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［摘要］高校权力腐败的成因最关键的可以归结为权力缺乏监督与监督缺乏权力两个方面。防范和治理高校腐败现象滋生和蔓延的关键举措是一方面要对高校权力进行有效地监督，包括对大学自主权进行外部制衡与监督和对大学行政权力进行内部制衡与监督；另一方面要对高校监督主体赋予足够的权力。主要措施有：改革现行高校监督领导体制，实行以一种权力制约另一种权力的异体监督和以中立性和独立性为保障的权威监督方式；落实党员和师生的民主监督权；借鉴公司法人治理结构原理，进行合理分权；引进市场中介机构，减少权力寻租的机会。
［关键词］监督；权力；高校；权力腐败
［中图分类号］Ｇ641［文献标识码］Ａ
［文章编号］1672－2426（2007）12－0031－03
目前，我国高校腐败现象引起了社会的强烈关注。其主要特点有三个方面：一是基建、采购和招生，成为三大“腐败病灶”。据报载，2003年1月至2005年10月，武汉市检察机关查办武汉地区高校领导干部职务犯罪案件41件，46人。这46人中，涉及基建招投标及后勤维修工程领域的18人，占39％；教材、教学设备等采购部门15人，占33％；招生环节7人，占15％。而在另一个高校密集的省份陕西，近年来“落马”的7名厅级高校领导干部中，有6名是因分管基建受贿而“翻船”[1]。二是窝案、串案，出现“扎堆腐败”、“前腐后继”的现象。据检察机关透露，在已查处的高校腐败案件中较为普遍的是院长、副院长或处长、副处长彼此勾结，相互利用，共同参与违法犯罪活动。三是知识与权力联姻，产生“学术腐败”。由于选拔领导的标准偏差缺失，使一批高学历、高职称却德行欠缺的人进入学术委员会和职称评审委员会等重要学术领导岗位。知识给这些人带来独具的能力和稀缺的权力，但当能力没有得到正确定位，权力没有得到有效约束时，知识和权力扭曲联姻并寻租。
任何腐败都是权力的被滥用，高校腐败的背后，实质也是“权力腐败”。高校权力腐败现象的成因是极其复杂的，但最关键的因素可以归结为两点：一是权力缺乏监督，二是监督缺乏权力。对于前者，关注和研究的虽然很多，对于高校权力缺乏监督的事实也达成了基本共识。然而，对于高校哪些权力缺乏监督，尤其是对高校自主权的膨胀、行政权力的集中以及权力体系的角色重叠等方面缺乏深入和细致的探讨；而对于后者时至今日还没有引起足够的重视。
一、权力缺乏监督
18世纪法国著名思想家孟德斯鸠说过：“一切有权利的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”“不受制约的权力必定腐败，绝对权力导致绝对腐败”。西方有一个著名的反腐败国际组织“透明国际”，在该组织看来，透明度问题在遏制腐败措施中具有关键性的地位和作用。“一旦把权力运行过程包括决策、执行等环节置于人民群众的监督之下，有序地扩大公众的政治参与，消除权力运行的封闭性和神秘性，掌权者就难以滥用权力谋取私利，即使发生了腐败，也容易发现并及时追究”[2]。高校腐败滋生和蔓延的主要原因之一就是权力缺乏监督，主要体现在以下几个方面：
1．自主权的膨胀。随着我国高校独立法人地位的确立，高校在招生录取、经费使用、项目建设、物资采购、干部聘任和职称评定等方面拥有的自主权越来越多。但是我国法律赋予高校上述自主权时，却对高校应承担的义务和责任以及如何对高校自主权进行有效的监督没有相应的具体规定。由于法律不完善，制度和权力制约与监督措施没有及时有效跟进，实际上形成了高校自主权的膨胀，使掌握大学自治权力的阶层将办学自主权转变为在自治范围里的高度特权，并借此作为谋取个人利益的工具，近年来查处的一些高校招生、迁址扩建过程中发生的腐败案等均与这种高校招生自主权和项目建设权的膨胀与异化有关。
2．行政权力的集中。我国公立高校实行的是“党委领导下的校长负责制”，按“校—系”二级结构或“校—学院—系”三级结构再加上职能部门进行权力的级别配置。这种权力结构采取了严密的科层化行政运作逻辑，这种科层制极易导致行政权力的过分集中。权力过于集中在党政“一把手”或某一个部门和某一个岗位，缺乏相互制约，导致权力的越线运行，于是在学校内部，往往出现“某种决策一旦错误形成，结果是一路绿灯，一错到底”的怪事。而监督机构一方面缺乏应有的地位和必要的独立性，造成了权力监督乏力。另一方面，监督主体虽多，但监督力量缺乏整合，未形成合力，监督的途径和渠道不畅通，监督成了“摆设”，从而为高校腐败滋生制造了温床。近年来，陕西高校及其他一些高校一批处级干部的职务犯罪就是这种缺乏监督的行政权力过度集中的结果。
当前高校权力的越线运行使对其权力的约束出现疲软现象和虚拟状态，在实际工作中，凡班子讨论重大事项，哪些内容，程序怎样，首先得让主要领导点头，否则就上不了会议。比如：现在高校领导干部的选拔任用，通常是组织部门考察，主管领导审核，一把手认可，党委通过。这些程序看起来周全但很多时候可人为操纵，使正常的程序呈现虚拟状态。一些主要领导完全可以在不破坏这些程序的前提下，先定调子，画框子，再由组织部门照这个调子和框子去找人，如果找出的人不合主要领导意图，就很难上党委会讨论，更谈不上表决通过。于是，高校干部的选拔任用在合法程序的装饰下，变成了主要领导说谁行就行，不行也行，说谁不行就不行，行也不行。就这样，主要领导的意图经过几次上下传递与统一自然就成了班子的集体决定。
3．制度安排的缺陷与权力体系的角色重叠。良好的制度对权力的授予和运作起规范和指引作用。在一定意义上，合理的制度安排是对权力进行监督与制约的关键环节。从制度体系上看，高校各项制度可以说是门类齐全，条文繁多，涉及防腐治腐的也不少。然而就目前来讲，高校制度的制定者往往既是制度的执行主体，又是制度的执行客体，从而形成利益交织、角色重叠的权力体系，导致各项制度偏私和不公正，在分房、职称评定、评奖评优等方面明显地向领导者倾斜。腐败的人制定腐败性的制度，制度性的腐败又不可避免地造就腐败的人。从而使一些高校领导在不合理的制度框架内“合法地”腐败，学校内部监督机构也力不从心，只能“望腐兴叹”，这种“合法地”腐败又会诱使高校领导进一步实施腐败行为的延续和恶化，从而为更大的腐败埋下隐患。
二、监督缺乏权力
按照党章和党内规章的规定，党的上下级组织之间是一个相互依存、相互支持、相互监督的统一体。然而在现行体制和权力架构中，我们实行的是民主集中制，一方面，强调下级服从上级；另一方面，又强调上级接受下级监督。这种监督关系与服从关系交织在一起，带有很大的不确定性和矛盾性，相互监督的权力配置带有很大的不平衡性。再加上党内实际存在的层级关系和等级关系，以及重要的政治资源为党的上级组织所掌控，党的下级组织要达到监督党的上级组织之目的是相当困难的。
分析一下高校的监督领导体制就可以看出，高校现行的监督领导体制实行的是纪委“双重领导制”，即一方面纪委要接受党的上级纪检监察机关的领导，另一方面又要接受同级党委的领导。这就形成了同级纪委既要监督同级党委，又要接受同级党委的领导的局面。纪委既要监督党委又要依附于党委，这显然是一个两难悖论，它直接导致监督主体很难深入到监督客体的内部实施监督。因为党委实际上掌控着政治资源，纪委在实际工作中把服从同级党委领导放在第一位，而把监督同级党委放在第二位，缺乏监督的实权，从而使高校监督机构在监督方式和效率上趋于表面化和形式化。在监督内容上，一般只抓住同级党委一些成员的细枝末节的问题进行监督，而不是对重大问题、要害问题进行全方位的有效监督；在监督部位上，一般侧重于把普通党员和一般干部视为监督的主要对象，缺乏对领导干部、特别是党政一把手的强有力监督；在监督时效上，往往停留于事后监督，案件发生了才去监督，缺乏提前介入和超前监督。
正因为高校纪委要在同级党委的领导下开展工作，因而很少有高校纪委按照“党内五项监督制度”，越级向上级纪委报告同级党委违纪违法的案件出现。在查处的众多高校腐败案件中，很少有同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违法违纪的，大多都是由群众举报和上级纪委直接介入而被查处的。
另外，纪委对群众反映的主要党政领导干部违纪违法案件的立案调查也没有自主权，往往要经过同级党委分管领导同意，有时甚至要经过同级党委同意。纪检机构几乎无不在人、财、物上受制于同级党委。
近来高校发生的一些腐败案例一而再、再而三地暴露了高校纪检监督机构面临的制度性束缚。“双重领导体制”使高校纪检机构直接处于其监督对象的领导之下，重要的政治资源被党委所控制，不能独立行使执纪权，也缺乏对群众意见的灵敏反应机制。正如学者所言：“在上游的堤坝不牢固时不去设法加固，反而寄希望于在下游能够力挽狂澜，是不切实际的想法”。[3]
同样，高校监察、审计部门虽然业务上受上级纪委的领导，但与被监督的行政部门属于同级机构，一切关系都在同级行政的管辖范围内，虽然名义上有监督权，但实际工作中，也是不敢去监督，无法去监督，实际上就是无真正“实权”去监督。
更严重的问题是，另外一支监督主体——高校党员和群众，不但缺乏必要的监督权，反而弄不好会得罪领导，遭到打击报复，因而对监督缺乏信心，不愿意监督。现实生活中，那些给领导提意见，举报领导违纪违规行为，被打入“冷宫”者有之，流血流泪者有之，甚至付出身家性命，搞得家破人亡者皆有之。所以，高校一些群众只能信奉“好人主义”，只求一团和气，明哲保身，或怕反映问题破了面子得罪人，或者甘愿“自扫门前）”，当个“和事佬”，秉持“留下人情好办事”，“多条意见多份冤”等等，对领导违纪违规甚至违法行为视而不见，听而不闻。这其中原因，都是因为对群众的监督没有赋予足够的实际权力或曰对群众的监督权没有提供必要的保障。
三、权力需要监督
解决高校腐败现象，廉政教育固然重要。然而，要通过道德的“软约束”来控制高校领导干部腐败又谈何容易！因此，笔者的一个观点是，当前，在不放松思想教育的前提下，最关键、最重要、最能立竿见影的举措是对高校权力实施全方位的有效监督，使想腐败者没有腐败的条件，腐败就难以发生。因此，要防范高校腐败现象的发生，从监督上去铲除腐败发生的条件显得尤为必要。
1．对高校办学自主权进行外部制衡与监督。首先，进一步明晰大学自主办学的权责界域。我国《高等教育法》虽然用了“依法”、“按照国家有关规定”、根据“国家核定的办学规模”等语言表述对高校办学自主权的限制，也强调了“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”等，但过于笼统，责任过于含糊，这从客观上造成了高校自主的“任作为”，甚至“乱作为”。因此，有必要完善相关法律法规和制定实施细则，进一步明确如何实行自主，滥用自主权将承担何种责任等等。其次，政府要对大学自治进行合理控制和有限干预。高等教育发展的历史表明，当高校与社会的关系日益紧密的时候，政府也必然要增加对高校的干预。美国高等教育学家约翰·Ｓ·布鲁贝克认为，高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政府的观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。所以高校在充分行使办学自主权时必须接受政府的合理控制和干预。目前我国高等公立学校的投资主体仍是国家，政府对教育的规划和立法，教育经费的管理与控制，教育的评估与监督更加必要。再次，司法审查要介入大学自治。司法审查介入大学自治既是保障又是监督，而不是无谓的干预。虽然高校是享有独立地位的事业法人，但法律法规赋予它行使一定的行政管理职权，具有公权性质，无论从法理上还是司法实践都说明了司法审查介入的合理性和必要性。司法审查不仅为师生个人权利提供充分的救济，而且能保证大学充分自治，促进高等教育健康发展。
2．对大学行政权力进行内部制衡与监督。进行权力约束，监督权力滥用。一是实行“谁主管，谁负责”原则，建立领导干部用人失察、失误的引咎辞职制度。对身边工作人员严重违纪违法知情不管，造成恶劣影响的或疏于管理监督，致使班子成员连续或者多次出现严重违纪违法行为，造成恶劣影响的，负主要责任的领导应依法承担责任，依程序引咎辞职。二是用问责制鞭策监督机构、监督人员积极监督、敢于监督。监督机构、监督人员唯有“有为”，才能“有位”，也才能“有威”。对不作为、乱作为、查而不处，按失职处理。三要改进监督方法，增强监督效能。把事前、事中和事后监督结合起来，将监督工作前移，在参与中搞好监督，协助制定有关政策和制度，实行决策监督；将审计关口前移，全面推行领导干部任期内经济责任审计，同时必须将审计结果与干部任用和奖惩挂钩。
四、监督需要权力
如前文所述，如果研究一下近年来被查办的高校腐败案件尤其是“一把手”腐败大案，就会发现一个规律，那就是这些“一把手”几乎没有谁是被同级纪检部门“扳倒”的，其腐败行为最终被查处，往往靠的是群众的匿名举报以及上级反腐败机构的直接介入。之所以出现这种情况，是因为高校监督主体在实际监督过程中，缺乏足够的权力。所以，笔者的另一个观点是：“权力需要监督，监督也需要权力。能否有效防止高校腐败现象的滋生和蔓延，在于能否对高校权力进行有效的监督，而能否对高校权力进行有效的监督，在于监督主体是否有足够的权力。”
为此，一方面要对权力进行监督，另一方面也要对监督赋予真正的权力而不是“虚设”的权力。可以从以下几个方面着手：
1．改革现行高校监督与被监督一体化，监督主体受制于监督客体的体制，实行以一种权力制约另一种权力的异体监督和以中立性和独立性为保障的权威监督方式。比如可以实行垂直的上级纪委领导为主、同级党委领导为辅的领导体制。高校纪委直接隶属于上级纪委，其人事任免、财力支持及其他资源配置直接由上级解决。高校纪委直接对上级纪委负责，而对同级党委直接执行执纪权，高校监察、审计部门也要与其他职能部门强化监督关系、淡化依附关系。
2．落实党员和师生的民主监督权。首先是评议权。在学校重大决定作出前，应允许党员和师生就其中的相关问题进行讨论和评价，对学校各级领导干部的考评既要有组织上的评价，也要有一般党员和群众的评价。其次是质询权。《中国共产党党内监督条例（试行）》，只规定地方党的委员会委员和地方党的纪律检查委员会委员对本级会议决议及存在问题拥有质询权，但对一般党员却缺乏这种质询权的规定，应把质询权从党的领导层拓展到一般党员和师生。再次是问责权。党员和师生对工作敷衍、组织涣散、不作为的领导和部门有权问责；对决策失误、执行失误的领导干部有权问责；对利欲，心、官僚主义的领导干部有权问责；对思想蜕变、党员意识淡化、不思进取、生活腐化的党员有权问责等等。最后是对党员和群众的民主监督权提供必要的保障。在各项法律法规中要明确规定党员和群众如何监督，如何确保监督者的合法利益不受侵害，这样，党员和群众监督起来就不会有所顾虑，从而保证党员和师生监督权的真正落实。
3．借鉴公司法人治理结构原理，进行合理分权，适度控制领导权力的同时，恰当张扬监督权。规定在作出重大决策时，领导干部不准抢先表态，而必须在充分讨论发扬民主的基础上，参照公司董事会的决策规则和程序形成最后决议；合理调整部门、个人之间权力，避免权力集中于一个部门或少数人，避免决策权与执行权交织重叠，避免决策偏私，避免制度虚设；加大教代会从源头参与决策与监督的权力；加大校务公开的力度和广度，增加决策透明度，防止徇私和失误。
4．引进市场中介机构，如通过招投标聘请常年法律顾问，利用其中立的立场和专业的知识参与学校的重要决策和管理，减少权力阶层的权力寻租机会；对影响学校前途以及师生利益的重大决定和举措引入听证程序，强化群众的监督权。
参考文献：
[1]戴劲松，陈芳，何云江．权力寻租，频繁侵蚀“象牙塔”[Ｎ]．新华每日电讯，2006－1－21．
[2]谢鹏程．腐败现象滋生蔓延的基本条件[Ｎ]．学习日报，2007．4．30．
[3]程文浩．香港廉政公署30年——一部反腐的经典教材［Ｊ］．新闻周刊，2004，（7）．
责任编辑 杜福洲
［关键词］监督；权力；高校；权力腐败
［中图分类号］Ｇ641［文献标识码］Ａ
［文章编号］1672－2426（2007）12－0031－03
目前，我国高校腐败现象引起了社会的强烈关注。其主要特点有三个方面：一是基建、采购和招生，成为三大“腐败病灶”。据报载，2003年1月至2005年10月，武汉市检察机关查办武汉地区高校领导干部职务犯罪案件41件，46人。这46人中，涉及基建招投标及后勤维修工程领域的18人，占39％；教材、教学设备等采购部门15人，占33％；招生环节7人，占15％。而在另一个高校密集的省份陕西，近年来“落马”的7名厅级高校领导干部中，有6名是因分管基建受贿而“翻船”[1]。二是窝案、串案，出现“扎堆腐败”、“前腐后继”的现象。据检察机关透露，在已查处的高校腐败案件中较为普遍的是院长、副院长或处长、副处长彼此勾结，相互利用，共同参与违法犯罪活动。三是知识与权力联姻，产生“学术腐败”。由于选拔领导的标准偏差缺失，使一批高学历、高职称却德行欠缺的人进入学术委员会和职称评审委员会等重要学术领导岗位。知识给这些人带来独具的能力和稀缺的权力，但当能力没有得到正确定位，权力没有得到有效约束时，知识和权力扭曲联姻并寻租。
任何腐败都是权力的被滥用，高校腐败的背后，实质也是“权力腐败”。高校权力腐败现象的成因是极其复杂的，但最关键的因素可以归结为两点：一是权力缺乏监督，二是监督缺乏权力。对于前者，关注和研究的虽然很多，对于高校权力缺乏监督的事实也达成了基本共识。然而，对于高校哪些权力缺乏监督，尤其是对高校自主权的膨胀、行政权力的集中以及权力体系的角色重叠等方面缺乏深入和细致的探讨；而对于后者时至今日还没有引起足够的重视。
一、权力缺乏监督
18世纪法国著名思想家孟德斯鸠说过：“一切有权利的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”“不受制约的权力必定腐败，绝对权力导致绝对腐败”。西方有一个著名的反腐败国际组织“透明国际”，在该组织看来，透明度问题在遏制腐败措施中具有关键性的地位和作用。“一旦把权力运行过程包括决策、执行等环节置于人民群众的监督之下，有序地扩大公众的政治参与，消除权力运行的封闭性和神秘性，掌权者就难以滥用权力谋取私利，即使发生了腐败，也容易发现并及时追究”[2]。高校腐败滋生和蔓延的主要原因之一就是权力缺乏监督，主要体现在以下几个方面：
1．自主权的膨胀。随着我国高校独立法人地位的确立，高校在招生录取、经费使用、项目建设、物资采购、干部聘任和职称评定等方面拥有的自主权越来越多。但是我国法律赋予高校上述自主权时，却对高校应承担的义务和责任以及如何对高校自主权进行有效的监督没有相应的具体规定。由于法律不完善，制度和权力制约与监督措施没有及时有效跟进，实际上形成了高校自主权的膨胀，使掌握大学自治权力的阶层将办学自主权转变为在自治范围里的高度特权，并借此作为谋取个人利益的工具，近年来查处的一些高校招生、迁址扩建过程中发生的腐败案等均与这种高校招生自主权和项目建设权的膨胀与异化有关。
2．行政权力的集中。我国公立高校实行的是“党委领导下的校长负责制”，按“校—系”二级结构或“校—学院—系”三级结构再加上职能部门进行权力的级别配置。这种权力结构采取了严密的科层化行政运作逻辑，这种科层制极易导致行政权力的过分集中。权力过于集中在党政“一把手”或某一个部门和某一个岗位，缺乏相互制约，导致权力的越线运行，于是在学校内部，往往出现“某种决策一旦错误形成，结果是一路绿灯，一错到底”的怪事。而监督机构一方面缺乏应有的地位和必要的独立性，造成了权力监督乏力。另一方面，监督主体虽多，但监督力量缺乏整合，未形成合力，监督的途径和渠道不畅通，监督成了“摆设”，从而为高校腐败滋生制造了温床。近年来，陕西高校及其他一些高校一批处级干部的职务犯罪就是这种缺乏监督的行政权力过度集中的结果。
当前高校权力的越线运行使对其权力的约束出现疲软现象和虚拟状态，在实际工作中，凡班子讨论重大事项，哪些内容，程序怎样，首先得让主要领导点头，否则就上不了会议。比如：现在高校领导干部的选拔任用，通常是组织部门考察，主管领导审核，一把手认可，党委通过。这些程序看起来周全但很多时候可人为操纵，使正常的程序呈现虚拟状态。一些主要领导完全可以在不破坏这些程序的前提下，先定调子，画框子，再由组织部门照这个调子和框子去找人，如果找出的人不合主要领导意图，就很难上党委会讨论，更谈不上表决通过。于是，高校干部的选拔任用在合法程序的装饰下，变成了主要领导说谁行就行，不行也行，说谁不行就不行，行也不行。就这样，主要领导的意图经过几次上下传递与统一自然就成了班子的集体决定。
3．制度安排的缺陷与权力体系的角色重叠。良好的制度对权力的授予和运作起规范和指引作用。在一定意义上，合理的制度安排是对权力进行监督与制约的关键环节。从制度体系上看，高校各项制度可以说是门类齐全，条文繁多，涉及防腐治腐的也不少。然而就目前来讲，高校制度的制定者往往既是制度的执行主体，又是制度的执行客体，从而形成利益交织、角色重叠的权力体系，导致各项制度偏私和不公正，在分房、职称评定、评奖评优等方面明显地向领导者倾斜。腐败的人制定腐败性的制度，制度性的腐败又不可避免地造就腐败的人。从而使一些高校领导在不合理的制度框架内“合法地”腐败，学校内部监督机构也力不从心，只能“望腐兴叹”，这种“合法地”腐败又会诱使高校领导进一步实施腐败行为的延续和恶化，从而为更大的腐败埋下隐患。
二、监督缺乏权力
按照党章和党内规章的规定，党的上下级组织之间是一个相互依存、相互支持、相互监督的统一体。然而在现行体制和权力架构中，我们实行的是民主集中制，一方面，强调下级服从上级；另一方面，又强调上级接受下级监督。这种监督关系与服从关系交织在一起，带有很大的不确定性和矛盾性，相互监督的权力配置带有很大的不平衡性。再加上党内实际存在的层级关系和等级关系，以及重要的政治资源为党的上级组织所掌控，党的下级组织要达到监督党的上级组织之目的是相当困难的。
分析一下高校的监督领导体制就可以看出，高校现行的监督领导体制实行的是纪委“双重领导制”，即一方面纪委要接受党的上级纪检监察机关的领导，另一方面又要接受同级党委的领导。这就形成了同级纪委既要监督同级党委，又要接受同级党委的领导的局面。纪委既要监督党委又要依附于党委，这显然是一个两难悖论，它直接导致监督主体很难深入到监督客体的内部实施监督。因为党委实际上掌控着政治资源，纪委在实际工作中把服从同级党委领导放在第一位，而把监督同级党委放在第二位，缺乏监督的实权，从而使高校监督机构在监督方式和效率上趋于表面化和形式化。在监督内容上，一般只抓住同级党委一些成员的细枝末节的问题进行监督，而不是对重大问题、要害问题进行全方位的有效监督；在监督部位上，一般侧重于把普通党员和一般干部视为监督的主要对象，缺乏对领导干部、特别是党政一把手的强有力监督；在监督时效上，往往停留于事后监督，案件发生了才去监督，缺乏提前介入和超前监督。
正因为高校纪委要在同级党委的领导下开展工作，因而很少有高校纪委按照“党内五项监督制度”，越级向上级纪委报告同级党委违纪违法的案件出现。在查处的众多高校腐败案件中，很少有同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违法违纪的，大多都是由群众举报和上级纪委直接介入而被查处的。
另外，纪委对群众反映的主要党政领导干部违纪违法案件的立案调查也没有自主权，往往要经过同级党委分管领导同意，有时甚至要经过同级党委同意。纪检机构几乎无不在人、财、物上受制于同级党委。
近来高校发生的一些腐败案例一而再、再而三地暴露了高校纪检监督机构面临的制度性束缚。“双重领导体制”使高校纪检机构直接处于其监督对象的领导之下，重要的政治资源被党委所控制，不能独立行使执纪权，也缺乏对群众意见的灵敏反应机制。正如学者所言：“在上游的堤坝不牢固时不去设法加固，反而寄希望于在下游能够力挽狂澜，是不切实际的想法”。[3]
同样，高校监察、审计部门虽然业务上受上级纪委的领导，但与被监督的行政部门属于同级机构，一切关系都在同级行政的管辖范围内，虽然名义上有监督权，但实际工作中，也是不敢去监督，无法去监督，实际上就是无真正“实权”去监督。
更严重的问题是，另外一支监督主体——高校党员和群众，不但缺乏必要的监督权，反而弄不好会得罪领导，遭到打击报复，因而对监督缺乏信心，不愿意监督。现实生活中，那些给领导提意见，举报领导违纪违规行为，被打入“冷宫”者有之，流血流泪者有之，甚至付出身家性命，搞得家破人亡者皆有之。所以，高校一些群众只能信奉“好人主义”，只求一团和气，明哲保身，或怕反映问题破了面子得罪人，或者甘愿“自扫门前）”，当个“和事佬”，秉持“留下人情好办事”，“多条意见多份冤”等等，对领导违纪违规甚至违法行为视而不见，听而不闻。这其中原因，都是因为对群众的监督没有赋予足够的实际权力或曰对群众的监督权没有提供必要的保障。
三、权力需要监督
解决高校腐败现象，廉政教育固然重要。然而，要通过道德的“软约束”来控制高校领导干部腐败又谈何容易！因此，笔者的一个观点是，当前，在不放松思想教育的前提下，最关键、最重要、最能立竿见影的举措是对高校权力实施全方位的有效监督，使想腐败者没有腐败的条件，腐败就难以发生。因此，要防范高校腐败现象的发生，从监督上去铲除腐败发生的条件显得尤为必要。
1．对高校办学自主权进行外部制衡与监督。首先，进一步明晰大学自主办学的权责界域。我国《高等教育法》虽然用了“依法”、“按照国家有关规定”、根据“国家核定的办学规模”等语言表述对高校办学自主权的限制，也强调了“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”等，但过于笼统，责任过于含糊，这从客观上造成了高校自主的“任作为”，甚至“乱作为”。因此，有必要完善相关法律法规和制定实施细则，进一步明确如何实行自主，滥用自主权将承担何种责任等等。其次，政府要对大学自治进行合理控制和有限干预。高等教育发展的历史表明，当高校与社会的关系日益紧密的时候，政府也必然要增加对高校的干预。美国高等教育学家约翰·Ｓ·布鲁贝克认为，高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政府的观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。所以高校在充分行使办学自主权时必须接受政府的合理控制和干预。目前我国高等公立学校的投资主体仍是国家，政府对教育的规划和立法，教育经费的管理与控制，教育的评估与监督更加必要。再次，司法审查要介入大学自治。司法审查介入大学自治既是保障又是监督，而不是无谓的干预。虽然高校是享有独立地位的事业法人，但法律法规赋予它行使一定的行政管理职权，具有公权性质，无论从法理上还是司法实践都说明了司法审查介入的合理性和必要性。司法审查不仅为师生个人权利提供充分的救济，而且能保证大学充分自治，促进高等教育健康发展。
2．对大学行政权力进行内部制衡与监督。进行权力约束，监督权力滥用。一是实行“谁主管，谁负责”原则，建立领导干部用人失察、失误的引咎辞职制度。对身边工作人员严重违纪违法知情不管，造成恶劣影响的或疏于管理监督，致使班子成员连续或者多次出现严重违纪违法行为，造成恶劣影响的，负主要责任的领导应依法承担责任，依程序引咎辞职。二是用问责制鞭策监督机构、监督人员积极监督、敢于监督。监督机构、监督人员唯有“有为”，才能“有位”，也才能“有威”。对不作为、乱作为、查而不处，按失职处理。三要改进监督方法，增强监督效能。把事前、事中和事后监督结合起来，将监督工作前移，在参与中搞好监督，协助制定有关政策和制度，实行决策监督；将审计关口前移，全面推行领导干部任期内经济责任审计，同时必须将审计结果与干部任用和奖惩挂钩。
四、监督需要权力
如前文所述，如果研究一下近年来被查办的高校腐败案件尤其是“一把手”腐败大案，就会发现一个规律，那就是这些“一把手”几乎没有谁是被同级纪检部门“扳倒”的，其腐败行为最终被查处，往往靠的是群众的匿名举报以及上级反腐败机构的直接介入。之所以出现这种情况，是因为高校监督主体在实际监督过程中，缺乏足够的权力。所以，笔者的另一个观点是：“权力需要监督，监督也需要权力。能否有效防止高校腐败现象的滋生和蔓延，在于能否对高校权力进行有效的监督，而能否对高校权力进行有效的监督，在于监督主体是否有足够的权力。”
为此，一方面要对权力进行监督，另一方面也要对监督赋予真正的权力而不是“虚设”的权力。可以从以下几个方面着手：
1．改革现行高校监督与被监督一体化，监督主体受制于监督客体的体制，实行以一种权力制约另一种权力的异体监督和以中立性和独立性为保障的权威监督方式。比如可以实行垂直的上级纪委领导为主、同级党委领导为辅的领导体制。高校纪委直接隶属于上级纪委，其人事任免、财力支持及其他资源配置直接由上级解决。高校纪委直接对上级纪委负责，而对同级党委直接执行执纪权，高校监察、审计部门也要与其他职能部门强化监督关系、淡化依附关系。
2．落实党员和师生的民主监督权。首先是评议权。在学校重大决定作出前，应允许党员和师生就其中的相关问题进行讨论和评价，对学校各级领导干部的考评既要有组织上的评价，也要有一般党员和群众的评价。其次是质询权。《中国共产党党内监督条例（试行）》，只规定地方党的委员会委员和地方党的纪律检查委员会委员对本级会议决议及存在问题拥有质询权，但对一般党员却缺乏这种质询权的规定，应把质询权从党的领导层拓展到一般党员和师生。再次是问责权。党员和师生对工作敷衍、组织涣散、不作为的领导和部门有权问责；对决策失误、执行失误的领导干部有权问责；对利欲，心、官僚主义的领导干部有权问责；对思想蜕变、党员意识淡化、不思进取、生活腐化的党员有权问责等等。最后是对党员和群众的民主监督权提供必要的保障。在各项法律法规中要明确规定党员和群众如何监督，如何确保监督者的合法利益不受侵害，这样，党员和群众监督起来就不会有所顾虑，从而保证党员和师生监督权的真正落实。
3．借鉴公司法人治理结构原理，进行合理分权，适度控制领导权力的同时，恰当张扬监督权。规定在作出重大决策时，领导干部不准抢先表态，而必须在充分讨论发扬民主的基础上，参照公司董事会的决策规则和程序形成最后决议；合理调整部门、个人之间权力，避免权力集中于一个部门或少数人，避免决策权与执行权交织重叠，避免决策偏私，避免制度虚设；加大教代会从源头参与决策与监督的权力；加大校务公开的力度和广度，增加决策透明度，防止徇私和失误。
4．引进市场中介机构，如通过招投标聘请常年法律顾问，利用其中立的立场和专业的知识参与学校的重要决策和管理，减少权力阶层的权力寻租机会；对影响学校前途以及师生利益的重大决定和举措引入听证程序，强化群众的监督权。
参考文献：
[1]戴劲松，陈芳，何云江．权力寻租，频繁侵蚀“象牙塔”[Ｎ]．新华每日电讯，2006－1－21．
[2]谢鹏程．腐败现象滋生蔓延的基本条件[Ｎ]．学习日报，2007．4．30．
[3]程文浩．香港廉政公署30年——一部反腐的经典教材［Ｊ］．新闻周刊，2004，（7）．
责任编辑 杜福洲