动解决问题；同时也要有意识地做好法律、法规、政策的“宣传员”，还要做好“服务员”，主动服务人民群众并接受监督。
　　2010年根据市委要求，本市开展市、区、县人大代表一年两次进社区联系人民群众活动，4年多来已常态化运作，市和区县人大在做好组织安排等工作方面也积累了成熟的经验。为此，草案规定，市、区、县人民代表大会代表应当参加进社区联系人民群众的活动，每年不少于两次。本级和下级人民代表大会常务委员会应当做好组织安排。代表联系人民群众既可以代表个人进行，也提倡集体开展。草案对代表小组开展活动也作了相应规定。代表小组活动的内容包括调研法律和法规在本行政区域内贯彻执行的情况，研究、反映代表联系人民群众时听取和了解到的意见、建议和要求，并规定代表小组活动每年不少于两次。
　　群众的意见“出口”何在
　　人大并非行政机关，代表也不是执法队员，根据代表联系人民群众的职能定位，代表反映人民群众意见应当遵循不直接处理问题的原则，草案对此作了规定。当然，代表联系群众也不是无所作为，在去年市人大常委会开展党的群众路线教育实践活动中，不少代表反映，联系社区后收集到的群众意见不知向哪里反映，也不知如何得到反馈，造成第二次、第三次下社区“难见江东父老”。为此代表们就丰富并畅通社情民意的反映渠道，完善意见处理和反馈机制提出了不少建议。草案充分吸纳《若干意见》的相关内容及代表的意见建议，规定了代表处理反映人民群众提出的意见、建议、诉求和情况的七种方式。其中，在本级人民代表大会会议期间审议大会各项议题或专题审议时发表审议意见，向本级人民代表大会或者其常务委员会提出议案或者建议、批评和意见是代表的法定履职方式，是受法定程序保障的方式。代表还可以在列席和参加本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会主席、副主席组织的有关会议和活动时提出意见和建议。近年来随着代表联系人民群众活动的深入开展，上级人大代表通过相对固定的联系，从下级人大代表那里了解到更多社情民意，下级人大代表也通过上级人大代表反映一些属上级职权范围内的事项，推动解决有关问题。因此根据代表的建议，将“向上一级人民代表大会代表反映”作为一条解决跨层级问题的有效途径。目前不少区县人大常委会在安排代表联系社区后都采取分层处理并反馈的做法，根据所反映问题的职权范围，从社区到区级、再到市级逐级解决，因此，基层代表联络机构往往成为意见的“头道处理站”，根据代表的建议，将乡、镇人民代表大会或者社区（街道）代表联络机构作为接收代表反映意见的重要平台。此外，考虑到代表意见的去向，比较有效的途径是通过人大常委会的办事机构或工作机构反映。为此规定代表可以向本级人民代表大会或者其常务委员会信访工作部门转交人民群众来信，或者提出意见和建议；也可以向本级人民代表大会常务委员会的办事机构或者工作机构反映。征求意见过程中，不少代表建议在法规中增加对有关机关、组织认真办理代表反映意见的要求。草案采纳了代表们的这一建议，规定了有关机关、组织研究办理代表意见并反馈代表的相应责任。
　　谁来保障代表联系群众
　　自2010年12月市委批复同意在本市社区（街道）设立人大代表联络服务机构以来，全市社区（街道）已全部设立了代表联络室，3年多来，运作均已比较成熟。再看乡镇，虽说目前浦东新区、青浦区、各中心城区的镇已普遍设立了代表联络机构，但本市乡镇人大至今尚未统一设立代表联络机构，一定程度影响到乡镇人大代表闭会期间的履职活动以及各级人大代表在乡镇基层联系人民群众的活动成效。从常委会开展的乡镇人大工作专项调研和此次法规草案征求意见的情况看，代表们和区、县、乡、镇人大同志都对本市各乡镇人大统一设立代表联络机构的呼声很高。根据党的十八大关于“在人大设立代表联络机构”的有关要求，草案对设立代表联络机构作了原则性规定，要求乡、镇人民代表大会，社区（街道）应当设立代表联络机构。代表联络机构应当为本行政区域内的各级人民代表大会代表执行代表职务提供服务保障，并对外公布联系方式。由此，代表在基层开展联系人民群众等履职活动将得到更好的服务和保障。同时为进一步增强各级人大的代表工作机构和代表联络机构的上下联动，从完善本市代表工作格局的角度，草案规定，市、区、县人民代表大会常务委员会的代表工作机构，乡、镇人民代表大会代表联络机构，社区（街道）代表联络机构应当建立相互联系制度。
　　代表联系群众做得怎么样
　　前阵子“爸爸去哪了”很热门，有群众找人大代表而不得，于是问“代表去哪了”。代表联系人民群众并非“单行道”，也要让群众知道代表在哪里，方便群众反映有关情况和诉求。征求意见过程中，有部分区、县、乡、镇人大同志反映，一些代表的基本信息未公开或发生变化后未及时告知，难以联系邀请参加活动。草案针对这些问题增设了有关规定。完善代表接受监督的有关规范，既是增强代表职务意识、提高代表履职水平的必然要求，也是建立代表联系群众约束机制的必由之路。2010年全国人大常委会修改通过的《代表法》增加了一个章节专述对代表的监督，其中对直接选举产生的代表采取向原选区选民报告履职情况的方式主动接受监督已有明确规定。目前本市部分区、县人大常委会探索安排市人大代表向原选举单位报告履职情况，已经取得一些实践经验，有的已经建立相关制度。结合本市工作实际，草案规定，市人民代表大会代表根据原选举单位的人民代表大会常务委员会的统一安排，以适当方式向原选举单位报告履职情况，每届不少于一次。区、县、乡、镇人民代表大会代表应当以适当方式向原选区选民报告履职情况，每届不少于一次。草案还新增一条，规定市、区、县人民代表大会常务委员会，乡、镇人民代表大会应当建立本级人民代表大会代表履职情况登记制度。本市各级人民代表大会代表参加履职活动的情况，应当向原选举单位或者原选区选民公开。这一工作在市和各区县人大常委会以及各乡镇人大都已有实践经验。完善代表履职情况登记制度，既有利于对代表履职和代表工作进行综合分析，也为代表报告履职情况打好基础。