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[摘 要]旧城改造不仅使居民有房住，还要住得好;不仅要促进城市发展，还要关注社会保护。政党主导旧城改造超越对社区问题的局部回应型治理，化被动为主动，通过整体规划和统筹治理促进社区发展和城市化进程。
在党的规划引领下，把城市发展与城市保护统筹兼顾，提高治理绩效。政党主导旧城改造模式的运作逻辑在于把基于效率的行政逻辑、基于协商的社会逻辑和基于价值的政治逻辑有机结合，通过政治运作吸纳行政运作，把政治运作嵌入基层社会，结合社会运作加强党建，发挥政党的主导作用，寻求把党的建设、社区治理和服务供给三者融合起来，把党的领导优势和制度优势转化治理效能。
[关键词]政党主导;旧城改造;党建引领;城市更新;城市保护
中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）03-0012-10
我国旧城改造大概经历三个阶段：计划经济时代“维持型改造”，主要是政府提供最基本的维修改善，具有浓厚的“父爱主义”
色彩，由于政府当时财力有限，旧城改造的规模也很有限。二是市场经济时代“发展型改造”，体现了地方政府在追求“城市化速度”和“土地财政”的目标驱使下，房地产开发商作为重要的利益主体参与到旧城改造的方案制订中，把旧城改造成商业中心，地价翻倍增值，在利益驱使下出现大拆大建现象。三是后市场经济时代改革型改造（见表1），党委政府在推进城市更新的同时也特别注重与城市规划和历史特色的保护相融，留住城市的文化之魂，打造特色历史街区，重视旧城改造中的人文和社会属性，更加通盘考虑，也更注重价值引领，使旧城改造更加深入民心。
一、问题的提出
国内学者对政党的使命、优势及党领导的具体路径研究比较充分。有学者相对于社会中心主义和国家中心主义提出“政党中心主义”[1]来审视中国政治;有学者强调把“政党带回来”[2]来考察中国的社会治理。有学者认为“党建引领在落实社区党委‘同心圆’的政治引领功能和‘连心桥’的服务群众功能基础上，筑造了‘一核多元’和‘一核多能’的社区治理和服务创新的全新架构”[3]，通过主导的方式取得党建引领与基层社会治理的契合。有学者对“使命型政党”[4]进行阐释，党的初心和使命写入党的十九大报告，在社会治理中践行“以人民为中心”的人民哲学。有学者认为“网格化党建”“区域化党建”和“枢纽化党建”
凸显了上海基层党建的整合能力、问题导向和整体主义特征[5]。有学者对浙江金华“基层党建+社会治理”创新工作中的“红色网格”实践进行了研究[6]。有学者从构建以治理主体嵌入、治理制度嵌入及治理目标嵌入等为途径的多重结构性嵌入机制来探寻基层党组织社区治理的效能[7]。还有学者
认为可以通过网格化进行功能整合，依托共商共建机制进行主体整合，以项目为载体实现资源整合，利用信息技术进行平台整合，建构起“整合型”楼宇党建的基本制度框架[8]。全国各地基层党建治理创新实践取得很好的治理绩效。
国外学者对于中国共产党的研究越来越多，研究视角也发生变化，从以西方竞争型政党理论为标准来评判中国的政党，具有明显的意识形态倾向性，到越来越尝试基于中国的语境比较客观地针对“中国共产党为什么能”这一客观事实给予解释。有学者较早把“调适性”和“政党调适”等概念引入对中国共产党的研究，以“调适型政党”来看中国共产党的执政韧性，分析党在变化了的社会中生存、适应和转型的问题。
有学者认为中国的“政党国家体制并非一个同质的实体，而是一个多样化的实体”，经历了“转型”和“巩固”[9]。还有学者认为中国“政党国家模式”经历“收缩”与“调整”的双重过程，正在形成一种新型的政治体制：“兼收并蓄型国家”[10]（P179-181）。不少学者对中国“党建国家”和“党治国家”的政党运作治理绩效赞誉有加，代表了“政党中心主义”作为一种治国理政范式所取得的成绩。中国所代表的“政党国家”模式区别于西方的“国家政党”模式，西方更多是从工具理性层面认知政党的属性，而中国把政党的社会治理属性与政治属性综合起来，注重追求如何实现“使命型政党”，强调顶层设计和价值引领。
中国共产党不仅通过政治革命完成了国家政权建设，也通过社会革命打破了社会等级秩序，使社会获得解放和自主发展。在国家建设和改革时期，中国共产党作为“学习型政党”和“使命型政党”依然是主导性政治力量，发挥着政治领导和价值引领作用，这在上海市S区“发展型改造”项目推进过程中体现得尤为突出。
二、政党主导旧城改造项目描述及分析框架的搭建
（一）S区旧城改造项目概览
S区以沪杭高速公路为界划分为新老两个城区，58个旧街坊所在的老城区主要指：北至沪杭高速公路、南至沪杭铁路、西达辰塔公路、东临松东路，面积大约为43.1平方公里的区域。东西衔接S区经济开发区、出口加工区，北靠S区大学城，南靠高铁枢纽站，整体呈现以老城区为中心的辐射状，区位优势显著，它正好与G60科创走廊的中心区位重叠。G60沪昆高速穿城而过，周围分布着“一廊九区”。“一廊”是指G60高速沿线的产业集聚区，由科技创新带、快速交通带和科创产业带构成总体呈东西走向的中心轴线，也是区内信息交流、服务共享的主要联系通道。“九区”是指S区经济技术开发西区、智慧物流功能区、大学城双创集聚区、科技影都区、新城总部研发功能区、出口加工区（综合保税区等）、洞泾人工智能产业基地区、经济技术开发东区、九科绿洲区（临港S区科技城），与中心轴线G60科创走廊相辅相成，为新兴技术产业提供孵化培育的平台，成为展示S区门户和G60发展状况的“显示器”。
相对于S区新城蓬勃发展的势头，S区老城在市容市貌、配套设施和吸纳能力等方面都较为滞后。为了实现S区新老城区的融合发展，对58个旧街坊改造具有典型的政党主导供给公共服务特征。S区政府期望通过改善居民居住环境和硬件设施，改变老城“脏乱差破”的局面，也针对居民“急难愁盼”的问题，通盘考虑、统筹规划，实施人才發展战略和“产城融合”发展战略，吸引优秀企业和人才入驻，搭建产业合作和资源互补的平台，激发S区老城区的发展潜力。 S区老城综合改造是新型城镇化综合试点的重要任务之一，目的在于提升旧城空间价值、助力G60科创走廊建设、实现城市的转型升级。老城区作为居住区，其历史人文和长期积淀的“精气神儿”不能泯灭，城市更新必须以城市保护为基础，寻求均衡发展，提升老城居民的幸福感，真正实现“人的城镇化”而不仅仅是“物的城镇化”。S区2016年底启动实施对58个旧街坊整体改造工作，制定了一系列规章条例（见表2），
在区委顶层设计和统筹布局下，成立旧街坊改造整体推进办公室，责任落实到具体政府职能部门，有序推进。
截至2018年底已经完成旧区危房解困签约1361户，累计投资22.97亿元，共完成动迁居民安置11682户。
S区旧街坊改造主要由Y、Z和F三个街道构成，笔者重点调研了Y街道，它位于老城区中心，是这次旧城改造重中之重的任务。通过对Y街道旧街坊整体改造使之成为“贯通南北新城的支撑点、历史文化的融合点、城市风貌的新亮点”，可以作为此次旧城改造工作的缩影。Y街道所在的5.8平方公里区域内常住户籍人口近8万，来沪人员近2.8万，辖区内治安问题复杂，也是此次旧街坊整体改造中被改造项目最多的街道，占全区任务量的70%，基本覆盖了街道辖区内的全部老旧小区，涉及危旧房屋多达三千多户，其中多为售后公房和早期商品房。Y街道按照“打通平安通道、实现雨污分流、修缮老旧建筑、换上房屋新装”的改造思路，为每个街坊量身定制“一街坊一方案”，不仅使大体建筑物翻修更新，改造的细节也遍布小区的每一个角落，包括雨污分流、管道更新、增设停车位、小区门头更新、畅通消防通道等，小区绿化、监控、路灯等也得到了更新和完善。2017年9月至2019年1月，Y街道29个旧街坊改造工程历时近两年全面完成，共投资8.4亿元，改造房屋750幢，总面积约180万平方米，约2.4万户家庭受益。
笔者通过跟踪和回顾这次旧城改造项目，期望探寻其内在的运作逻辑，总结其治理经验，以探寻政党主导型基层社会治理模式可复制可推广的可行性。
（二）分析框架的搭建
本文的研究对象聚焦在后市场化时代S区老城58个旧街坊的改造上，G60长三角一体化的科技走廊贯穿其中，党建引领着产业创新的未来，产城融合、舊城改造，政党主导的整体治理是其鲜明特色。为实现“城市更新”与“城市保护”有机统一，在驱动城市产业发展、建设国家新型城镇化的同时，
要努力做好对华亭老街和仓桥历史文化街区的保护，把城市传统和文脉留住，以便实现从“物”的城市化走向“人”的城市化。当然，新时代这种政党主导超越于计划经济时代的行政主导，除了发挥好自上而下的科层制行政运作，也要把行政运作嵌入以“党建引领”的政治运作之中，发挥使命型政党的规划和领导功能。借助和谐的党群关系，“政党下沉”“服务下沉”，主动吸纳民众对旧城改造的需求，以政治运作来吸纳社会运作，发挥协商合作的社会运作优势。通过加强党的建设发挥“政治吸纳”功能是其鲜明特征。通过政治运行吸纳行政运作、政治运作吸纳社会运作，从而凸显使命型政党在旧城“发展型改造”时期的主导功能（见图1）。
因此，基于S区58个旧街坊整体改造案例，阐释这种政党主导老旧小区改造运行的三种内在逻辑，既重点分析其独特性，也探究进一步优化的路径。要超越以往行政主导模式，实现党政统筹，尤其是政党引领实现党在基层社会治理过程中，把党的自身建设、社区治理和公共服务供给三者有机统一起来，把党全面领导的制度优势转化为基层社区治理的效能。
三、旧城改造中三大运作逻辑的分析
通过对S区58个旧街坊整体改造项目尤其是占全区70%任务量的Y 街道改造场景的描述，我们发现旧城改造执行中呈现层级性、多属性和引领性特征，
进而挖掘出旧街坊整体改造政策执行的三大运作机制：自上而下的行政运作、协商参与的社会运作和党建引领的政治运作，这三大运作机制在内涵特征、现实表征、解决的问题等方面存在着较大差异，内蕴着不同的运作逻辑（见表3）。
（一）基于效率追求的行政运作
对S区58个旧街坊改造尽管在整体上具有鲜明的政党主导特色，但在具体政策落实过程中，为了在规定的时间节点完成预定的改造任务，依然遵循现存的自上而下科层压力型体制，强调效率和管控，区政府的改造意愿通过政策文本和政府会议的方式向下传达，层层任务分拨、层层传导施压，突出区政府对各个街道改造计划的一体化权威。街道办主要围绕哪些具体任务指标、选择何种政策工具，拟定何种旧城改造的具体实施方案，都按照预定的改造计划已经设定好了。基层执行官员也受“向上负责”的激励机制影响，争取获得上级的青睐和资源划拨，倾向于机械性完成行政任务以应对上级考核，而对民意的合理需求关注不够、回应不强。由于基层事务繁重而人手明显不足，权责不清使得基层社区干部疲于应付上级各项检查，“五加二”“白加黑”，工作负荷过大，有不少抱怨。另外，在项目制行政运作的过程中存在因部门之间衔接不力而导致对有限的资源带来浪费的现象。
如社区管道修复工程在规定时间点前尚未完成，又按照街道要求实施雨污分流工程，导致社区地表挖了填、填了又挖，遇到下雨天气社区路面泥泞不堪，给居民生活造成了极大不便，这种“拉链工程”既浪费了项目经费，加大了居民对社区改造落实的不满，
也表现出政策执行的僵化，使得基层执行部门就改造指标和时间节点跟区政府“讨价还价”的空间有限。再如受到刚性改造时间的约束，旧街坊改造从实施之初便有严格的时间节点规定，包括前期准备阶段、开工前准备阶段、施工阶段、竣工验收阶段，都有具体到年月日的时间规定，包括街道每周的推进例会都会给各相关部门安排“要在X月X日之前全部完成”的硬性任务，层级行政系统之间的纵向互动和弹性协调发挥不足。这些都对旧城改造的行政运作提出了新要求。
为了矫正过于刚性和物化的旧城改造行政运作，有必要使其从“政绩导向”走向“公共价值导向”，这也是政党主导公益性民生项目的使命所在，公共价值的传递有利于减少政策落实中的异化现象。首先，我们需要矫正基层政策执行者的价值观念，政策执行不是简单的刚性任务落实，旧城改造也不是简单的“物”的改造，需要正视旧城改造背后上级政府和党委的顶层设计与民生考虑，也需要关注老旧小区“公共精神”的塑造，秉持政党政策设计的初衷，坚守政治运作中政党的大局观，切实改善旧城人民的生活环境，帮助营造“社区共同体”的感觉和认同共识，把对改造效率的追求融入参与共治的“社区共同体”打造的期望中去。其次，政府内部的考核和晋升机制需要吸纳进公共价值的衡量。简单的可量化指标易诱导盲目追求效率的行政行为，也是政策执行异化的重要诱因。公共价值衡量的因素可以通过民生点评、项目反馈、后期跟进等方式参与政府考核，成为检验官员行为的“试金石”。 最后，我们需要做好兼顾：既有自上而下的政策下沉和指令传达，又有自下而上的政策反馈与必要的重复博弈，
把二者有机统一起来，尽可能把民众的需求吸纳到政策完善之中，从而减少政策执行的目标偏差。避免行政运作在过于刚性推进改造项目过程中可能带来的负面作用，如果民众参与和监督的权利受阻，会将影响居民的认同，“干部干、群众看”，难以把民众的积极性调动起来，也容易助长旧区居民“等、靠、要”的心理。
（二）基于协商沟通的社会运作
在进入新型城镇化巩固阶段后，“人的城镇化”的价值导向使旧城改造需要真正落实依赖人民、服务人民，以人民为中心，
越来越意识到充分发挥多元社会力量参与的作用。为了更好地落实旧城改造项目，S区委区政府积极牵头联合辖区内政府机关、企事业单位、开发商、街道居委会、业委会、物业公司、社会组织、居民代表等，街道党工委、居委会书记也在社区通过搭建居民参与的平台和建立多方协调工作机制，积极与社区居民沟通协调、综合实施民生项目，寻求实现社會资源的整合。“政府为实现政策目标而采取的政社合作创新，通过奖惩、激励等机制的设计运用将社会各方力量整合动员到政策执行的过程当中，同时利用政府部门的主导性地位构建各方利益主体的身份，使其行为和认知合理化”[11]。如针对改造具体执行中施工单位与居民产生的矛盾，Y街道以现场办公会的形式，召集涉及29个旧街坊整体改造中的23个居民区的书记和居委会主任进行沟通，各居委会书记、主任就旧街坊整体改造过程中所遇到的矛盾冲突、居民期待等“急愁难盼”问题进行现场讨论，从中甄别出共性问题，
如施工安全、路面坑洼等，再由街道与施工单位沟通，加强安全防范措施、加强小区巡逻、调整施工方案等。个别小区遇到的问题由各小区居委会及时以书面形式上报给街道，由街道与设计公司协商将小区个案纳入项目设计，进行有针对性的答疑解惑。街道希望凝聚多方力量形成合力、相互妥协实现社区集体利益的最大化。
通过对旧城改造中柔性运作机制的开发，主要依赖社会居委会在社区治理中的“人情化行动策略”、社区党员积极分子的带头作用，尤其是街道带头的“两新”组织党建，有效增强了党员支持系统在政策执行中的助力。基层街道党工委也通过区域化大党建这个信息交流、资源共享、力量聚合的党建平台，使得各个主体能够相互配合、助力政策目标的达成，努力构建“共建共治共享”的社会治理共同体，这些共同体的形成归根结底是中国共产党的组织凝聚能力和行政部门的政社合作策略，是新时代发挥政党统筹引领、整合规划价值的体现。
由于这些老旧小区的人员构成大多是本地老年人和外来租客，绝大多数本地年轻人都离开父母搬到新城等现代社区中，导致本地老年人关心社区公共事务的能力有限，外来租客由于还没有很好地融入城市，对所租住的社区并不很关心，这种冷漠的邻里关系使得社区参与很有限、社区的社会资本积累很薄弱，也使老旧小区的公共事务荒废。即使参与社区事务也多是以个人利益最大化为出发点，原子化个人、社区事务碎片化、空壳化等现象比较突出，有不少居民对旧城改造并不支持，更希望通过征地拆迁，拿到高额的拆迁款。因此，旧城改造过程中社会运作的治理逻辑还需进一步厘清，党对社区的动员和整合也需进一步加强。
（三）基于政党价值引领的政治运作
S区旧街坊整体改造鲜明地遵循一种“规划式改造”的政治逻辑，发挥着区委统筹规划和价值引导的作用，把老城区的改造放到“科创走廊”建设和“国家新城镇”建设这两大时代背景和战略格局下来考量。因为G60科创走廊是S区于2016年5月提出，定位在“产业积聚、资源共享”的长三角区域协同、带动产业城市群共同发展的战略规划上。其一，依托G60穿境而过的区位优势和大多数企业都分布在高速沿线的产业优势，主要以G60S区段为中轴进行辐射状延伸，打造协同、交流、互享的广阔平台，提高经济发展的协同创新能力，产城融合繁荣科创走廊，这是S区G60科创走廊1.0版本。其二，2017年杭州市、嘉兴市加入，并与S区签订《沪嘉杭G60科创走廊建设战略合作协议》，升级为2.0版本的沪嘉杭G60科创走廊。其三，2018年6月处于G60高速公路和沪苏湖合高铁通道两大交通动脉沿线的九大城市（包括上海S区、浙江的嘉兴、湖州、杭州、金华、江苏的苏州、安徽的宣城、芜湖、合肥）签署了《G60科创走廊总体发展规划3.0版》，形成了“一廊一核多城”的空间布局，按照利益共享、责任共担的原则，聚焦“中国制造2025”战略，率先打响上海“四大品牌”，科创驱动“中国制造”迈向“中国创造”，形成区域协同创新框架体系，发挥G60科创走廊在长三角更高质量一体化发展中的示范作用，将G60科创走廊打造成为长三角贯彻新发展理念示范区的重要引擎。
2016年8月S区颁布《S区关于进一步推进国家新型城镇化综合试点工作实施意见》和《S区国家新型城镇化综合试点总体规划（方案）》，依据整体规划的“一廊九区”格局，打造“产业科技型”区级发展规划、赋能旧区发展潜力，明确了各项任务的具体指标，提出要把握国家新型城镇化综合试点重大机遇，走出一条具有S区特色的新型城镇化发展道路。S区国家新型城镇化共列出30项重点任务，其中排在前三位的是：
G60科创走廊产城融合示范区基本形成、老城区旧改危房解困“五年任务、二年基本完成、三年全面完成”、全面加快以城市更新为内涵的老城综合改造。
这些“惠民生、促发展”的战略规划需要发挥党的“规划引领、统筹协调、整合动员”作用，整体谋篇布局、顶层设计，包括规划目标、政策方案、制度保障等;需要政府部门牵头实施，整合区域内资源，优化配置，搭建共商共议平台，明确任务考核，促成政策落地等;需要把社会多元主体的协同治理作用结合起来，共同推进老旧小区改造任务的完成。
四、发挥党建引领、社区治理和公共服务供给的最优效能
通过对S区旧城改造内在运作逻辑的分析发现，无论是规范行政权力的行使，还是增加社区凝聚度和培育社会资本等，都要更好地发挥政党的主导作用，都需要加强党的建设，提升党建引领的能力，通过党委和政府供给公共服务的方式把社会多元主体吸纳到旧城改造的社区治理中来，打造“共建共治共享”的社区共同体，实现党建引领、社区治理和服务供给三者效能的最优化。 （一）加强使命型政党的建设
党的十九大报告以“不忘初心，牢记使命”为主题，强调中国共产党的初心和使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。
“高远的使命，铸造政党的品格;而对使命的忠诚，则是政党不败的立足之本”[12]（P142），新时代“使命型政党”
需努力构建“使命—责任体制”[4]，来提升政党的国家治理现代化能力。从全局性的顶层战略规划，到规划的逐层落实，再到跟进评估，政党的力量贯穿始终，发挥排头兵的引领作用，指引中国特色社会主义建设的方向。从中央到地方，“党领导一切”的全面领导制度体系覆盖社会治理的方方面面，在基层政治建设、社会矛盾化解、政策贯彻执行等方面发挥着党的坚强战斗堡垒和领导核心作用，攻坚克难、总揽全局和统筹协调，党建引领基层社会治理已经成为上海大都市精细化社区治理的共识。
在老旧小区改造政策执行中，发挥主要作用的不能仅是街道和社区的行政工作人员，因为基层社会应对层层下压来的任务经常处于超负荷运转状态，
所以，如何建立一個多方联动、快速响应的执行体系是政党发挥整合动员功能的关键。这需要党组织作为领导者勇于担当，建构起上下联动、横向联通的政策执行体系，走出科层政府层层向下施压的行政惯性，动员社会主体和市场主体的力量参与到旧城改造中来，使之成为支援旧城改造顺利实施的重要力量。基层党建不仅通过加强党自身的制度建设、组织建设来提升党的执政能力，也借党的“高位势能推动”[13]来激发、动员和整合社会，盘活多方资源，形成致力于实现社会治理现代化的整体性力量，改变传统行政体制下“层层下压”式的垂直政策执行路径。在党建引领的作用下，走向垂直型行政领导和水平型社会参与二者的有机融合，面对旧城改造中棘手问题，发挥好党在社会舆论的引导、居民认同的塑造、相关知识的普及等方面的作用，从而通过加强党建来推动社会治理体系和治理能力现代化的进程。
（二）把党的建设融入社区的微观治理之中
S区58个旧街坊改造的实践中注重党的建设，“基层政府政策执行、制度规制与文化传导的空间治理实践维度同样被引入党建引领的政治逻辑”[14]，也正是以党组织的平台搭建、社会资源的整合、政策执行中的柔性运作机制三种方式的相互配合，较好地实现了旧城改造的特定目标。如根据《关于Y街道实施“红领计划”全面加强基层党建工作的意见》，在Y街道的29个旧街坊整体改造中，党组织的力量贯穿始终。Y街道向区委组织请示，并与相关单位、职能部门沟通后成立了Y街道旧街坊整体改造工作领导小组办公室临时党支部，组织成员分工明确，以便发挥党组织在重难点工作中的凝聚作用、发挥党员在处理“疑难杂症”中的带头攻坚作用。一是探索“党建+旧街坊改造”模式，通过党建引领重点工作推进，凝聚改造工作中的各方力量，发挥党员先锋模范作用，把党旗插到难点工作阵地上。二是统一党员群众思想，定期开展组织生活，组织党员学习理论和政策，加强党员教育和管理。三是搭建宣传、征询、议事、联建、诉求、评议六个平台，及时梳理改造项目中出现的难题并提出合理有效的解决办法。四是整合各方力量资源，主动对接居民区、设计、监工、监理等单位的党组织和党员，扩大临时党支部覆盖范围，与相关居民区党组织、施工单位党组织等开展共建联建活动，形成党建联动、工作联动、作用发挥联动。五是加强工作总结提炼，在工作推进过程中积极挖掘党组织和党员典型，总结工作经验，及时与相关部门对接，进行提炼和宣传。
临时党支部不仅在宏观层面发挥了统筹整合、规划带领、总结提升的作用，党员的先锋模范作用也体现在旧街坊改造的微观层面。首先，社区党支部号召党员家庭带头拆违，支持改造政策，每周在表现先进、积极贡献的家庭门头上插上党旗以示鼓励。其次，成立社区党员志愿者队伍，每天对施工场域进行巡逻检查，监督施工方的安全保障是否到位，发现问题及时向居委会汇报。
最后，遇到对改造持有反对质疑态度的个别业主，还请社区退休老党员、居民骨干与居委会成员一起上门解释劝说，发挥居民自身的影响力和感染力，激活社区人情和居民团体“情感动员”的力量。社区微党建、党员带头为旧街坊改造提供组织保障，党组织和党员个体通过自身行动来影响群众，提升其对政策的认同并鼓励其参与到旧城改造中来，政党的政治领导力在不断探索的实践中获得提升，做到“及时发现——快速联动——迅速行动”，运用党组织平台实现上下互动、灵活调适的旧城改造，尊重地方特色重塑文明老城，开启党建引领创新社区治理的新时代。
没有党建引领的社区治理可能陷入社区共识难以达成的困境，而脱离社区治理的党建往往流于形式主义。现实中存在比较普遍的“为了党建而党建”，往往使党建停留在日常党务工作层面，追求党务留痕、应对上级检查，不接地气，
难以产生实际治理效果。要从党务走向党建，强化党的组织建设和制度建设，增强党的号召力、凝聚力和强有力的行动能力，在化解社会问题的过程中，寻求党建与社会治理紧密融合。
（三）通过政党主导提供的优质公共服务来化解社区治理困境
S区58个旧街坊改造的民生项目，主要依赖区党委的整体规划和资源整合，政党统领、政府供给、社会多元参与的旧城改造协同治理机制正在逐步完善，通过提供公共服务的方式帮助这些老旧小区走出治理困境，恢复S区老城的历史文化风貌，以使这些小区更加宜居、
便捷，更加吸引人才的聚集。基层党组织的力量主要集中在政策的贯彻落实上，如何将“使命”物化，最直接的表现就是关注民生民意、倾听居民诉求、提高公共服务供给水平，通过“送项目下基层”，改善民众生活条件，切实保障好居民的利益，解决好人民群众对于美好生活的追求与社会发展不充分不均衡这一新时代主要矛盾。这类老旧小区的自身特性无法受到市场力量的青睐，如这些老旧小区的物业费很低，物业公司不可能提供超过成本的物业服务，
停车管理、垃圾分类、环境美化等依赖党政机关通过项目制的方式直接供给或通过财政补贴的方式间接提供，补齐短板。但在供给服务的过程中也要很好地回应民意的各方面需求，做好协调沟通，澄清人们的认识误区，赢取民众发自内心的深度认同和大力支持。如旧城改造中遇到的各种矛盾一直都存在，尽管它是一项民生工程，期望把老百姓家里水管、楼道、墙面修修好，但肯定存在一些扰民性问题，需宣传到位、做好沟通、善于协调以便得到较好的总体效果。 尤其对于比较棘手的拆除违章建筑、停车位的增容、垃圾分类收纳站点的设立、小区的整体绿化等，开始有一些“钉子户”非常不配合，但通过深入细致、持之以恒的群众工作，最终都获得了居民的理解和配合。
克服高度计划经济体制下仅从政府单方供给服务的不足，需要盘活原有社区资源的存量，探索和健全吸纳社会组织等多元主体参与治理的机制和民情服务机制等。如对于这些老旧小区的社区食堂的建设等养老服务的供给、整顿群租及加强对外来流动人口的管理等社区内部治理，
以及发动辖区内企事业单位为困难群众和老人免费测血糖、重要节日上门慰问、提供一些居家养老服务等公益服务。
利用网络信息技术，创建智慧化的党建平台，通过小程序、APP等媒体渠道，提高基层党建的信息化和技术化水平，更加便捷地服务社区居民，把线上服务与线下服务有机结合起来，使服务的渠道更加多元。也正是通过政党主导提供优质公共服务的方式来嵌入社会，加强居民对党的政治认同和情感支持，建立起亲密的党群关系，推动对基层社会的合作共治，从而将党的领导的制度优势切实转化为治理的效能。
五、研究结论与经验推广
S区58个旧街坊整体改造的运作逻辑不同于大多数老城改造的地方在于：区委区政府以打造G60科创走廊为契机，既超越于计划经济体制下的行政化管控的逻辑，也超越于唯GDP增长模式下的市场化交换的逻辑，表现出在长三角一体化区域性政府营造背景下的党建引领的政治吸纳逻辑和政党嵌入社会并激活社会的参与共治逻辑。区委区政府在推进旧城“发展型改造”项目进展过程中，吸纳了行政部门贯彻落实政策执行的行政逻辑，超越刚性管控的行政惯性，从“政绩导向”走向“公共价值导向”。S区老城的社会资本并不是很厚重，通过基层党组织比较严密的组织化建设并嵌入基层社会，激发和整合社会资源，结合民众和社会组织等多元主体参与社区治理的社会逻辑，较好地发挥了政党价值引领的目标导向作用和统筹治理功效。
在当前加强基层党建的话语鼓励下，基层党组织在接受上级党组织领导的同时对基层社会发挥带头作用，党建引领已经成为加强社区治理、缓解基层社会矛盾的关键[3]，发挥战斗堡垒的作用，承擔起社区治理“中轴”的角色，不仅通过自上而下的党组织架构和相关部门层层落实，也通过网格化管理把社区居民中党员干部和社区志愿者有效地组织起来，凝聚各方主体的力量，形成向心力，推动基层治理创新。党组织在各个层级部门拥有政策决策权、资源分配权和最终话语权，以基层党组织为核心，优化“大党委”体制，带动建立“党委—党组织—党小组—党员”的基层党建组织格局，发挥党组织整合功能，形成广泛覆盖、高效联动的组织网络，以区域化大党建的形式来搭建平台、动员、凝聚基层治理的多元力量，在社区治理、公共服务、物业管理、居民自治等方面充分发挥基层党建的统筹整合、规划引领作用，形成与行政组织、“两新”组织、企事业单位、积极公民等多元参与共治的“一核多元”治理格局，坚持党建引领下的多元共治机制，完善上下联动、广泛扩散的党建工作体制，构建多元
“共建共治共享”的社会治理创新模式，构成基层社会治理最普遍的景观。
从S区旧城“发展型改造”版本的政党主导社区治理经验可见，尽管S区老城的社会资本比较薄弱，在贯彻落实旧城改造的过程中时常出现刚性行政管控不足的问题，但一个具备宏观区域规划能力并善于学习调适的使命型政党在旧城改造的项目推进过程中发挥着极其重要的引领作用。在政党的规划蓝图和价值指引下，借助G60科创走廊和新型城镇化建设，发挥政党的组织优势和制度优势来整合基层社会，充分发挥了自上而下的统筹治理和政党能动性。
对于陷入治理困境中的基层社会，也应把“政党带进来”，在如何加强党的建设，发挥党建引领、社会治理和公共服务最优效能方面，S区老城政党主导
旧城改造的经验值得参考借鉴。
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Party-Dominance Reconstruction of Old City： Party Construction Leading， Community Governance and Service Supply
—— Take the Overall Renovation of 58 Old Neighborhoods in S District of Shanghai as an Example
Chen Yi， He Meng
Abstract：The reconstruction of the old city not only makes the residents have houses to live in，but also makes them live well. We should not only promote city development，but also pay attention to social protection. The party-oriented old city reconstruction transcends the local responsive governance of community issues，turns passivity into initiative，and promotes community development and urbanization through overall planning and overall governance.
Under the guidance of the Party's planning，it gave overall consideration to urban development and urban protection，and achieved remarkable governance performance. Party leading the operation logic of the old city reconstruction mode lies in the administrative logic based on efficiency，based on the consultation of social logic and based on the value of the organic combination of political logic，through political operation administrative operation，the political operation embedded grass-roots society，to strengthen party building in society，play a guiding role of the party，to seek the party's construction、the party's community governance and the party's service supply combination，transform the advantages in the leadership of the party and the system optimal governance efficiency.
Key words：party dominance， reconstruction of the old city， party construction leading， urban renewal， city protection
收稿日期：2020-12-08
作者簡介：
陈 毅（1978-），男，河南信阳人，华东政法大学政治学与公共管理学院教授，博士生导师，上海 200042;何 萌（1995-），女，河南信阳人，华东政法大学政治学与公共管理学院科研助理，上海 200042
本文系上海哲学社会科学一般项目“党建引领基层社会治理的实践模式、运行逻辑与优化路径：基于上海大都市的实证研究”（批准号2020BDS002）和国家社科基金青年项目“基层党组织的政治生态评估体系与优化策略研究”（17CZZ041）的阶段性研究成果。
在党的规划引领下，把城市发展与城市保护统筹兼顾，提高治理绩效。政党主导旧城改造模式的运作逻辑在于把基于效率的行政逻辑、基于协商的社会逻辑和基于价值的政治逻辑有机结合，通过政治运作吸纳行政运作，把政治运作嵌入基层社会，结合社会运作加强党建，发挥政党的主导作用，寻求把党的建设、社区治理和服务供给三者融合起来，把党的领导优势和制度优势转化治理效能。
[关键词]政党主导;旧城改造;党建引领;城市更新;城市保护
中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）03-0012-10
我国旧城改造大概经历三个阶段：计划经济时代“维持型改造”，主要是政府提供最基本的维修改善，具有浓厚的“父爱主义”
色彩，由于政府当时财力有限，旧城改造的规模也很有限。二是市场经济时代“发展型改造”，体现了地方政府在追求“城市化速度”和“土地财政”的目标驱使下，房地产开发商作为重要的利益主体参与到旧城改造的方案制订中，把旧城改造成商业中心，地价翻倍增值，在利益驱使下出现大拆大建现象。三是后市场经济时代改革型改造（见表1），党委政府在推进城市更新的同时也特别注重与城市规划和历史特色的保护相融，留住城市的文化之魂，打造特色历史街区，重视旧城改造中的人文和社会属性，更加通盘考虑，也更注重价值引领，使旧城改造更加深入民心。
一、问题的提出
国内学者对政党的使命、优势及党领导的具体路径研究比较充分。有学者相对于社会中心主义和国家中心主义提出“政党中心主义”[1]来审视中国政治;有学者强调把“政党带回来”[2]来考察中国的社会治理。有学者认为“党建引领在落实社区党委‘同心圆’的政治引领功能和‘连心桥’的服务群众功能基础上，筑造了‘一核多元’和‘一核多能’的社区治理和服务创新的全新架构”[3]，通过主导的方式取得党建引领与基层社会治理的契合。有学者对“使命型政党”[4]进行阐释，党的初心和使命写入党的十九大报告，在社会治理中践行“以人民为中心”的人民哲学。有学者认为“网格化党建”“区域化党建”和“枢纽化党建”
凸显了上海基层党建的整合能力、问题导向和整体主义特征[5]。有学者对浙江金华“基层党建+社会治理”创新工作中的“红色网格”实践进行了研究[6]。有学者从构建以治理主体嵌入、治理制度嵌入及治理目标嵌入等为途径的多重结构性嵌入机制来探寻基层党组织社区治理的效能[7]。还有学者
认为可以通过网格化进行功能整合，依托共商共建机制进行主体整合，以项目为载体实现资源整合，利用信息技术进行平台整合，建构起“整合型”楼宇党建的基本制度框架[8]。全国各地基层党建治理创新实践取得很好的治理绩效。
国外学者对于中国共产党的研究越来越多，研究视角也发生变化，从以西方竞争型政党理论为标准来评判中国的政党，具有明显的意识形态倾向性，到越来越尝试基于中国的语境比较客观地针对“中国共产党为什么能”这一客观事实给予解释。有学者较早把“调适性”和“政党调适”等概念引入对中国共产党的研究，以“调适型政党”来看中国共产党的执政韧性，分析党在变化了的社会中生存、适应和转型的问题。
有学者认为中国的“政党国家体制并非一个同质的实体，而是一个多样化的实体”，经历了“转型”和“巩固”[9]。还有学者认为中国“政党国家模式”经历“收缩”与“调整”的双重过程，正在形成一种新型的政治体制：“兼收并蓄型国家”[10]（P179-181）。不少学者对中国“党建国家”和“党治国家”的政党运作治理绩效赞誉有加，代表了“政党中心主义”作为一种治国理政范式所取得的成绩。中国所代表的“政党国家”模式区别于西方的“国家政党”模式，西方更多是从工具理性层面认知政党的属性，而中国把政党的社会治理属性与政治属性综合起来，注重追求如何实现“使命型政党”，强调顶层设计和价值引领。
中国共产党不仅通过政治革命完成了国家政权建设，也通过社会革命打破了社会等级秩序，使社会获得解放和自主发展。在国家建设和改革时期，中国共产党作为“学习型政党”和“使命型政党”依然是主导性政治力量，发挥着政治领导和价值引领作用，这在上海市S区“发展型改造”项目推进过程中体现得尤为突出。
二、政党主导旧城改造项目描述及分析框架的搭建
（一）S区旧城改造项目概览
S区以沪杭高速公路为界划分为新老两个城区，58个旧街坊所在的老城区主要指：北至沪杭高速公路、南至沪杭铁路、西达辰塔公路、东临松东路，面积大约为43.1平方公里的区域。东西衔接S区经济开发区、出口加工区，北靠S区大学城，南靠高铁枢纽站，整体呈现以老城区为中心的辐射状，区位优势显著，它正好与G60科创走廊的中心区位重叠。G60沪昆高速穿城而过，周围分布着“一廊九区”。“一廊”是指G60高速沿线的产业集聚区，由科技创新带、快速交通带和科创产业带构成总体呈东西走向的中心轴线，也是区内信息交流、服务共享的主要联系通道。“九区”是指S区经济技术开发西区、智慧物流功能区、大学城双创集聚区、科技影都区、新城总部研发功能区、出口加工区（综合保税区等）、洞泾人工智能产业基地区、经济技术开发东区、九科绿洲区（临港S区科技城），与中心轴线G60科创走廊相辅相成，为新兴技术产业提供孵化培育的平台，成为展示S区门户和G60发展状况的“显示器”。
相对于S区新城蓬勃发展的势头，S区老城在市容市貌、配套设施和吸纳能力等方面都较为滞后。为了实现S区新老城区的融合发展，对58个旧街坊改造具有典型的政党主导供给公共服务特征。S区政府期望通过改善居民居住环境和硬件设施，改变老城“脏乱差破”的局面，也针对居民“急难愁盼”的问题，通盘考虑、统筹规划，实施人才發展战略和“产城融合”发展战略，吸引优秀企业和人才入驻，搭建产业合作和资源互补的平台，激发S区老城区的发展潜力。 S区老城综合改造是新型城镇化综合试点的重要任务之一，目的在于提升旧城空间价值、助力G60科创走廊建设、实现城市的转型升级。老城区作为居住区，其历史人文和长期积淀的“精气神儿”不能泯灭，城市更新必须以城市保护为基础，寻求均衡发展，提升老城居民的幸福感，真正实现“人的城镇化”而不仅仅是“物的城镇化”。S区2016年底启动实施对58个旧街坊整体改造工作，制定了一系列规章条例（见表2），
在区委顶层设计和统筹布局下，成立旧街坊改造整体推进办公室，责任落实到具体政府职能部门，有序推进。
截至2018年底已经完成旧区危房解困签约1361户，累计投资22.97亿元，共完成动迁居民安置11682户。
S区旧街坊改造主要由Y、Z和F三个街道构成，笔者重点调研了Y街道，它位于老城区中心，是这次旧城改造重中之重的任务。通过对Y街道旧街坊整体改造使之成为“贯通南北新城的支撑点、历史文化的融合点、城市风貌的新亮点”，可以作为此次旧城改造工作的缩影。Y街道所在的5.8平方公里区域内常住户籍人口近8万，来沪人员近2.8万，辖区内治安问题复杂，也是此次旧街坊整体改造中被改造项目最多的街道，占全区任务量的70%，基本覆盖了街道辖区内的全部老旧小区，涉及危旧房屋多达三千多户，其中多为售后公房和早期商品房。Y街道按照“打通平安通道、实现雨污分流、修缮老旧建筑、换上房屋新装”的改造思路，为每个街坊量身定制“一街坊一方案”，不仅使大体建筑物翻修更新，改造的细节也遍布小区的每一个角落，包括雨污分流、管道更新、增设停车位、小区门头更新、畅通消防通道等，小区绿化、监控、路灯等也得到了更新和完善。2017年9月至2019年1月，Y街道29个旧街坊改造工程历时近两年全面完成，共投资8.4亿元，改造房屋750幢，总面积约180万平方米，约2.4万户家庭受益。
笔者通过跟踪和回顾这次旧城改造项目，期望探寻其内在的运作逻辑，总结其治理经验，以探寻政党主导型基层社会治理模式可复制可推广的可行性。
（二）分析框架的搭建
本文的研究对象聚焦在后市场化时代S区老城58个旧街坊的改造上，G60长三角一体化的科技走廊贯穿其中，党建引领着产业创新的未来，产城融合、舊城改造，政党主导的整体治理是其鲜明特色。为实现“城市更新”与“城市保护”有机统一，在驱动城市产业发展、建设国家新型城镇化的同时，
要努力做好对华亭老街和仓桥历史文化街区的保护，把城市传统和文脉留住，以便实现从“物”的城市化走向“人”的城市化。当然，新时代这种政党主导超越于计划经济时代的行政主导，除了发挥好自上而下的科层制行政运作，也要把行政运作嵌入以“党建引领”的政治运作之中，发挥使命型政党的规划和领导功能。借助和谐的党群关系，“政党下沉”“服务下沉”，主动吸纳民众对旧城改造的需求，以政治运作来吸纳社会运作，发挥协商合作的社会运作优势。通过加强党的建设发挥“政治吸纳”功能是其鲜明特征。通过政治运行吸纳行政运作、政治运作吸纳社会运作，从而凸显使命型政党在旧城“发展型改造”时期的主导功能（见图1）。
因此，基于S区58个旧街坊整体改造案例，阐释这种政党主导老旧小区改造运行的三种内在逻辑，既重点分析其独特性，也探究进一步优化的路径。要超越以往行政主导模式，实现党政统筹，尤其是政党引领实现党在基层社会治理过程中，把党的自身建设、社区治理和公共服务供给三者有机统一起来，把党全面领导的制度优势转化为基层社区治理的效能。
三、旧城改造中三大运作逻辑的分析
通过对S区58个旧街坊整体改造项目尤其是占全区70%任务量的Y 街道改造场景的描述，我们发现旧城改造执行中呈现层级性、多属性和引领性特征，
进而挖掘出旧街坊整体改造政策执行的三大运作机制：自上而下的行政运作、协商参与的社会运作和党建引领的政治运作，这三大运作机制在内涵特征、现实表征、解决的问题等方面存在着较大差异，内蕴着不同的运作逻辑（见表3）。
（一）基于效率追求的行政运作
对S区58个旧街坊改造尽管在整体上具有鲜明的政党主导特色，但在具体政策落实过程中，为了在规定的时间节点完成预定的改造任务，依然遵循现存的自上而下科层压力型体制，强调效率和管控，区政府的改造意愿通过政策文本和政府会议的方式向下传达，层层任务分拨、层层传导施压，突出区政府对各个街道改造计划的一体化权威。街道办主要围绕哪些具体任务指标、选择何种政策工具，拟定何种旧城改造的具体实施方案，都按照预定的改造计划已经设定好了。基层执行官员也受“向上负责”的激励机制影响，争取获得上级的青睐和资源划拨，倾向于机械性完成行政任务以应对上级考核，而对民意的合理需求关注不够、回应不强。由于基层事务繁重而人手明显不足，权责不清使得基层社区干部疲于应付上级各项检查，“五加二”“白加黑”，工作负荷过大，有不少抱怨。另外，在项目制行政运作的过程中存在因部门之间衔接不力而导致对有限的资源带来浪费的现象。
如社区管道修复工程在规定时间点前尚未完成，又按照街道要求实施雨污分流工程，导致社区地表挖了填、填了又挖，遇到下雨天气社区路面泥泞不堪，给居民生活造成了极大不便，这种“拉链工程”既浪费了项目经费，加大了居民对社区改造落实的不满，
也表现出政策执行的僵化，使得基层执行部门就改造指标和时间节点跟区政府“讨价还价”的空间有限。再如受到刚性改造时间的约束，旧街坊改造从实施之初便有严格的时间节点规定，包括前期准备阶段、开工前准备阶段、施工阶段、竣工验收阶段，都有具体到年月日的时间规定，包括街道每周的推进例会都会给各相关部门安排“要在X月X日之前全部完成”的硬性任务，层级行政系统之间的纵向互动和弹性协调发挥不足。这些都对旧城改造的行政运作提出了新要求。
为了矫正过于刚性和物化的旧城改造行政运作，有必要使其从“政绩导向”走向“公共价值导向”，这也是政党主导公益性民生项目的使命所在，公共价值的传递有利于减少政策落实中的异化现象。首先，我们需要矫正基层政策执行者的价值观念，政策执行不是简单的刚性任务落实，旧城改造也不是简单的“物”的改造，需要正视旧城改造背后上级政府和党委的顶层设计与民生考虑，也需要关注老旧小区“公共精神”的塑造，秉持政党政策设计的初衷，坚守政治运作中政党的大局观，切实改善旧城人民的生活环境，帮助营造“社区共同体”的感觉和认同共识，把对改造效率的追求融入参与共治的“社区共同体”打造的期望中去。其次，政府内部的考核和晋升机制需要吸纳进公共价值的衡量。简单的可量化指标易诱导盲目追求效率的行政行为，也是政策执行异化的重要诱因。公共价值衡量的因素可以通过民生点评、项目反馈、后期跟进等方式参与政府考核，成为检验官员行为的“试金石”。 最后，我们需要做好兼顾：既有自上而下的政策下沉和指令传达，又有自下而上的政策反馈与必要的重复博弈，
把二者有机统一起来，尽可能把民众的需求吸纳到政策完善之中，从而减少政策执行的目标偏差。避免行政运作在过于刚性推进改造项目过程中可能带来的负面作用，如果民众参与和监督的权利受阻，会将影响居民的认同，“干部干、群众看”，难以把民众的积极性调动起来，也容易助长旧区居民“等、靠、要”的心理。
（二）基于协商沟通的社会运作
在进入新型城镇化巩固阶段后，“人的城镇化”的价值导向使旧城改造需要真正落实依赖人民、服务人民，以人民为中心，
越来越意识到充分发挥多元社会力量参与的作用。为了更好地落实旧城改造项目，S区委区政府积极牵头联合辖区内政府机关、企事业单位、开发商、街道居委会、业委会、物业公司、社会组织、居民代表等，街道党工委、居委会书记也在社区通过搭建居民参与的平台和建立多方协调工作机制，积极与社区居民沟通协调、综合实施民生项目，寻求实现社會资源的整合。“政府为实现政策目标而采取的政社合作创新，通过奖惩、激励等机制的设计运用将社会各方力量整合动员到政策执行的过程当中，同时利用政府部门的主导性地位构建各方利益主体的身份，使其行为和认知合理化”[11]。如针对改造具体执行中施工单位与居民产生的矛盾，Y街道以现场办公会的形式，召集涉及29个旧街坊整体改造中的23个居民区的书记和居委会主任进行沟通，各居委会书记、主任就旧街坊整体改造过程中所遇到的矛盾冲突、居民期待等“急愁难盼”问题进行现场讨论，从中甄别出共性问题，
如施工安全、路面坑洼等，再由街道与施工单位沟通，加强安全防范措施、加强小区巡逻、调整施工方案等。个别小区遇到的问题由各小区居委会及时以书面形式上报给街道，由街道与设计公司协商将小区个案纳入项目设计，进行有针对性的答疑解惑。街道希望凝聚多方力量形成合力、相互妥协实现社区集体利益的最大化。
通过对旧城改造中柔性运作机制的开发，主要依赖社会居委会在社区治理中的“人情化行动策略”、社区党员积极分子的带头作用，尤其是街道带头的“两新”组织党建，有效增强了党员支持系统在政策执行中的助力。基层街道党工委也通过区域化大党建这个信息交流、资源共享、力量聚合的党建平台，使得各个主体能够相互配合、助力政策目标的达成，努力构建“共建共治共享”的社会治理共同体，这些共同体的形成归根结底是中国共产党的组织凝聚能力和行政部门的政社合作策略，是新时代发挥政党统筹引领、整合规划价值的体现。
由于这些老旧小区的人员构成大多是本地老年人和外来租客，绝大多数本地年轻人都离开父母搬到新城等现代社区中，导致本地老年人关心社区公共事务的能力有限，外来租客由于还没有很好地融入城市，对所租住的社区并不很关心，这种冷漠的邻里关系使得社区参与很有限、社区的社会资本积累很薄弱，也使老旧小区的公共事务荒废。即使参与社区事务也多是以个人利益最大化为出发点，原子化个人、社区事务碎片化、空壳化等现象比较突出，有不少居民对旧城改造并不支持，更希望通过征地拆迁，拿到高额的拆迁款。因此，旧城改造过程中社会运作的治理逻辑还需进一步厘清，党对社区的动员和整合也需进一步加强。
（三）基于政党价值引领的政治运作
S区旧街坊整体改造鲜明地遵循一种“规划式改造”的政治逻辑，发挥着区委统筹规划和价值引导的作用，把老城区的改造放到“科创走廊”建设和“国家新城镇”建设这两大时代背景和战略格局下来考量。因为G60科创走廊是S区于2016年5月提出，定位在“产业积聚、资源共享”的长三角区域协同、带动产业城市群共同发展的战略规划上。其一，依托G60穿境而过的区位优势和大多数企业都分布在高速沿线的产业优势，主要以G60S区段为中轴进行辐射状延伸，打造协同、交流、互享的广阔平台，提高经济发展的协同创新能力，产城融合繁荣科创走廊，这是S区G60科创走廊1.0版本。其二，2017年杭州市、嘉兴市加入，并与S区签订《沪嘉杭G60科创走廊建设战略合作协议》，升级为2.0版本的沪嘉杭G60科创走廊。其三，2018年6月处于G60高速公路和沪苏湖合高铁通道两大交通动脉沿线的九大城市（包括上海S区、浙江的嘉兴、湖州、杭州、金华、江苏的苏州、安徽的宣城、芜湖、合肥）签署了《G60科创走廊总体发展规划3.0版》，形成了“一廊一核多城”的空间布局，按照利益共享、责任共担的原则，聚焦“中国制造2025”战略，率先打响上海“四大品牌”，科创驱动“中国制造”迈向“中国创造”，形成区域协同创新框架体系，发挥G60科创走廊在长三角更高质量一体化发展中的示范作用，将G60科创走廊打造成为长三角贯彻新发展理念示范区的重要引擎。
2016年8月S区颁布《S区关于进一步推进国家新型城镇化综合试点工作实施意见》和《S区国家新型城镇化综合试点总体规划（方案）》，依据整体规划的“一廊九区”格局，打造“产业科技型”区级发展规划、赋能旧区发展潜力，明确了各项任务的具体指标，提出要把握国家新型城镇化综合试点重大机遇，走出一条具有S区特色的新型城镇化发展道路。S区国家新型城镇化共列出30项重点任务，其中排在前三位的是：
G60科创走廊产城融合示范区基本形成、老城区旧改危房解困“五年任务、二年基本完成、三年全面完成”、全面加快以城市更新为内涵的老城综合改造。
这些“惠民生、促发展”的战略规划需要发挥党的“规划引领、统筹协调、整合动员”作用，整体谋篇布局、顶层设计，包括规划目标、政策方案、制度保障等;需要政府部门牵头实施，整合区域内资源，优化配置，搭建共商共议平台，明确任务考核，促成政策落地等;需要把社会多元主体的协同治理作用结合起来，共同推进老旧小区改造任务的完成。
四、发挥党建引领、社区治理和公共服务供给的最优效能
通过对S区旧城改造内在运作逻辑的分析发现，无论是规范行政权力的行使，还是增加社区凝聚度和培育社会资本等，都要更好地发挥政党的主导作用，都需要加强党的建设，提升党建引领的能力，通过党委和政府供给公共服务的方式把社会多元主体吸纳到旧城改造的社区治理中来，打造“共建共治共享”的社区共同体，实现党建引领、社区治理和服务供给三者效能的最优化。 （一）加强使命型政党的建设
党的十九大报告以“不忘初心，牢记使命”为主题，强调中国共产党的初心和使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。
“高远的使命，铸造政党的品格;而对使命的忠诚，则是政党不败的立足之本”[12]（P142），新时代“使命型政党”
需努力构建“使命—责任体制”[4]，来提升政党的国家治理现代化能力。从全局性的顶层战略规划，到规划的逐层落实，再到跟进评估，政党的力量贯穿始终，发挥排头兵的引领作用，指引中国特色社会主义建设的方向。从中央到地方，“党领导一切”的全面领导制度体系覆盖社会治理的方方面面，在基层政治建设、社会矛盾化解、政策贯彻执行等方面发挥着党的坚强战斗堡垒和领导核心作用，攻坚克难、总揽全局和统筹协调，党建引领基层社会治理已经成为上海大都市精细化社区治理的共识。
在老旧小区改造政策执行中，发挥主要作用的不能仅是街道和社区的行政工作人员，因为基层社会应对层层下压来的任务经常处于超负荷运转状态，
所以，如何建立一個多方联动、快速响应的执行体系是政党发挥整合动员功能的关键。这需要党组织作为领导者勇于担当，建构起上下联动、横向联通的政策执行体系，走出科层政府层层向下施压的行政惯性，动员社会主体和市场主体的力量参与到旧城改造中来，使之成为支援旧城改造顺利实施的重要力量。基层党建不仅通过加强党自身的制度建设、组织建设来提升党的执政能力，也借党的“高位势能推动”[13]来激发、动员和整合社会，盘活多方资源，形成致力于实现社会治理现代化的整体性力量，改变传统行政体制下“层层下压”式的垂直政策执行路径。在党建引领的作用下，走向垂直型行政领导和水平型社会参与二者的有机融合，面对旧城改造中棘手问题，发挥好党在社会舆论的引导、居民认同的塑造、相关知识的普及等方面的作用，从而通过加强党建来推动社会治理体系和治理能力现代化的进程。
（二）把党的建设融入社区的微观治理之中
S区58个旧街坊改造的实践中注重党的建设，“基层政府政策执行、制度规制与文化传导的空间治理实践维度同样被引入党建引领的政治逻辑”[14]，也正是以党组织的平台搭建、社会资源的整合、政策执行中的柔性运作机制三种方式的相互配合，较好地实现了旧城改造的特定目标。如根据《关于Y街道实施“红领计划”全面加强基层党建工作的意见》，在Y街道的29个旧街坊整体改造中，党组织的力量贯穿始终。Y街道向区委组织请示，并与相关单位、职能部门沟通后成立了Y街道旧街坊整体改造工作领导小组办公室临时党支部，组织成员分工明确，以便发挥党组织在重难点工作中的凝聚作用、发挥党员在处理“疑难杂症”中的带头攻坚作用。一是探索“党建+旧街坊改造”模式，通过党建引领重点工作推进，凝聚改造工作中的各方力量，发挥党员先锋模范作用，把党旗插到难点工作阵地上。二是统一党员群众思想，定期开展组织生活，组织党员学习理论和政策，加强党员教育和管理。三是搭建宣传、征询、议事、联建、诉求、评议六个平台，及时梳理改造项目中出现的难题并提出合理有效的解决办法。四是整合各方力量资源，主动对接居民区、设计、监工、监理等单位的党组织和党员，扩大临时党支部覆盖范围，与相关居民区党组织、施工单位党组织等开展共建联建活动，形成党建联动、工作联动、作用发挥联动。五是加强工作总结提炼，在工作推进过程中积极挖掘党组织和党员典型，总结工作经验，及时与相关部门对接，进行提炼和宣传。
临时党支部不仅在宏观层面发挥了统筹整合、规划带领、总结提升的作用，党员的先锋模范作用也体现在旧街坊改造的微观层面。首先，社区党支部号召党员家庭带头拆违，支持改造政策，每周在表现先进、积极贡献的家庭门头上插上党旗以示鼓励。其次，成立社区党员志愿者队伍，每天对施工场域进行巡逻检查，监督施工方的安全保障是否到位，发现问题及时向居委会汇报。
最后，遇到对改造持有反对质疑态度的个别业主，还请社区退休老党员、居民骨干与居委会成员一起上门解释劝说，发挥居民自身的影响力和感染力，激活社区人情和居民团体“情感动员”的力量。社区微党建、党员带头为旧街坊改造提供组织保障，党组织和党员个体通过自身行动来影响群众，提升其对政策的认同并鼓励其参与到旧城改造中来，政党的政治领导力在不断探索的实践中获得提升，做到“及时发现——快速联动——迅速行动”，运用党组织平台实现上下互动、灵活调适的旧城改造，尊重地方特色重塑文明老城，开启党建引领创新社区治理的新时代。
没有党建引领的社区治理可能陷入社区共识难以达成的困境，而脱离社区治理的党建往往流于形式主义。现实中存在比较普遍的“为了党建而党建”，往往使党建停留在日常党务工作层面，追求党务留痕、应对上级检查，不接地气，
难以产生实际治理效果。要从党务走向党建，强化党的组织建设和制度建设，增强党的号召力、凝聚力和强有力的行动能力，在化解社会问题的过程中，寻求党建与社会治理紧密融合。
（三）通过政党主导提供的优质公共服务来化解社区治理困境
S区58个旧街坊改造的民生项目，主要依赖区党委的整体规划和资源整合，政党统领、政府供给、社会多元参与的旧城改造协同治理机制正在逐步完善，通过提供公共服务的方式帮助这些老旧小区走出治理困境，恢复S区老城的历史文化风貌，以使这些小区更加宜居、
便捷，更加吸引人才的聚集。基层党组织的力量主要集中在政策的贯彻落实上，如何将“使命”物化，最直接的表现就是关注民生民意、倾听居民诉求、提高公共服务供给水平，通过“送项目下基层”，改善民众生活条件，切实保障好居民的利益，解决好人民群众对于美好生活的追求与社会发展不充分不均衡这一新时代主要矛盾。这类老旧小区的自身特性无法受到市场力量的青睐，如这些老旧小区的物业费很低，物业公司不可能提供超过成本的物业服务，
停车管理、垃圾分类、环境美化等依赖党政机关通过项目制的方式直接供给或通过财政补贴的方式间接提供，补齐短板。但在供给服务的过程中也要很好地回应民意的各方面需求，做好协调沟通，澄清人们的认识误区，赢取民众发自内心的深度认同和大力支持。如旧城改造中遇到的各种矛盾一直都存在，尽管它是一项民生工程，期望把老百姓家里水管、楼道、墙面修修好，但肯定存在一些扰民性问题，需宣传到位、做好沟通、善于协调以便得到较好的总体效果。 尤其对于比较棘手的拆除违章建筑、停车位的增容、垃圾分类收纳站点的设立、小区的整体绿化等，开始有一些“钉子户”非常不配合，但通过深入细致、持之以恒的群众工作，最终都获得了居民的理解和配合。
克服高度计划经济体制下仅从政府单方供给服务的不足，需要盘活原有社区资源的存量，探索和健全吸纳社会组织等多元主体参与治理的机制和民情服务机制等。如对于这些老旧小区的社区食堂的建设等养老服务的供给、整顿群租及加强对外来流动人口的管理等社区内部治理，
以及发动辖区内企事业单位为困难群众和老人免费测血糖、重要节日上门慰问、提供一些居家养老服务等公益服务。
利用网络信息技术，创建智慧化的党建平台，通过小程序、APP等媒体渠道，提高基层党建的信息化和技术化水平，更加便捷地服务社区居民，把线上服务与线下服务有机结合起来，使服务的渠道更加多元。也正是通过政党主导提供优质公共服务的方式来嵌入社会，加强居民对党的政治认同和情感支持，建立起亲密的党群关系，推动对基层社会的合作共治，从而将党的领导的制度优势切实转化为治理的效能。
五、研究结论与经验推广
S区58个旧街坊整体改造的运作逻辑不同于大多数老城改造的地方在于：区委区政府以打造G60科创走廊为契机，既超越于计划经济体制下的行政化管控的逻辑，也超越于唯GDP增长模式下的市场化交换的逻辑，表现出在长三角一体化区域性政府营造背景下的党建引领的政治吸纳逻辑和政党嵌入社会并激活社会的参与共治逻辑。区委区政府在推进旧城“发展型改造”项目进展过程中，吸纳了行政部门贯彻落实政策执行的行政逻辑，超越刚性管控的行政惯性，从“政绩导向”走向“公共价值导向”。S区老城的社会资本并不是很厚重，通过基层党组织比较严密的组织化建设并嵌入基层社会，激发和整合社会资源，结合民众和社会组织等多元主体参与社区治理的社会逻辑，较好地发挥了政党价值引领的目标导向作用和统筹治理功效。
在当前加强基层党建的话语鼓励下，基层党组织在接受上级党组织领导的同时对基层社会发挥带头作用，党建引领已经成为加强社区治理、缓解基层社会矛盾的关键[3]，发挥战斗堡垒的作用，承擔起社区治理“中轴”的角色，不仅通过自上而下的党组织架构和相关部门层层落实，也通过网格化管理把社区居民中党员干部和社区志愿者有效地组织起来，凝聚各方主体的力量，形成向心力，推动基层治理创新。党组织在各个层级部门拥有政策决策权、资源分配权和最终话语权，以基层党组织为核心，优化“大党委”体制，带动建立“党委—党组织—党小组—党员”的基层党建组织格局，发挥党组织整合功能，形成广泛覆盖、高效联动的组织网络，以区域化大党建的形式来搭建平台、动员、凝聚基层治理的多元力量，在社区治理、公共服务、物业管理、居民自治等方面充分发挥基层党建的统筹整合、规划引领作用，形成与行政组织、“两新”组织、企事业单位、积极公民等多元参与共治的“一核多元”治理格局，坚持党建引领下的多元共治机制，完善上下联动、广泛扩散的党建工作体制，构建多元
“共建共治共享”的社会治理创新模式，构成基层社会治理最普遍的景观。
从S区旧城“发展型改造”版本的政党主导社区治理经验可见，尽管S区老城的社会资本比较薄弱，在贯彻落实旧城改造的过程中时常出现刚性行政管控不足的问题，但一个具备宏观区域规划能力并善于学习调适的使命型政党在旧城改造的项目推进过程中发挥着极其重要的引领作用。在政党的规划蓝图和价值指引下，借助G60科创走廊和新型城镇化建设，发挥政党的组织优势和制度优势来整合基层社会，充分发挥了自上而下的统筹治理和政党能动性。
对于陷入治理困境中的基层社会，也应把“政党带进来”，在如何加强党的建设，发挥党建引领、社会治理和公共服务最优效能方面，S区老城政党主导
旧城改造的经验值得参考借鉴。
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Party-Dominance Reconstruction of Old City： Party Construction Leading， Community Governance and Service Supply
—— Take the Overall Renovation of 58 Old Neighborhoods in S District of Shanghai as an Example
Chen Yi， He Meng
Abstract：The reconstruction of the old city not only makes the residents have houses to live in，but also makes them live well. We should not only promote city development，but also pay attention to social protection. The party-oriented old city reconstruction transcends the local responsive governance of community issues，turns passivity into initiative，and promotes community development and urbanization through overall planning and overall governance.
Under the guidance of the Party's planning，it gave overall consideration to urban development and urban protection，and achieved remarkable governance performance. Party leading the operation logic of the old city reconstruction mode lies in the administrative logic based on efficiency，based on the consultation of social logic and based on the value of the organic combination of political logic，through political operation administrative operation，the political operation embedded grass-roots society，to strengthen party building in society，play a guiding role of the party，to seek the party's construction、the party's community governance and the party's service supply combination，transform the advantages in the leadership of the party and the system optimal governance efficiency.
Key words：party dominance， reconstruction of the old city， party construction leading， urban renewal， city protection
收稿日期：2020-12-08
作者簡介：
陈 毅（1978-），男，河南信阳人，华东政法大学政治学与公共管理学院教授，博士生导师，上海 200042;何 萌（1995-），女，河南信阳人，华东政法大学政治学与公共管理学院科研助理，上海 200042
本文系上海哲学社会科学一般项目“党建引领基层社会治理的实践模式、运行逻辑与优化路径：基于上海大都市的实证研究”（批准号2020BDS002）和国家社科基金青年项目“基层党组织的政治生态评估体系与优化策略研究”（17CZZ041）的阶段性研究成果。