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[内容提要]索马里海盗问题的治理过程本质上是国际社会向索马里提供公共产品的过程。索马里海盗问 题的全球治理范式具有二元性: 从策略层面来看,其问题的解决,依靠国际社会设计一套较为完善的国际机制,增强各成员 之间的协调与互信,避免公共产品供给过程中某些成员奉行“搭便车”的机会主义政策,也 应避免有些成员将公共产品“私有化”的做法,实现索马里海盗的打击手段由“各自护航” 转向“共同遏制和分区巡逻”;从战略层面来看,海盗问题的本质是索马里问题,国际社会 应向过渡联邦政府提供尽可能多的人道主义援助,维护联邦政府的权威,加强索马里社会枪 支管理,完善海盗惩罚的司法程序。迄今,以美国为首的西方在索马里海盗问题的治理中更 强调使用武力和建立海外军事基地,追求“立竿见影”;以中国为首的东方国家则强调索马 里海盗问题的社会根源。今后索马里海盗问题的全球治理应吸收东西方治理理念中的有益成 分,兼顾策略与战略两个层面。
[关键词] 索马里海盗 全球治理 范式 公共产品理论 中国外交
中图分类号:D815•5 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2010)4-0151-12
海盗是人类社会的共同敌人,打击海盗是国际社会的共同责任。目前,马六甲海峡、亚丁湾和几内亚湾是世界上较为繁忙的海域,也是海盗最为猖獗的三大地区。尤其自2008年以来, 亚丁湾索马里海盗成为吸引世界媒体关注的焦点,对各国海外利益构成了前所未有的挑战, 也给联合国执行向索马里提供人道主义粮食援助增添了不少麻烦。据国际海事局(IMB)统 计,仅从2010年4月1日至4月6日共6天的时间里,世界各地新增报道海盗袭击事件11起,其 中有7起发生在索马里海域。 International Piracy Bureau. Live Piracy Report. http://www.icc-ccs.org/ index.php?option=com_fabrik&view=table&tableid=534&calculations=0&Itemid=82索马里海盗问题成为影响中东和非洲局势走向、引发大国关系 互动的重要因素。索马里海盗问题是索马里乱局的外溢,本质上属于全球治理问题,它是国 际社会长期对索马里乱局漠视、全球公共产品供应“赤字”的必然结果。 目前学界对索马里海盗问题的研究主要有三个路径,一是从国际法角度探讨各国打 击海盗的合法性问题,如:李文沛.国际海洋法之海盗问题研究.法律出版社,2010;黄莉娜. 国际法视角下的索马里海盗问题.法学评论,2010(2);何学明,逄金雷.透视索马里海盗.海洋 出版社,2009。二是从非传统安全的国际政治角度探讨打击索马里海盗问题,如:孙国.索马 里海盗.人民武警出版社,2009;肖洋,柳思思.警惕与应对:海盗行为“恐怖主义化”——以 索马里海盗为分析对象.国际论坛,2010(2)。三是从热点外交的角度探讨索马里海盗问题的 危机管理,如:Murphy M N. Contemporary Piracy and Maritime Terrorism: the T hreat to International Security. New York: Routledge for the International Insti tute for Strategic Studies, 2007; Spearin C. Private Security, SomaliPiracy, and the Impolications for Europe. European Security and Defence Forum Wo rkshop, 2009(2); 刘军.索马里海盗问题探析.现代国际关系,2008(1)
索马里海盗对全球公共安全秩序的挑战
索马里环抱海上交通要道——亚丁湾,每年全球约2万艘货船经此航道,为索马里海盗的兴 起提供了外部条件。张家栋.世界海盗活动状况与国际反海盗机制建设.现代国际关 系,2009(1):352008年,在全球各海域中,海盗成功劫持货船49起,其中多达42-44起发生在索马里 海域。2008年9月25日,乌克兰“法伊尼”号(MV Faina)军火船载有33辆T-72坦克、火箭 发射器和小型武器,计划前往肯尼亚港口,结果也遭索马里海盗劫持,最终被迫于2009年2 月4日支付320万美元的赎金。Christopher Joyner. Navigating Troubled Waters:Somalia, Piracy, and Maritime Terrorism. Law & Ethics, Winter/ Spring 2009:83. 86索马里海盗对国际航道通行自由构成了巨大挑 战,增加了商船的运营成本,仅2008年世界各国商船就向索马里海盗支付赎金1.2亿美元, 每年给国际社会造成的经济损失达150亿美元左右。如果商船绕道好望角,其运费就会增加2 0%—30%,保险公司对于过往索马里海域船只收取的保险费也在近年翻一番。
面对日益严峻的索马里海盗危机,2008年2月27日,索马里驻联合国代表乌尔德-阿卜杜拉致 信安理会,强调过渡联邦政府请求国际社会提供紧急援助,在索马里领海和国际海域采取一 切必要行动,确保国际航道安全畅通。9月1日,索马里过渡联邦政府总统优素福•艾哈迈德 致信联合国秘书长潘基文,重申政府愿意同国际社会通力合作,严厉打击索马里海盗和武装 抢劫行为。 United States Joins International Response to Somani Pirates. The Americ an Journal of International Law, 2009,103(1):147国际海事组织(IMO)秘书长米乔普勒斯(Efthimios E. Mitropoulos)于2008 年11月20日致信联合国秘书长潘基文,要求安理会和国际社会采取高度协调,打击索马里海 岸日益猖獗的海盗行为,并建议在亚丁湾和索马里附近海域采取护航行动。 Briefing 54. International Maritime Organization, 21 November, 2008
该组织还指出,仅2009年12月一个月内,国际海事组织新增海盗和武装抢劫事件报告27起, Reports on Acts of Piracy and Armed Robbery Against Ships. InternationalMaritime Organization, 5 January 2010:2其中大部分发生在红海—亚丁湾—西 印度洋一线索马里附近海域。
索马里海盗问题与全球公共产品供应“赤字”
索马里海盗问题是全球治理问题,全球治理的主体具有多元性,包括国家、社会、 非政府组织和国际组织等,它强调在多边合作的范围内解决成员体面临的共同关切,这在索 马里海盗问题上表现得较为明显。参见:Cooper A F, Hocking B, Maley W. Global Governance and Diplomacy: World Apart?-London: Palgrave Macmillan, 2008:2.3它从一个层面反映了索马里因长期处于无政府的战乱状态,国内公共 产品供应出现了严重“赤字”,解决索马里海盗问题的过程主要就是国际社会向其提供公共 产品的过程。
国际社会尤其是大国必须在全球治理过程中向其提供必要的公共产品,从而弥补其 国内公共产品供应之不足。正如巴利特(Scott Barrett)所言:“当一国缺乏有效的政府 ,特别是那些虚弱的、脆弱的、失败的和遭到毁灭的国家,通常难以提供最基本的公共产品 ,包括个人安全与公共安全。”Scott Barrett. Why Cooperate? The Incentive t o Supply Global Public Goods, Oxford: Oxford University Press, 2007:190索 马里海盗问题在一定程度上体现了其国内公共产品供应不足而出现的国内问题国际化现象,公共产品理论(Public Goods Theory)成长于20世纪60—70年代,兴盛于80年代,该学派 试图采用经济学的研究方法,分析国际政治中的国家行为模式。 公共产品理论的前期研究成果可参见:Olson M- The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups - New York: Schocken Books, 1971;Keohane R O. After Hegemony: Cooperatio n and Discord in the World Political Economy- Pincetion: Princeton University P ress, 1984; 苏长和.全球公共问题与国际合作:一种制度的分析.上海人民出版社,2009公共产品的最大特点是: 它在使用上具有非排他性(non.excludability)和非竞争性,公共产品的提供者(多为联 盟的发起者或主导者)不能排斥其他成员享受公共产品带来的好处。
奥尔森(Mancur Olson , Jr.)和泽克豪瑟(Richard Zechhauser)首次系统提出并分析了公共产品理论。他们以 北约为研究个案,发现北约成立的初衷是防范苏联的军事进攻,但由于西欧处于苏联威胁的 最前沿,理应贡献比美国更多的军费开支,但事实上美国承担了北约防御的主要费用。这一 现象引起他们的浓厚兴趣。1966年,这两位经济学家共同发表了一篇题为“联盟的经济理论 ”的文章,系统阐述了非对称性联盟——北约在防务费用分担方面面临的问题。 Todd Sandler. The Economic Theory of Alliances: A Survey. Journal of Co nflict Resolution, 1993,37(3):446公共产品 理论学派一改传统现实主义从权力平衡理论的视角分析联盟理论的习惯性做法,而是从经济 学的角度,通过科学的方法和缜密的计算来揭示集体行动的规律,并提出下列研究假设:
假设一:安全合作所带来的收益好比是公路和街灯这样的公共产品,由于公共产品不可分隔 (indivisibility),即使没有提供防御费用的国家也能享受其他国家参与安全合作所带来 的集体福利。这一假设解释了为什么集体行动当中一些小国选择“搭便车”(free-riding )政策,并指出了大国在集体行动中承担更多的责任就是向盟国提供“公共产品”,结果造 成多边军事联盟在防御费用支出方面出现严重的不平衡性,导致内部经常会在军费分摊问题 上讨价还价。
假设二:由于制度约束机制的缺失,集体行动中成员体在安全合作问题上多采取搭便车政策 ,所以联合体成员之间的防御经费的使用不可能达到优化(optimal)和高效(efficient) 的程度。Ibid
假设三:机会主义行为的倾向性与成员数量的多少呈正比,参与集体行动的成员越多,各成 员就越有可能采取推卸责任的“搭便车”政策,或者说机会主义政策。
假设四:从收益最大化、成本最小化的理性思维逻辑出发,仅依靠完全自愿的行为无法使公 共产品被生产出来,即使在规模相当有限的集体中,个人也可能表现出大规模群体下的行为 模式。詹姆斯•M.布坎南.公共物品的需求与供给.马珺译.上海人民出版社,2009:84 .85公共产品理论利用行为主义方法,假定联盟内部是非等级制的,透析了联盟管 理的一般规律,并有力地解释了集体行动的难题和大国承担更多义务的原因。
如果将大国维护国际秩序的行为视为提供公共产品,索马里海盗危机的爆发则彰显出国际公 共产品的供应不足,体现了集体行动的难题。冷战时期,美、欧、苏等国家和国家集团为索马里提供了重要的国际公共产品,索马里政府也 提供了主要的国内公共产品。特别是在国际经济层面,英国、苏联、联邦德国、日本、瑞典 、丹麦和伊拉克等国为索马里的渔业发展提供了重要支持;在安全层面,苏联曾经在索马里 和也门建立军事基地,美国也在亚丁湾——海湾地区部署了重要军事存在,大国的军舰频繁 在亚丁湾和索马里附近海域巡逻,对海盗形成了强大威慑力。美苏尽管在非洲之角一度竞争激烈,但客观上也为该地区提供了安全公共 产品,维护了地区稳定。冷战结束后,苏联不复存在,并从亚丁湾和海湾地区撤出了军事基 地,美国也逐步减少了在该地区的军事存在,加上索马里于1991年起陷入无休止的内战,大 国和索马里在该地区的公共产品供给出现了严重“赤字”。
冷战后,为解决索马里公共产品的“赤字”问题,以美国为首的西方国家曾试图帮助索马里 恢复秩序和稳定。1993年10月,维和部队同当地军阀武装爆发激烈冲突,美国一架“黑鹰”直升机因遭到地面火力的攻击而坠毁,12名美军士兵死亡,78人 受伤,6人被劫持为人质。随后,另一架直升机也被索马里军队击落,美国士兵尸体曾在摩 加迪沙马路上遭到“游街”,成为各大媒体和报刊的头条新闻。1994年3月31日,美军最后一批作战部队撤离索马里, 宣告了军事干预索人道主义危机的失败, Murthaand J P, Plashal J. From Vietnam to 9/11: On the Front Lines of NationalSecurity- Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press, 2 006:167也宣告了联合国在该国维和行动的阶段性失败。国际社会撤出维和力量后, 索马里乱局不仅没有改变,反而进一步向失控的方向发展。
沦为名副其实的“失败国家”——没有国际承认的政治组织,没有管理事务的中央 政府,没有司法体系,没有国家银行和保险业务,没有国家电信和邮政业务,没有国家教育 和卫生体系,没有全国警察和公共安全体系,也没有可靠的电力与饮用水供应体系。整个索 马里似乎回到了19世纪。Taisier M. Ali and Robert O. Matthews, eds. DurablePeace: Challenges for Peacebuilding in Africa, Toronto: University of Toronto P ress, 2004:254
由于1993年以来美国对索马里采取撒手不管的政策,加上其国内军阀割据,索马里逐步成为 “烫手的山芋”,没有一个国家愿意继续向其提供“公共产品”。索马里海盗危机从一个侧 面反映出国际社会尚未找到治理索马里问题的有效范式,其公共产品的缺失导致国内政治 危机和社会矛盾出现“外溢”现象,索马里海盗危机就是典型的例子。如图2所示,如果 将各国从解决海盗问题的毛收益视为“B”,将解决海盗问题花费的成本视为“C”,那么一 国解决海盗问题的净收益就是“B-C”。首先,由于目前在制度设计上难以做到让各国向索 马里提供相同比例的援助,因此结果1难以出现;其次,由于全球公共产品在享受上具有非 竞争性与非排他性,各国选择“搭便车”的机会主义政策难以避免,因此结果2和结果3难以 出现 ,索马里海盗问题成为缺乏全球治理的公共问题,是个“烫手的山芋”,其本质是公共产品 供应的赤字问题(结果4)。
由图2可以看出,解决索马里海盗问题,必须解决公共产品供应中的“集体行动难题”, 减少国际社会成员“搭便车”现象,其有效途径主要有三个:第一,设计一套较为完善的索 马里海盗问题国际安全合作机制,并通过安理会赋予这种安全合作机制一定的权威性和强制 力。 Barrett S. Why Cooperate?: The Incentive to Supply Global Public Goods-Oxford: Oxford University Press, 2007:190第二,给予公共产品主要供应方一定的声誉和领导权。与小国相比,由于大国更注重 声誉、形象和国际道义因素,因此选择“搭便车”的可能性更小一些,熊安邦.法 经济学视阈下的索马里海盗问题研究.法商研究,2009(5):8在解决索马里海盗 问题上,国际社会应充分尊重公共产品供给者的上述诉求,鼓励其发挥负责任大国的作用, 使之成为提供公共产品的动力。第三,在解决索马里海盗问题过程中,应加强国际成员之间 的互动,使参与方在与其他成员的协商中体会到人格化关系的影响,使之更加愿意提供公共 产品。 詹姆斯•M.布坎南.公共物品的需求与供给.马臖译.上海人民出版社 ,2009:84.85要实现这三点,必须加强索马里海盗问题的全球治理,即海上治理与陆上治理,在 全球治理中提供公共产品。
索马里海盗问题的海上治理:公共产品供给的第一层次
索马里海盗问题不是索马里一国问题,而是影响国际贸易与安全秩序的全球性问题,国 际社会因此也作出了积极反应。索马里海盗问题的海上治理,主要依靠两种手段:加强反海 盗多边合作和建立国际协商机制。
首先,为打击索马里海盗,国际组织和主权国家纷纷采取亚丁湾护航和巡逻行动,1958年《 公海公约》、1982年《联合国海洋法公约》和2008年安理会通过的一系列决议成为国际社会 向索马里海域派出驱逐舰和护卫舰打击索马里海盗的法律基础。
如“9•11”事件后,美国为打击全球恐怖主义,发起了“永久自由行动”计划,成 立了150联合特遣队(Task Force 150),以遏制中东地区海上恐怖主义,打击范围涵盖索 马里海域约300万平方公里的海域。近些年来,参与150特遣队行动的国家有澳大利亚、法国 、德国、意大利、巴基斯坦、英国和美国等,成员国旨在加强彼此间的协调与配合,维护国 际航道安全。Continued U.S. Navy Operations Against Pirates off Somalia. T he American Journal of International Law, 2008, 102(1): 1702006年,150特 遣队中的美军曾经将抓获的索马里海盗嫌犯押往肯尼亚审判;2008年底,150特遣队中的丹 麦军队也曾抓获并释放了数名索马里海盗分子。Fink M D, Galvin R J. CombatingPirates off the Coast of Somalia: Current Legal Challenges. Netherlands Interna tional Law Review, 2009(6):383.385
2007年8月,联合国安理会通过第1772号决议,请求国际社会为联合国向索马里提供粮食援 助的船队提供护航。随后,法国、丹麦、加拿大和荷兰等国主动提出为联合国粮食援助船队 提供护航任务。北约也于2008年9月宣布为联合国粮食援助项目的船队提供护航任务。2008 年12月8日,欧洲议会作出一项决定,命令欧洲海军力量(ENF)前往索马里海域,参与索马 里海盗的威慑、制止和打击行动,即“阿塔兰塔行动计划”(Atalanta)。欧洲海军力量不 仅为联合国粮食援助项目船队提供护航任务,而且也向其他国家的商船提供护航任务。
除西方国家外,阿盟、非盟等地区组织也纷纷投入到打击索马里海盗的行动中去。2008年, 埃及商船以及沙特“天狼星”号巨型油轮相继遭索马里海盗劫持后,阿盟在开罗总部召开紧 急会议,埃及、沙特、苏丹、索马里、约旦、吉布提和也门等泛红海沿岸国家的代表一致要 求采取共同努力,确保国际航线的安全。 Arab League Anti.piracy Meeting. http://english.aljazeera.net/programm es/insidestory/2008/11/20081120113657918575.html中国海军在亚丁湾护航是中国向世界提供公共产 品、探索全球治理新模式的一种有益尝试。
由上文可见,目前索马里海盗问题海上治理的主体繁杂,行动混乱,缺乏必要的协调机制。 面对各国采取的护航行动,索马里海盗调整了策略,将劫持商船的地点从以往的亚丁湾(约 18万平方公里)扩展至索马里以东、以南甚至是肯尼亚海域(约300万平方公里),这给国 际护航和巡逻工作增添了麻烦,使成员国单独行动的成本不断增加。
如2009年4月4日,德国一艘集装箱货轮是在距索马里南部港口城市基斯马尤约700多 公里处的印度洋海域遭海盗劫持。赵虎敬,赵东.索马里海盗问题解决“瓶颈”探析. 学理论,2009(20):10以上劫持事件足以表明当前国际社会采取的“各自护航”战略 存在明显的漏洞。
目前,各国在索马里附近海域虽采取不同形式的护航行动,但西方国家的军事整合程度较高 ,而非西方国家内部以及西方与非西方国家之间的整合程度较低。例如,2007年12月,美国 与德国海军一道成功解救了悬挂巴拿马国旗的日本化学材料运输船,Pirates Relea se Tanker Crew Unharmed. Washington Post, December 12, 2007但是中国、俄罗 斯、印度、伊朗等国基本采取单独护航行动。本文认为,国际社会分区护航、协调行动、统 一指挥、及时沟通海盗情报、采取联合军事演习、甚至采取联合军事行动越来越具有必要性 。为应对索马里海盗的新策略,美国发起了多边反海盗联合行动倡议,即“151联合特遣 队”(CTF151),旨在联合20个国家的海军,共同打击索马里海盗,巡逻范围扩展至亚丁湾 、阿拉伯海、印度洋和红海,并向中、俄、印发出了邀请。2009年1月至3月,151联合特遣 队联合行动,共抓获117名海盗嫌犯,其中绝大部分被送往肯尼亚进行司法处理。 Heilprin J. UN Group Charts New Course Against Somalia Piracy. YahooFinance, January 1, 2009; Fink M D, Galvin R J. Combating Pirates off the Coastof Somalia: Current Legal Challenges. Netherlands International Law Review, 200 9(6):3862009年11月18日,中国常驻联合国副代表刘振民大使在安理会有 关索马里问题的会议上发言,强调为更有效阻止海盗袭击事件的发生,中国有关部门建议参 与护航的各国海军力量实行“分区护航”(Areas of Responsibility),以期提高护航效 率,降低海盗得手几率。 中国在安理会建议在索马里沿海实施“分区护航”.http://www.un.org/chinese/ focus/somalia/pirates.shtml
中国护航编队指挥员杜景臣少将表示,中国将严格依据我军对外军事合作原则,独 立自主地执行护航任务,不接受其他国家和地区性组织的指挥,不参加其他国家主导的联合 护航或打击海盗行动,但会与他国护航舰艇开展信息交流,必要时提供人道主义救助。杜朝平.美想邀中国参加“反海盗舰队”.中国国防报,2009.01.13(3)客观地看 ,“单干式”的护航成本高,效率低,难以有效遏制索马里海盗,只有国际社会采取联合行 动才能增加国际公共产品供给,但设计出一套完善的反海盗国际机制、克服集体行动的难题 ,仍需要时间。
目前,从北约、欧盟、澳大利亚、韩国、日本、中国、沙特、巴基斯坦、印度、俄罗斯等国 和地区 在索马里海域的护航实践可以看出,以美国为首的西方国家之间在巡逻和护航方面互动频繁 ,彼此分工与协作默契,但是中国、俄罗斯、印度、伊朗等国却未与西方国家采取联合行动 ,索马里海盗问题的综合治理范式一直处于探索阶段,集体行动的难题问题至今未能解决。
这主要是因为大国和大国集团之间尽管在公共产品的供给方面存在共同的安全需要和利益诉 求,但是在扩大地区政治影响力方面又存在较明显的竞争关系,特别是大国对于公共产品的 供给方式、供给比例存在不同看法,对各自在索马里海域巡逻和护航的政治意图也存在不同 的看法。例如,长期以来,美国一直担心中国从中东攫取石油资源,从而和美国形成能源竞 争关系;Michael Klare and Daniel Volman. America, China & the Scramble fo r Africa's Oil. Review of African Political Economy, 2006,33(108):297.309日本自卫队打着反索马里海盗的旗号,在吉布提建立首个海外军事基地引起了部分亚洲国 家的不安;中国在索马里附近海域护航,也被许多西方媒体渲染为寻求建立海外军事存在的 “信号弹”。即便如此,大国在索马里海盗问题的解决上已建立了初步的交流关系 ,中国在联合国和其他多边会议舞台上同其他成员开始形成良性互动关系,反索马里海盗多 边合作和国际机制的完善,必将拓展中国外交的新领域。
其次,除军事手段外,国际社会还通过外交手段,探索解决索马里海盗问题的政治途径。20 08年12月,关于索马里附近水域海盗问题的国际会议在肯尼亚首都内罗毕召开,来自40多个 国家、国际组织和地区组织的代表就索马里海盗问题的解决方案举行了磋商。2009年1月, 在国际海事组织的邀请下,17个国家和国际组织的代表齐聚吉布提,召开了索马里海盗问题 国际会议。与会代表承诺将加强海盗信息交流,增强成员国威慑、抓捕和审判海盗的能力, 提高成员国海洋安全意识,增强红海沿岸国家海防能力。与会代表还发表了《打击索马里海 盗与海上武装抢劫行为守则》,随后有9个成员体签署了此《行为守则》。会后,肯尼亚的 海洋救援协调中心(Maritime Rescue Coordination Centre)、坦桑尼亚的次区域协调中 心(Sub.Regional Coordination Centre)以及即将在也门成立的地区海洋信息中心(Reg ional Maritime Information Centre)承诺今后将加强协调与合作,分享海盗情报。 Baniela S I. Piracy at Sea: Somalia an Area of Great Conc ern. The Journal of Navigation, 2010,(63):200
继2008年12月16日安理会通过第1851号决议后,打击索马里海域海盗联络小组(Contact Gr oup on Piracy off the Coast of Somalia, CGPCS)于2009年1月成立,成员包括澳大利亚、中国、丹麦、吉布提、埃及、法国、德国、希腊、印度、意大利、日本 、肯尼亚、韩国、荷兰、阿曼、俄罗斯、沙特、索马里过渡联邦政府、西班牙、土耳其、阿 联酋、英国、美国和也门等24个国家和非盟、欧盟、北约、联合国和国际海事组织等5个国际组织,会议组织 者还向比利时、挪威、瑞典和阿盟发出邀请。截至2010年3月20日,已经有47个国家和10个 国际与地区组织成为该联络小组的成员。 Steady Progress Against Somali Piracy. http://www.america.gov/st/peaces ec.english/2010/March/20100322131130WCyeroC0.5743219.html打击索马里海域海盗联络小组下设军事行动协 调 与信息共享、对海盗的司法审判、航运者自身防范能力、对外宣传等4个工作组,致力于改 进对反海盗行动的情报支持,建立反海盗协调机制,加强代表、拘押、起诉海盗的司法框架 ,追踪与海盗有关的资金流向。杨凯.亚丁湾海上非传统安全合作与机制建设.东 南亚纵横,2009(4):9国际海事机构秘书长米乔普勒斯于2009年2月24日组织召 开工作组第一次全体会议。在各国海军打击索马里海盗的大背景下,此次会议强调资源和信 息共享,审议设置区域协调中心的可能性,讨论区域发展问题。 IMO主持召开打击索马里海域海盗联络小组会议. http://imcrc.dlmu.edu.cn/n86 5c8.aspx
联合国也成为国际社会通过外交途径解决索马里海盗问题的平台。2009年1月28日,索马里 沿海海盗问题联络小组在纽约联合国总部举行会议。主管政治事务的助理秘书长查尔斯•皮 特里(Charles Petrie)在代表副秘书长帕斯科所发表的讲话中指出,由于国际社会强化了 对索马里海盗的打击,致使海盗在其出没海域袭击得手的比率有所下降。
索马里海盗问题的陆上治理:公共产品供给的第二层次
其解决还需依靠陆上治理。一位索马里海盗坦言:“我们宁愿打劫船只也不愿意生 活在陆地上,因为只有这样我们才能养活自己。在索马里目前这种无政府状态下,对我们来 说,没有比当海盗更好的工作。这样得来的钱,是我们赖以生存的唯一出路。”檀 有志.索马里海盗问题的由来及其应对之道.国际问题研究,2009(2):58.59索马里海盗问题具有内生性,本质上是索马里问题,要从根本上解决海盗问题,国际社会还 必须在陆上采取联 合行动,维护索马里国内稳定,加快索马里过渡联邦政府政治解决国内危机的进程,实现民 族和解,增强索马里民众的国家认同,强化国家机器,加快索马里经济和社会建设。 Joyner C. Navigating Troubled Waters: Somalia, Piracy, and Ma ritime Terrorism. Law & Ethics, Winter/ Spring 2009:89
20年来,面对索马里出现严重的经济发展问题,国际社会已向其提供了一定的人道主义援助 ,但难以向其提供足够的公共产品。以美国为例,早在1990年财政年度,美国就曾承诺向索 马里提供2000万美元经济支持资金(ESF)、120万美元国际军事教育项目资金(IMETP)和2 000万美元军火(FMS), Jeffrey A. Lefebvre, Arms for the Horn: U.S. Security Policy in Ethiopi a and Somalia, 1953.1991, London: University of Pittsburgh Press, 1991:243索马里一度成为非洲接受美援最多的国家之一。但此后索马里每 天大约有1000-3000人死于战争或饥荒,当年大约30-35万人死亡。 Dominic D P. Johnson and Dominic Tierney, Failing to Win: Perception ofVictory and Defeat in International Politics, London: Harvard University Press,2006:206面对索马里出现的人 道主义危机,联合国安理会随后通过了第794号决议,认为索安全受到了威胁,因此决定授 权联合国秘书长和安理会成员国采取必要措施,在索马里执行人道主义救援任务。美国于19 92年宣布派兵索马里,以拯救这个濒临破产的“失败国家”。1993年,索马里发生了严重饥 荒和派系冲突,大约50万人死于战乱和饥荒,100万人逃亡肯尼亚和埃塞俄比亚,另有100万 人在死亡线上挣扎。 Peter Huchthausen, America's Splendid Little Wars: A Short History of U .S. Military Engagement, 1975—2000, New York: Viking, 2003:170;孙德刚.危机管理 中的国家安全战略.上海人民出版社,2010:259随后美国、巴基斯坦、法国等联合国维和部队先后进驻索马里维和, 美国派出了1300名海军陆战队队员;数周后美军在索马里的作战部队人数达2.5万人,联合 国维和部队最高峰在索马里驻守了3.7万人,共有20个国家派出了部队,49个人道主义救援 机构参与了协调与合作工作。 Thomas Rid, War and Media Operations: The U.S. Military and the Press f rom Vietnam to Iraq, London and New York: Routledge, 2007:90但是,如前所述,1993年美国从索马里撤出维和人员后,索 马里公共产品供给“赤字”进一步明显。
索马里海盗问题是其民族矛盾激化的外在表现,是索马里国内政治生态的“外化”。如果不 从国内政治和社会矛盾的解决出发,向索马里社会提供必要的公共产品,索马里海盗问题光 靠外部打压只能是治标不治本。 刘乃亚.从总统辞职看索马里海盗现象的政治与社会成因.西亚非洲,2009(7):13就国内问题而言,索马里目前面临的最大任务是如何实现 不同政治派系的和解。2008年10月,索马里政府和“索马里再解放联盟”在吉布提达成和平 协议。按照此协议,双方实行停火;11月,双方达成权力分享协议;12月29日,时任索马里 总统优素福•艾哈迈德由于与总理奴尔•哈桑•侯赛因在索马里和平进程、内阁部长人选等 问题上存在严重分歧,宣布辞职。2009年1月30日,过渡议会在吉布提举行了总统选举。“ 索马里再解放联盟”领导人谢赫•艾哈迈德在选举中获胜,但索马里政治重建步伐步履蹒跚 。关注索马里局势. http://www.un.org/chinese/focus/somalia/
除政治重建外,索马里还面临着经济和社会重建的重任。世界粮食计划署2008年提供的统计 数据显示,索马里多达260万人处于饥荒状态,350万人以上依靠人道主义粮食援助。刘军.索马里海盗问题探析.现代国际关系,2009(1):272009 年4月23日,联合国召开索马里援助大会,国际社会承诺将提供2.5亿美元的援助,其中1.34 亿美元用于非盟在索马里的维和行动,使维和人员从4350人增加至8000人 。联合国秘书长潘 基文发表讲话指出:“海盗是无政府状态的象征,是陆上不安全的标志。只有陆上安全了, 海上的海盗袭击才会少一些。” Donors Pledge over $250 million for Somalia. USA Today, April 23, 2009 2010年1月28日,安理会一致通过决议,授权将非盟驻索 马里特派团的任期延长一年,至2011年1月31日。未来,国际社会需要向过渡联邦政府提供 重要的国家重建支持,加强索马里国内枪支管理, 因长期军阀混战,索马里目前枪支泛滥,几乎人手一枪,成为严重的社会问题, 也为海盗问题的解决设置了难题。逐步建立现代司法体制,恢复索马里经 济产业,完善教育、卫生、通讯等基础设施,建立现代法制社会,强化索马里民众的国家认 同,弱化其族群认同。当然,这些任务不可能一蹴而就,至少需要几十年的努力。
结论
索马里海盗问题的全球治理实际上考验了国际社会各方的经验和能力。目前 向索马里提供公共产品的主体具有多元性,包括联合国、非盟、阿盟、欧盟、北约和国际海 事组织等国际和地区组织,也包括中国、俄罗斯、印度和巴基斯坦等主权国家;既包括军事 手段,又包括政治手段;既包括海上治理,又包括陆上治理。其面临的最大的难题是如何整 合上述不同主体、不同力量和不同类型的公共产品供给者,建立有效的协调机制。其在制度 设计上需注意以下几点:
第一,国际社会围绕索马里海盗问题开展的合作所带来的收益是全球公共产品,由于公共产 品不可分隔,即使没有提供防御费用的国家也能享受合作。因此,应尽可能鼓励国际社会成 员充分承担经济、政治、军事和道义责任,包括发达国家和发展中国家,特别是索马里的邻 国。第二,由于制度约束机制的缺失,在向索马里提供援助、应对索马里海盗行动中成员体 在安全合作问题上多采取“搭便车”政策,所以为了使联合行动达到优化和高效的程度,应 尽力 避免打击海盗行动中的“单干”做法。第三,由于参与者机会主义行为的倾向性与成员数量 的多寡呈正比,参与集体行动的成员越多,各成员就越有可能采取推卸责任的“搭便车”政 策,因此必须强调联合国在军事打击和政治斡旋行动中的核心地位。第四,建立索马里海盗 问题解决中的激励机制,使各方在联合国的框架下,确保在经济援助、议题设置和军事力量 投入贡献大的国家获得更多的声誉和领导权,赋予其一定的政治地位。
图表4 索马里海盗问题治理中的公共产品供给
军事手段政治手段单边行动多边行动单边行动多边行动海上治理
(第一层次)澳大利亚、韩国、日本、中国、沙特、巴基斯坦、印度、俄 罗斯等国在索马里海域的护航150联合特遣队、“151联合特遣队”、北约为联合国粮食 援助项目的船队提供护航任务、欧盟“阿塔兰塔行动计划”阿盟、非盟、联合国、打击索马里海域海盗联络小组、索马里海盗问题国际会议(吉布提和 肯尼亚)、肯尼亚的海洋救援协调中心、坦桑尼亚的次区域协调中心陆上治理
(第二层次)打击国内非法武装、加强枪支管理提供经济援助、 开展斡旋外交联合国索马里援助大会、非盟在索马里维和行动
只有做到以上四点,才能够根本上解决索马里海盗问题解决中的“集体行动难题”,也才能 使各方通过多边合作获得的收益与成本之比大于“单干”的收益与成本。当然,要做到这一 点并非易事,特别是当各成员对彼此战略意图不确定性时,这种合作的深度和广度势必大打 折扣。
结论:索马里海盗问题全球治理中的“中西医结合”
众所周知,西方在全球治理过程中强调国际制度建设和危机预防,这是它们的优点。但是, 西方的全球治理理念往往强加于人,强调建立海外军事基地的重要性,甚至采取暴力手段, 动辄使用武力,以期在短期内取得立竿见影的效果。例如,2008年11月,英国皇家海军在解 救被海盗控制的商船时使用武力,导致数名索马里海盗伤亡; United States Joins International Response to Somani Pirates. The Ameri can Journal of International Law, 2009,103(1):1472009年4月12日,美国海军 武装人员在索马里海域解救悬挂美国国旗的丹麦货船和被劫持的人质理查德•菲利普斯(Ri chard Philips)时,以人质安全受到了迫在眉睫的威胁为由,向海盗发动了先发制人打击 ,结果3名海盗被打死,1名海盗被迫投降。 Piracy in Somalia", http://en.wikipedia.org/wiki/Piracy_in_Somalia索马里海盗头目阿卜杜拉希•拉米此后扬言将 以同样的方式报复美国,让美国生活在“悲恸和嚎哭”之中。两天后,索马里海盗用火箭弹 和自动武器袭击了美国“自由太阳”号货船,国际社会普遍认为这是对美军打死3名海盗的 报复。周峰.美军与索马里海盗交锋余波难平.解放军报,2009.04.17(3)
由此可见,西方的全球治理模式具有“西医”的某些特点,具有天生的“治标不治本”的缺 陷,而中国提出的东方治理模式在一定程度上可以弥补这些缺陷。例如,中国政府在全球治 理问题上更强调平衡、协商、不武和中庸,表现出极大的东方式的宽容精神和耐心,这与中 医的理念存在某些相通之处。中国虽在索马里海域执行护航任务,但不谋求建立海外军事基 地,更强调解决索马里海盗问题的国内政治和社会矛盾,而不是诉诸武力、对海盗“大开杀 戒”,但其缺点是效率低下,缺乏国际合作精神,时间成本较高。索马里海盗问题实际上为 东西方治理理念的碰撞、协调和磨合提供了良好的“试验场”。各国在索马里附近海域的护 航和巡逻以及对于海盗的不同态度,已经彰显出东西方治理理念的差异。未来,全球治理需 要“中西医结合”,只有对东西方治理理念采取兼收并蓄的态度,才能够汲取东方人和西方 人的共同智慧,为提供国际公共产品、从根本上解决索马里问题、乃至彻底解决索马里问题 找到良方。
(责任编辑:张业亮)
[关键词] 索马里海盗 全球治理 范式 公共产品理论 中国外交
中图分类号:D815•5 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2010)4-0151-12
海盗是人类社会的共同敌人,打击海盗是国际社会的共同责任。目前,马六甲海峡、亚丁湾和几内亚湾是世界上较为繁忙的海域,也是海盗最为猖獗的三大地区。尤其自2008年以来, 亚丁湾索马里海盗成为吸引世界媒体关注的焦点,对各国海外利益构成了前所未有的挑战, 也给联合国执行向索马里提供人道主义粮食援助增添了不少麻烦。据国际海事局(IMB)统 计,仅从2010年4月1日至4月6日共6天的时间里,世界各地新增报道海盗袭击事件11起,其 中有7起发生在索马里海域。 International Piracy Bureau. Live Piracy Report. http://www.icc-ccs.org/ index.php?option=com_fabrik&view=table&tableid=534&calculations=0&Itemid=82索马里海盗问题成为影响中东和非洲局势走向、引发大国关系 互动的重要因素。索马里海盗问题是索马里乱局的外溢,本质上属于全球治理问题,它是国 际社会长期对索马里乱局漠视、全球公共产品供应“赤字”的必然结果。 目前学界对索马里海盗问题的研究主要有三个路径,一是从国际法角度探讨各国打 击海盗的合法性问题,如:李文沛.国际海洋法之海盗问题研究.法律出版社,2010;黄莉娜. 国际法视角下的索马里海盗问题.法学评论,2010(2);何学明,逄金雷.透视索马里海盗.海洋 出版社,2009。二是从非传统安全的国际政治角度探讨打击索马里海盗问题,如:孙国.索马 里海盗.人民武警出版社,2009;肖洋,柳思思.警惕与应对:海盗行为“恐怖主义化”——以 索马里海盗为分析对象.国际论坛,2010(2)。三是从热点外交的角度探讨索马里海盗问题的 危机管理,如:Murphy M N. Contemporary Piracy and Maritime Terrorism: the T hreat to International Security. New York: Routledge for the International Insti tute for Strategic Studies, 2007; Spearin C. Private Security, SomaliPiracy, and the Impolications for Europe. European Security and Defence Forum Wo rkshop, 2009(2); 刘军.索马里海盗问题探析.现代国际关系,2008(1)
索马里海盗对全球公共安全秩序的挑战
索马里环抱海上交通要道——亚丁湾,每年全球约2万艘货船经此航道,为索马里海盗的兴 起提供了外部条件。张家栋.世界海盗活动状况与国际反海盗机制建设.现代国际关 系,2009(1):352008年,在全球各海域中,海盗成功劫持货船49起,其中多达42-44起发生在索马里 海域。2008年9月25日,乌克兰“法伊尼”号(MV Faina)军火船载有33辆T-72坦克、火箭 发射器和小型武器,计划前往肯尼亚港口,结果也遭索马里海盗劫持,最终被迫于2009年2 月4日支付320万美元的赎金。Christopher Joyner. Navigating Troubled Waters:Somalia, Piracy, and Maritime Terrorism. Law & Ethics, Winter/ Spring 2009:83. 86索马里海盗对国际航道通行自由构成了巨大挑 战,增加了商船的运营成本,仅2008年世界各国商船就向索马里海盗支付赎金1.2亿美元, 每年给国际社会造成的经济损失达150亿美元左右。如果商船绕道好望角,其运费就会增加2 0%—30%,保险公司对于过往索马里海域船只收取的保险费也在近年翻一番。
面对日益严峻的索马里海盗危机,2008年2月27日,索马里驻联合国代表乌尔德-阿卜杜拉致 信安理会,强调过渡联邦政府请求国际社会提供紧急援助,在索马里领海和国际海域采取一 切必要行动,确保国际航道安全畅通。9月1日,索马里过渡联邦政府总统优素福•艾哈迈德 致信联合国秘书长潘基文,重申政府愿意同国际社会通力合作,严厉打击索马里海盗和武装 抢劫行为。 United States Joins International Response to Somani Pirates. The Americ an Journal of International Law, 2009,103(1):147国际海事组织(IMO)秘书长米乔普勒斯(Efthimios E. Mitropoulos)于2008 年11月20日致信联合国秘书长潘基文,要求安理会和国际社会采取高度协调,打击索马里海 岸日益猖獗的海盗行为,并建议在亚丁湾和索马里附近海域采取护航行动。 Briefing 54. International Maritime Organization, 21 November, 2008
该组织还指出,仅2009年12月一个月内,国际海事组织新增海盗和武装抢劫事件报告27起, Reports on Acts of Piracy and Armed Robbery Against Ships. InternationalMaritime Organization, 5 January 2010:2其中大部分发生在红海—亚丁湾—西 印度洋一线索马里附近海域。
索马里海盗问题与全球公共产品供应“赤字”
索马里海盗问题是全球治理问题,全球治理的主体具有多元性,包括国家、社会、 非政府组织和国际组织等,它强调在多边合作的范围内解决成员体面临的共同关切,这在索 马里海盗问题上表现得较为明显。参见:Cooper A F, Hocking B, Maley W. Global Governance and Diplomacy: World Apart?-London: Palgrave Macmillan, 2008:2.3它从一个层面反映了索马里因长期处于无政府的战乱状态,国内公共 产品供应出现了严重“赤字”,解决索马里海盗问题的过程主要就是国际社会向其提供公共 产品的过程。
国际社会尤其是大国必须在全球治理过程中向其提供必要的公共产品,从而弥补其 国内公共产品供应之不足。正如巴利特(Scott Barrett)所言:“当一国缺乏有效的政府 ,特别是那些虚弱的、脆弱的、失败的和遭到毁灭的国家,通常难以提供最基本的公共产品 ,包括个人安全与公共安全。”Scott Barrett. Why Cooperate? The Incentive t o Supply Global Public Goods, Oxford: Oxford University Press, 2007:190索 马里海盗问题在一定程度上体现了其国内公共产品供应不足而出现的国内问题国际化现象,公共产品理论(Public Goods Theory)成长于20世纪60—70年代,兴盛于80年代,该学派 试图采用经济学的研究方法,分析国际政治中的国家行为模式。 公共产品理论的前期研究成果可参见:Olson M- The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups - New York: Schocken Books, 1971;Keohane R O. After Hegemony: Cooperatio n and Discord in the World Political Economy- Pincetion: Princeton University P ress, 1984; 苏长和.全球公共问题与国际合作:一种制度的分析.上海人民出版社,2009公共产品的最大特点是: 它在使用上具有非排他性(non.excludability)和非竞争性,公共产品的提供者(多为联 盟的发起者或主导者)不能排斥其他成员享受公共产品带来的好处。
奥尔森(Mancur Olson , Jr.)和泽克豪瑟(Richard Zechhauser)首次系统提出并分析了公共产品理论。他们以 北约为研究个案,发现北约成立的初衷是防范苏联的军事进攻,但由于西欧处于苏联威胁的 最前沿,理应贡献比美国更多的军费开支,但事实上美国承担了北约防御的主要费用。这一 现象引起他们的浓厚兴趣。1966年,这两位经济学家共同发表了一篇题为“联盟的经济理论 ”的文章,系统阐述了非对称性联盟——北约在防务费用分担方面面临的问题。 Todd Sandler. The Economic Theory of Alliances: A Survey. Journal of Co nflict Resolution, 1993,37(3):446公共产品 理论学派一改传统现实主义从权力平衡理论的视角分析联盟理论的习惯性做法,而是从经济 学的角度,通过科学的方法和缜密的计算来揭示集体行动的规律,并提出下列研究假设:
假设一:安全合作所带来的收益好比是公路和街灯这样的公共产品,由于公共产品不可分隔 (indivisibility),即使没有提供防御费用的国家也能享受其他国家参与安全合作所带来 的集体福利。这一假设解释了为什么集体行动当中一些小国选择“搭便车”(free-riding )政策,并指出了大国在集体行动中承担更多的责任就是向盟国提供“公共产品”,结果造 成多边军事联盟在防御费用支出方面出现严重的不平衡性,导致内部经常会在军费分摊问题 上讨价还价。
假设二:由于制度约束机制的缺失,集体行动中成员体在安全合作问题上多采取搭便车政策 ,所以联合体成员之间的防御经费的使用不可能达到优化(optimal)和高效(efficient) 的程度。Ibid
假设三:机会主义行为的倾向性与成员数量的多少呈正比,参与集体行动的成员越多,各成 员就越有可能采取推卸责任的“搭便车”政策,或者说机会主义政策。
假设四:从收益最大化、成本最小化的理性思维逻辑出发,仅依靠完全自愿的行为无法使公 共产品被生产出来,即使在规模相当有限的集体中,个人也可能表现出大规模群体下的行为 模式。詹姆斯•M.布坎南.公共物品的需求与供给.马珺译.上海人民出版社,2009:84 .85公共产品理论利用行为主义方法,假定联盟内部是非等级制的,透析了联盟管 理的一般规律,并有力地解释了集体行动的难题和大国承担更多义务的原因。
如果将大国维护国际秩序的行为视为提供公共产品,索马里海盗危机的爆发则彰显出国际公 共产品的供应不足,体现了集体行动的难题。冷战时期,美、欧、苏等国家和国家集团为索马里提供了重要的国际公共产品,索马里政府也 提供了主要的国内公共产品。特别是在国际经济层面,英国、苏联、联邦德国、日本、瑞典 、丹麦和伊拉克等国为索马里的渔业发展提供了重要支持;在安全层面,苏联曾经在索马里 和也门建立军事基地,美国也在亚丁湾——海湾地区部署了重要军事存在,大国的军舰频繁 在亚丁湾和索马里附近海域巡逻,对海盗形成了强大威慑力。美苏尽管在非洲之角一度竞争激烈,但客观上也为该地区提供了安全公共 产品,维护了地区稳定。冷战结束后,苏联不复存在,并从亚丁湾和海湾地区撤出了军事基 地,美国也逐步减少了在该地区的军事存在,加上索马里于1991年起陷入无休止的内战,大 国和索马里在该地区的公共产品供给出现了严重“赤字”。
冷战后,为解决索马里公共产品的“赤字”问题,以美国为首的西方国家曾试图帮助索马里 恢复秩序和稳定。1993年10月,维和部队同当地军阀武装爆发激烈冲突,美国一架“黑鹰”直升机因遭到地面火力的攻击而坠毁,12名美军士兵死亡,78人 受伤,6人被劫持为人质。随后,另一架直升机也被索马里军队击落,美国士兵尸体曾在摩 加迪沙马路上遭到“游街”,成为各大媒体和报刊的头条新闻。1994年3月31日,美军最后一批作战部队撤离索马里, 宣告了军事干预索人道主义危机的失败, Murthaand J P, Plashal J. From Vietnam to 9/11: On the Front Lines of NationalSecurity- Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press, 2 006:167也宣告了联合国在该国维和行动的阶段性失败。国际社会撤出维和力量后, 索马里乱局不仅没有改变,反而进一步向失控的方向发展。
沦为名副其实的“失败国家”——没有国际承认的政治组织,没有管理事务的中央 政府,没有司法体系,没有国家银行和保险业务,没有国家电信和邮政业务,没有国家教育 和卫生体系,没有全国警察和公共安全体系,也没有可靠的电力与饮用水供应体系。整个索 马里似乎回到了19世纪。Taisier M. Ali and Robert O. Matthews, eds. DurablePeace: Challenges for Peacebuilding in Africa, Toronto: University of Toronto P ress, 2004:254
由于1993年以来美国对索马里采取撒手不管的政策,加上其国内军阀割据,索马里逐步成为 “烫手的山芋”,没有一个国家愿意继续向其提供“公共产品”。索马里海盗危机从一个侧 面反映出国际社会尚未找到治理索马里问题的有效范式,其公共产品的缺失导致国内政治 危机和社会矛盾出现“外溢”现象,索马里海盗危机就是典型的例子。如图2所示,如果 将各国从解决海盗问题的毛收益视为“B”,将解决海盗问题花费的成本视为“C”,那么一 国解决海盗问题的净收益就是“B-C”。首先,由于目前在制度设计上难以做到让各国向索 马里提供相同比例的援助,因此结果1难以出现;其次,由于全球公共产品在享受上具有非 竞争性与非排他性,各国选择“搭便车”的机会主义政策难以避免,因此结果2和结果3难以 出现 ,索马里海盗问题成为缺乏全球治理的公共问题,是个“烫手的山芋”,其本质是公共产品 供应的赤字问题(结果4)。
由图2可以看出,解决索马里海盗问题,必须解决公共产品供应中的“集体行动难题”, 减少国际社会成员“搭便车”现象,其有效途径主要有三个:第一,设计一套较为完善的索 马里海盗问题国际安全合作机制,并通过安理会赋予这种安全合作机制一定的权威性和强制 力。 Barrett S. Why Cooperate?: The Incentive to Supply Global Public Goods-Oxford: Oxford University Press, 2007:190第二,给予公共产品主要供应方一定的声誉和领导权。与小国相比,由于大国更注重 声誉、形象和国际道义因素,因此选择“搭便车”的可能性更小一些,熊安邦.法 经济学视阈下的索马里海盗问题研究.法商研究,2009(5):8在解决索马里海盗 问题上,国际社会应充分尊重公共产品供给者的上述诉求,鼓励其发挥负责任大国的作用, 使之成为提供公共产品的动力。第三,在解决索马里海盗问题过程中,应加强国际成员之间 的互动,使参与方在与其他成员的协商中体会到人格化关系的影响,使之更加愿意提供公共 产品。 詹姆斯•M.布坎南.公共物品的需求与供给.马臖译.上海人民出版社 ,2009:84.85要实现这三点,必须加强索马里海盗问题的全球治理,即海上治理与陆上治理,在 全球治理中提供公共产品。
索马里海盗问题的海上治理:公共产品供给的第一层次
索马里海盗问题不是索马里一国问题,而是影响国际贸易与安全秩序的全球性问题,国 际社会因此也作出了积极反应。索马里海盗问题的海上治理,主要依靠两种手段:加强反海 盗多边合作和建立国际协商机制。
首先,为打击索马里海盗,国际组织和主权国家纷纷采取亚丁湾护航和巡逻行动,1958年《 公海公约》、1982年《联合国海洋法公约》和2008年安理会通过的一系列决议成为国际社会 向索马里海域派出驱逐舰和护卫舰打击索马里海盗的法律基础。
如“9•11”事件后,美国为打击全球恐怖主义,发起了“永久自由行动”计划,成 立了150联合特遣队(Task Force 150),以遏制中东地区海上恐怖主义,打击范围涵盖索 马里海域约300万平方公里的海域。近些年来,参与150特遣队行动的国家有澳大利亚、法国 、德国、意大利、巴基斯坦、英国和美国等,成员国旨在加强彼此间的协调与配合,维护国 际航道安全。Continued U.S. Navy Operations Against Pirates off Somalia. T he American Journal of International Law, 2008, 102(1): 1702006年,150特 遣队中的美军曾经将抓获的索马里海盗嫌犯押往肯尼亚审判;2008年底,150特遣队中的丹 麦军队也曾抓获并释放了数名索马里海盗分子。Fink M D, Galvin R J. CombatingPirates off the Coast of Somalia: Current Legal Challenges. Netherlands Interna tional Law Review, 2009(6):383.385
2007年8月,联合国安理会通过第1772号决议,请求国际社会为联合国向索马里提供粮食援 助的船队提供护航。随后,法国、丹麦、加拿大和荷兰等国主动提出为联合国粮食援助船队 提供护航任务。北约也于2008年9月宣布为联合国粮食援助项目的船队提供护航任务。2008 年12月8日,欧洲议会作出一项决定,命令欧洲海军力量(ENF)前往索马里海域,参与索马 里海盗的威慑、制止和打击行动,即“阿塔兰塔行动计划”(Atalanta)。欧洲海军力量不 仅为联合国粮食援助项目船队提供护航任务,而且也向其他国家的商船提供护航任务。
除西方国家外,阿盟、非盟等地区组织也纷纷投入到打击索马里海盗的行动中去。2008年, 埃及商船以及沙特“天狼星”号巨型油轮相继遭索马里海盗劫持后,阿盟在开罗总部召开紧 急会议,埃及、沙特、苏丹、索马里、约旦、吉布提和也门等泛红海沿岸国家的代表一致要 求采取共同努力,确保国际航线的安全。 Arab League Anti.piracy Meeting. http://english.aljazeera.net/programm es/insidestory/2008/11/20081120113657918575.html中国海军在亚丁湾护航是中国向世界提供公共产 品、探索全球治理新模式的一种有益尝试。
由上文可见,目前索马里海盗问题海上治理的主体繁杂,行动混乱,缺乏必要的协调机制。 面对各国采取的护航行动,索马里海盗调整了策略,将劫持商船的地点从以往的亚丁湾(约 18万平方公里)扩展至索马里以东、以南甚至是肯尼亚海域(约300万平方公里),这给国 际护航和巡逻工作增添了麻烦,使成员国单独行动的成本不断增加。
如2009年4月4日,德国一艘集装箱货轮是在距索马里南部港口城市基斯马尤约700多 公里处的印度洋海域遭海盗劫持。赵虎敬,赵东.索马里海盗问题解决“瓶颈”探析. 学理论,2009(20):10以上劫持事件足以表明当前国际社会采取的“各自护航”战略 存在明显的漏洞。
目前,各国在索马里附近海域虽采取不同形式的护航行动,但西方国家的军事整合程度较高 ,而非西方国家内部以及西方与非西方国家之间的整合程度较低。例如,2007年12月,美国 与德国海军一道成功解救了悬挂巴拿马国旗的日本化学材料运输船,Pirates Relea se Tanker Crew Unharmed. Washington Post, December 12, 2007但是中国、俄罗 斯、印度、伊朗等国基本采取单独护航行动。本文认为,国际社会分区护航、协调行动、统 一指挥、及时沟通海盗情报、采取联合军事演习、甚至采取联合军事行动越来越具有必要性 。为应对索马里海盗的新策略,美国发起了多边反海盗联合行动倡议,即“151联合特遣 队”(CTF151),旨在联合20个国家的海军,共同打击索马里海盗,巡逻范围扩展至亚丁湾 、阿拉伯海、印度洋和红海,并向中、俄、印发出了邀请。2009年1月至3月,151联合特遣 队联合行动,共抓获117名海盗嫌犯,其中绝大部分被送往肯尼亚进行司法处理。 Heilprin J. UN Group Charts New Course Against Somalia Piracy. YahooFinance, January 1, 2009; Fink M D, Galvin R J. Combating Pirates off the Coastof Somalia: Current Legal Challenges. Netherlands International Law Review, 200 9(6):3862009年11月18日,中国常驻联合国副代表刘振民大使在安理会有 关索马里问题的会议上发言,强调为更有效阻止海盗袭击事件的发生,中国有关部门建议参 与护航的各国海军力量实行“分区护航”(Areas of Responsibility),以期提高护航效 率,降低海盗得手几率。 中国在安理会建议在索马里沿海实施“分区护航”.http://www.un.org/chinese/ focus/somalia/pirates.shtml
中国护航编队指挥员杜景臣少将表示,中国将严格依据我军对外军事合作原则,独 立自主地执行护航任务,不接受其他国家和地区性组织的指挥,不参加其他国家主导的联合 护航或打击海盗行动,但会与他国护航舰艇开展信息交流,必要时提供人道主义救助。杜朝平.美想邀中国参加“反海盗舰队”.中国国防报,2009.01.13(3)客观地看 ,“单干式”的护航成本高,效率低,难以有效遏制索马里海盗,只有国际社会采取联合行 动才能增加国际公共产品供给,但设计出一套完善的反海盗国际机制、克服集体行动的难题 ,仍需要时间。
目前,从北约、欧盟、澳大利亚、韩国、日本、中国、沙特、巴基斯坦、印度、俄罗斯等国 和地区 在索马里海域的护航实践可以看出,以美国为首的西方国家之间在巡逻和护航方面互动频繁 ,彼此分工与协作默契,但是中国、俄罗斯、印度、伊朗等国却未与西方国家采取联合行动 ,索马里海盗问题的综合治理范式一直处于探索阶段,集体行动的难题问题至今未能解决。
这主要是因为大国和大国集团之间尽管在公共产品的供给方面存在共同的安全需要和利益诉 求,但是在扩大地区政治影响力方面又存在较明显的竞争关系,特别是大国对于公共产品的 供给方式、供给比例存在不同看法,对各自在索马里海域巡逻和护航的政治意图也存在不同 的看法。例如,长期以来,美国一直担心中国从中东攫取石油资源,从而和美国形成能源竞 争关系;Michael Klare and Daniel Volman. America, China & the Scramble fo r Africa's Oil. Review of African Political Economy, 2006,33(108):297.309日本自卫队打着反索马里海盗的旗号,在吉布提建立首个海外军事基地引起了部分亚洲国 家的不安;中国在索马里附近海域护航,也被许多西方媒体渲染为寻求建立海外军事存在的 “信号弹”。即便如此,大国在索马里海盗问题的解决上已建立了初步的交流关系 ,中国在联合国和其他多边会议舞台上同其他成员开始形成良性互动关系,反索马里海盗多 边合作和国际机制的完善,必将拓展中国外交的新领域。
其次,除军事手段外,国际社会还通过外交手段,探索解决索马里海盗问题的政治途径。20 08年12月,关于索马里附近水域海盗问题的国际会议在肯尼亚首都内罗毕召开,来自40多个 国家、国际组织和地区组织的代表就索马里海盗问题的解决方案举行了磋商。2009年1月, 在国际海事组织的邀请下,17个国家和国际组织的代表齐聚吉布提,召开了索马里海盗问题 国际会议。与会代表承诺将加强海盗信息交流,增强成员国威慑、抓捕和审判海盗的能力, 提高成员国海洋安全意识,增强红海沿岸国家海防能力。与会代表还发表了《打击索马里海 盗与海上武装抢劫行为守则》,随后有9个成员体签署了此《行为守则》。会后,肯尼亚的 海洋救援协调中心(Maritime Rescue Coordination Centre)、坦桑尼亚的次区域协调中 心(Sub.Regional Coordination Centre)以及即将在也门成立的地区海洋信息中心(Reg ional Maritime Information Centre)承诺今后将加强协调与合作,分享海盗情报。 Baniela S I. Piracy at Sea: Somalia an Area of Great Conc ern. The Journal of Navigation, 2010,(63):200
继2008年12月16日安理会通过第1851号决议后,打击索马里海域海盗联络小组(Contact Gr oup on Piracy off the Coast of Somalia, CGPCS)于2009年1月成立,成员包括澳大利亚、中国、丹麦、吉布提、埃及、法国、德国、希腊、印度、意大利、日本 、肯尼亚、韩国、荷兰、阿曼、俄罗斯、沙特、索马里过渡联邦政府、西班牙、土耳其、阿 联酋、英国、美国和也门等24个国家和非盟、欧盟、北约、联合国和国际海事组织等5个国际组织,会议组织 者还向比利时、挪威、瑞典和阿盟发出邀请。截至2010年3月20日,已经有47个国家和10个 国际与地区组织成为该联络小组的成员。 Steady Progress Against Somali Piracy. http://www.america.gov/st/peaces ec.english/2010/March/20100322131130WCyeroC0.5743219.html打击索马里海域海盗联络小组下设军事行动协 调 与信息共享、对海盗的司法审判、航运者自身防范能力、对外宣传等4个工作组,致力于改 进对反海盗行动的情报支持,建立反海盗协调机制,加强代表、拘押、起诉海盗的司法框架 ,追踪与海盗有关的资金流向。杨凯.亚丁湾海上非传统安全合作与机制建设.东 南亚纵横,2009(4):9国际海事机构秘书长米乔普勒斯于2009年2月24日组织召 开工作组第一次全体会议。在各国海军打击索马里海盗的大背景下,此次会议强调资源和信 息共享,审议设置区域协调中心的可能性,讨论区域发展问题。 IMO主持召开打击索马里海域海盗联络小组会议. http://imcrc.dlmu.edu.cn/n86 5c8.aspx
联合国也成为国际社会通过外交途径解决索马里海盗问题的平台。2009年1月28日,索马里 沿海海盗问题联络小组在纽约联合国总部举行会议。主管政治事务的助理秘书长查尔斯•皮 特里(Charles Petrie)在代表副秘书长帕斯科所发表的讲话中指出,由于国际社会强化了 对索马里海盗的打击,致使海盗在其出没海域袭击得手的比率有所下降。
索马里海盗问题的陆上治理:公共产品供给的第二层次
其解决还需依靠陆上治理。一位索马里海盗坦言:“我们宁愿打劫船只也不愿意生 活在陆地上,因为只有这样我们才能养活自己。在索马里目前这种无政府状态下,对我们来 说,没有比当海盗更好的工作。这样得来的钱,是我们赖以生存的唯一出路。”檀 有志.索马里海盗问题的由来及其应对之道.国际问题研究,2009(2):58.59索马里海盗问题具有内生性,本质上是索马里问题,要从根本上解决海盗问题,国际社会还 必须在陆上采取联 合行动,维护索马里国内稳定,加快索马里过渡联邦政府政治解决国内危机的进程,实现民 族和解,增强索马里民众的国家认同,强化国家机器,加快索马里经济和社会建设。 Joyner C. Navigating Troubled Waters: Somalia, Piracy, and Ma ritime Terrorism. Law & Ethics, Winter/ Spring 2009:89
20年来,面对索马里出现严重的经济发展问题,国际社会已向其提供了一定的人道主义援助 ,但难以向其提供足够的公共产品。以美国为例,早在1990年财政年度,美国就曾承诺向索 马里提供2000万美元经济支持资金(ESF)、120万美元国际军事教育项目资金(IMETP)和2 000万美元军火(FMS), Jeffrey A. Lefebvre, Arms for the Horn: U.S. Security Policy in Ethiopi a and Somalia, 1953.1991, London: University of Pittsburgh Press, 1991:243索马里一度成为非洲接受美援最多的国家之一。但此后索马里每 天大约有1000-3000人死于战争或饥荒,当年大约30-35万人死亡。 Dominic D P. Johnson and Dominic Tierney, Failing to Win: Perception ofVictory and Defeat in International Politics, London: Harvard University Press,2006:206面对索马里出现的人 道主义危机,联合国安理会随后通过了第794号决议,认为索安全受到了威胁,因此决定授 权联合国秘书长和安理会成员国采取必要措施,在索马里执行人道主义救援任务。美国于19 92年宣布派兵索马里,以拯救这个濒临破产的“失败国家”。1993年,索马里发生了严重饥 荒和派系冲突,大约50万人死于战乱和饥荒,100万人逃亡肯尼亚和埃塞俄比亚,另有100万 人在死亡线上挣扎。 Peter Huchthausen, America's Splendid Little Wars: A Short History of U .S. Military Engagement, 1975—2000, New York: Viking, 2003:170;孙德刚.危机管理 中的国家安全战略.上海人民出版社,2010:259随后美国、巴基斯坦、法国等联合国维和部队先后进驻索马里维和, 美国派出了1300名海军陆战队队员;数周后美军在索马里的作战部队人数达2.5万人,联合 国维和部队最高峰在索马里驻守了3.7万人,共有20个国家派出了部队,49个人道主义救援 机构参与了协调与合作工作。 Thomas Rid, War and Media Operations: The U.S. Military and the Press f rom Vietnam to Iraq, London and New York: Routledge, 2007:90但是,如前所述,1993年美国从索马里撤出维和人员后,索 马里公共产品供给“赤字”进一步明显。
索马里海盗问题是其民族矛盾激化的外在表现,是索马里国内政治生态的“外化”。如果不 从国内政治和社会矛盾的解决出发,向索马里社会提供必要的公共产品,索马里海盗问题光 靠外部打压只能是治标不治本。 刘乃亚.从总统辞职看索马里海盗现象的政治与社会成因.西亚非洲,2009(7):13就国内问题而言,索马里目前面临的最大任务是如何实现 不同政治派系的和解。2008年10月,索马里政府和“索马里再解放联盟”在吉布提达成和平 协议。按照此协议,双方实行停火;11月,双方达成权力分享协议;12月29日,时任索马里 总统优素福•艾哈迈德由于与总理奴尔•哈桑•侯赛因在索马里和平进程、内阁部长人选等 问题上存在严重分歧,宣布辞职。2009年1月30日,过渡议会在吉布提举行了总统选举。“ 索马里再解放联盟”领导人谢赫•艾哈迈德在选举中获胜,但索马里政治重建步伐步履蹒跚 。关注索马里局势. http://www.un.org/chinese/focus/somalia/
除政治重建外,索马里还面临着经济和社会重建的重任。世界粮食计划署2008年提供的统计 数据显示,索马里多达260万人处于饥荒状态,350万人以上依靠人道主义粮食援助。刘军.索马里海盗问题探析.现代国际关系,2009(1):272009 年4月23日,联合国召开索马里援助大会,国际社会承诺将提供2.5亿美元的援助,其中1.34 亿美元用于非盟在索马里的维和行动,使维和人员从4350人增加至8000人 。联合国秘书长潘 基文发表讲话指出:“海盗是无政府状态的象征,是陆上不安全的标志。只有陆上安全了, 海上的海盗袭击才会少一些。” Donors Pledge over $250 million for Somalia. USA Today, April 23, 2009 2010年1月28日,安理会一致通过决议,授权将非盟驻索 马里特派团的任期延长一年,至2011年1月31日。未来,国际社会需要向过渡联邦政府提供 重要的国家重建支持,加强索马里国内枪支管理, 因长期军阀混战,索马里目前枪支泛滥,几乎人手一枪,成为严重的社会问题, 也为海盗问题的解决设置了难题。逐步建立现代司法体制,恢复索马里经 济产业,完善教育、卫生、通讯等基础设施,建立现代法制社会,强化索马里民众的国家认 同,弱化其族群认同。当然,这些任务不可能一蹴而就,至少需要几十年的努力。
结论
索马里海盗问题的全球治理实际上考验了国际社会各方的经验和能力。目前 向索马里提供公共产品的主体具有多元性,包括联合国、非盟、阿盟、欧盟、北约和国际海 事组织等国际和地区组织,也包括中国、俄罗斯、印度和巴基斯坦等主权国家;既包括军事 手段,又包括政治手段;既包括海上治理,又包括陆上治理。其面临的最大的难题是如何整 合上述不同主体、不同力量和不同类型的公共产品供给者,建立有效的协调机制。其在制度 设计上需注意以下几点:
第一,国际社会围绕索马里海盗问题开展的合作所带来的收益是全球公共产品,由于公共产 品不可分隔,即使没有提供防御费用的国家也能享受合作。因此,应尽可能鼓励国际社会成 员充分承担经济、政治、军事和道义责任,包括发达国家和发展中国家,特别是索马里的邻 国。第二,由于制度约束机制的缺失,在向索马里提供援助、应对索马里海盗行动中成员体 在安全合作问题上多采取“搭便车”政策,所以为了使联合行动达到优化和高效的程度,应 尽力 避免打击海盗行动中的“单干”做法。第三,由于参与者机会主义行为的倾向性与成员数量 的多寡呈正比,参与集体行动的成员越多,各成员就越有可能采取推卸责任的“搭便车”政 策,因此必须强调联合国在军事打击和政治斡旋行动中的核心地位。第四,建立索马里海盗 问题解决中的激励机制,使各方在联合国的框架下,确保在经济援助、议题设置和军事力量 投入贡献大的国家获得更多的声誉和领导权,赋予其一定的政治地位。
图表4 索马里海盗问题治理中的公共产品供给
军事手段政治手段单边行动多边行动单边行动多边行动海上治理
(第一层次)澳大利亚、韩国、日本、中国、沙特、巴基斯坦、印度、俄 罗斯等国在索马里海域的护航150联合特遣队、“151联合特遣队”、北约为联合国粮食 援助项目的船队提供护航任务、欧盟“阿塔兰塔行动计划”阿盟、非盟、联合国、打击索马里海域海盗联络小组、索马里海盗问题国际会议(吉布提和 肯尼亚)、肯尼亚的海洋救援协调中心、坦桑尼亚的次区域协调中心陆上治理
(第二层次)打击国内非法武装、加强枪支管理提供经济援助、 开展斡旋外交联合国索马里援助大会、非盟在索马里维和行动
只有做到以上四点,才能够根本上解决索马里海盗问题解决中的“集体行动难题”,也才能 使各方通过多边合作获得的收益与成本之比大于“单干”的收益与成本。当然,要做到这一 点并非易事,特别是当各成员对彼此战略意图不确定性时,这种合作的深度和广度势必大打 折扣。
结论:索马里海盗问题全球治理中的“中西医结合”
众所周知,西方在全球治理过程中强调国际制度建设和危机预防,这是它们的优点。但是, 西方的全球治理理念往往强加于人,强调建立海外军事基地的重要性,甚至采取暴力手段, 动辄使用武力,以期在短期内取得立竿见影的效果。例如,2008年11月,英国皇家海军在解 救被海盗控制的商船时使用武力,导致数名索马里海盗伤亡; United States Joins International Response to Somani Pirates. The Ameri can Journal of International Law, 2009,103(1):1472009年4月12日,美国海军 武装人员在索马里海域解救悬挂美国国旗的丹麦货船和被劫持的人质理查德•菲利普斯(Ri chard Philips)时,以人质安全受到了迫在眉睫的威胁为由,向海盗发动了先发制人打击 ,结果3名海盗被打死,1名海盗被迫投降。 Piracy in Somalia", http://en.wikipedia.org/wiki/Piracy_in_Somalia索马里海盗头目阿卜杜拉希•拉米此后扬言将 以同样的方式报复美国,让美国生活在“悲恸和嚎哭”之中。两天后,索马里海盗用火箭弹 和自动武器袭击了美国“自由太阳”号货船,国际社会普遍认为这是对美军打死3名海盗的 报复。周峰.美军与索马里海盗交锋余波难平.解放军报,2009.04.17(3)
由此可见,西方的全球治理模式具有“西医”的某些特点,具有天生的“治标不治本”的缺 陷,而中国提出的东方治理模式在一定程度上可以弥补这些缺陷。例如,中国政府在全球治 理问题上更强调平衡、协商、不武和中庸,表现出极大的东方式的宽容精神和耐心,这与中 医的理念存在某些相通之处。中国虽在索马里海域执行护航任务,但不谋求建立海外军事基 地,更强调解决索马里海盗问题的国内政治和社会矛盾,而不是诉诸武力、对海盗“大开杀 戒”,但其缺点是效率低下,缺乏国际合作精神,时间成本较高。索马里海盗问题实际上为 东西方治理理念的碰撞、协调和磨合提供了良好的“试验场”。各国在索马里附近海域的护 航和巡逻以及对于海盗的不同态度,已经彰显出东西方治理理念的差异。未来,全球治理需 要“中西医结合”,只有对东西方治理理念采取兼收并蓄的态度,才能够汲取东方人和西方 人的共同智慧,为提供国际公共产品、从根本上解决索马里问题、乃至彻底解决索马里问题 找到良方。
(责任编辑:张业亮)