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[摘 要]城市群发展提出了城市群治理议题。从我国三大城市群发展来看，由府际协作、市场机制和社会组织参与构成的城市群治理机制促进了城市群发展，但缺乏现代化治理体系使城市群发展面临着治理资源短缺、流程不畅、结构失衡等导致的治理效能低下困局。实现城市群治理体系现代化是推进城市群治理创新的必然要求。要夯实城市群府际协作机制，激发城市群治理中市场和社会的活力，实现府际协作、市场机制和社会组织参与的联动治理。
[关键词]城市群治理;市场机制;府际协作;社会组织参与; 联动治理
中图分类号：F299.2;D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）02-0061-10
一、问题的提出与文献综述
作为新世纪以来党和国家促进城市化进程、统筹区域发展、参与国际竞争与分工的重要战略，城市群发展面临着集聚不经济、城市间不协调、环保问题严峻等“城市群病”。为此，城市群治理应运而生。在当代中国政府主导型发展战略及府际协作有助于打破行政区划束缚的驱动下，城市群发展的内生动力从依托市场与区位优势逐渐走向依托府际协作[1]。于是，进入新世纪以来，在长三角、珠三角、京津冀三大城市群逐渐呈现强化府际协作的双管齐下：一方面，中央政府通过区域发展规划、设立领导小组、行政区划改革等纵向嵌入方式驱动城市群治理;另一方面，地方政府纷纷通过各自战略定位、投资建设及完善跨域府际协作等来实践城市群治理。
但是，为何国家宏观调控政策和区域发展政策的叠加扶持在三大城市群都体现得淋漓尽致，在三大城市群内逐步建立健全了日益趋同且纵横结合的府际协作制度后，城市群治理依然存在着治理资源短缺和配套制度滞后、治理流程不畅、治理结构失衡和分散化治理[2]呢？
从既有研究来看，研究者从两个方面进行了回应。一方面，归因于既有城市群府际协作的困境。研究者认为城市群府际协作面临着权力行使有效性缺失、合作执行受阻、合作目标偏差、参与动力减弱的困境[3]。另一方面，提出了完善府际协作的机制。研究者聚焦于如何健全城市群府际协作机制，强调从整体性治理视角来规范城市群府际博弈，通过重塑区域融合理念、优化合作体制框架与搭构硬件设施网络来完善城市群府际合作[4]，以及通过制度建设、组织完善与环境优化等途径构建城市群府际长效运作机制[5]等。
毋庸置疑，已有研究围绕城市群政府间制度化合作形成了合作治理、整体性治理、“复合行政”等各有侧重的概念谱系，极大地丰富了城市群府际协作研究。由于既缺乏合作的相关激励约束机制，又缺乏成本分摊与收益分享的合理约定，更没有促进合作的组织保障，导致城市群府际协作长期停滞在议而不行阶段[6]。因此，必须要不断创新和完善府际协作机制，使府际协作能实现高收益且有效遏制违约行为等。但是，作为中国城市群治理显著特征的行政主导，亦是其发展的潜在障碍。在既有城市群治理实践中，以市场分割、地方保护来获得短期利益的激励会促使地方政府在城市群治理中“逆向选择”，以致城市群府际协作暴露出诸多问题。从珠三角和长三角城市群发展来看，在行政主导格局下，作为城市群发展原动力的市场机制日益完善，行业协会商会在城市群治理中提供信息服务、促进交流与沟通、搭建服务平台等功能不断凸显。但是，城市群发展在缺乏现代化治理体系时难免会趋向追求短期经济发展绩效而忽视社会治理乃至民生需求，而既有城市群治理研究也缺少对城市群治理体系现代化的整体探讨。在新时代，城市群肩负着新的历史使命，不仅要实现高质量发展，而且应该契合人民对美好生活的向往。显然，如何使府际协作、市场机制与社会组织参与在城市群治理中真正联动起来走向城市群治理体系现代化，依然是一个需要继续讨论的议题。
二、三大城市群治理的主要行动者及其运行机制
从国际经验来看，作为城市发展的“极化效应”和“扩散效应”，城市群既是产业和人口在空间聚集与扩散运动的结果，又是城市化进入高级阶段的标志。20世纪90年代以来，伴随着中国的快速城市化和市场化，集聚发展后的大城市日益对周边产生辐射效应，城市间开放度加大、市场纽带作用加强，长三角、珠三角等建立在地缘经济基础上的城市群落，在经济、文化、交通、金融、科技等方面的联系日益紧密，区域一体化态势已然形成。于是，在各城市间由竞争转向竞合的区域一体化过程中，城市群成为创新要素集聚、人口密度高、产业竞争力强、经济效率最优区域后，日益以强大的集聚效应和辐射作用成为区域乃至国家发展的主要动力。因此，加快城市群发展成为国家重构区域空间形态、参与全球产业分工、构建区域和国家价值链的重要战略。
2019年国家发改委强调指出，“城市群是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”。
随着长三角、珠三角和京津冀三大城市群的崛起，当代中国城市群治理应运而生：一方面，區域经济一体化使城市间经济联系日益密切，协作发展日益成为基本共识;另一方面，单一城市无力应对的跨域公共事务治理需要各个城市协作共治。
基于城市群治理中政府、企业和社会组织三个主要行动者，形成了三大城市群治理机制。
（一）市场机制
所谓市场机制，指在推动城市群发展中让市场按照经济规律在各城市之间配置要素资源，从而促使城市之间为获取经济集聚效应和互补效应而整合为功能互补的经济共同体。
首先，市场机制促进了城市群形成。城市群既是若干城市在特定空间范围内的组合或集聚，又是资源要素在各城市间依市场规律流动与配置的网络化城市体系。随着城市化步伐加快，企业生产集聚和人口集中及基础设施不断完善，地缘相近、人缘相亲、文化相同的相邻城市间的人流、物流、资金流、技术流日益频密，城市间逐渐出现专业化分工与协作，实现城市间整合发展日益成为内在需求。市场机制推动了城市发展并加速了城市间功能融合，最终型塑了城市群。
其次，市场机制促进了城市群快速发展。在城市群发展中，市场机制不但有利于促进资源要素自由流动、形成规模经济，降低企业生产成本和交易成本;而且有利于劳动分工、知识溢出的正外部性，促进创新并带动收益递增，在区域内形成合理的发展格局和健全的协调机制。 因此，市场机制通过推动城市群区域经济转型升级、资源高效配置、技术变革扩散等，促进了城市群经济快速增长。反过来，经济增长使城市群内各城市间联系更为紧密，产生更多协同发展效应，最终成为区域乃至国家发展的关键引擎。
最后，市场机制是塑造城市群经济的关键。在城市群发展中，压力型体制和“政治锦标赛”所催生的“行政区经济”使城市群不仅呈现碎片化发展格局，而且城市单元之间还会陷入基础设施重复建设、资源要素恶性竞争、市场分割化的发展困境[7]。为了充分发挥市场机制配置资源的决定性作用，必须从行政区经济转向城市群经济。一方面，既需由府际协作主动拆除各种行政壁垒为市场机制在城市群有效运行创造条件，又需要借助于府际协作规范市场行为;另一方面，充分发挥市场配置资源的决定性作用和企业的竞争主体作用，以产业集聚和经济扩散为基本动力，塑造资源要素自由流动和城市间分工协作基础的城市群经济。
（二）府际协作
城市群治理中的府际协作是指顺应城市群一体化发展的需要，各级政府间为执行政策、解决城市群跨域公共事务而形成的相互关联、纵横交错的互动协调机制。一方面，编制区域规划和设立领导小组、撤县（市）并区的行政区划改革等纵向嵌入的城市群治理日益展开。根据《国家新型城镇化规划
（2014-2020年）》，跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施是中央政府的专有职权。作为体现国家宏观战略意图的中央政府区域规划编制，是完善城市群治理的重要手段。而撤县（市）并区在20世纪90年代以来越来越多地成为城市群中心城市用于拓展发展空间、优化资源配置、推动战略升级的运作机制。另一方面，横向府际协作一直是城市群治理的核心元素。在组织层面上，城市群各城市政府之间搭建了类似联席会议、合作小组等议事协调机制作为信息交流和协商合作的制度化平台
城市群府际合作主要有两种形式，一种是制度化的由各城市市长组成市长联席会议和各城市政府职能部门负责人组成部门级联席会议，另一种是在部分城市市长之间、职能部门负责人之间展开交谈沟通、交换意见、互动协商等日常工作互动。参见孟庆国，罗杭基：《基于多智能体的城市群政府合作建模与仿真——嵌入并反馈于一个异构性社会网络》，《管理科学学报》2017年第3期。，
如长三角城市经济协调会的市长联席会、京津冀发改委区域工作联席会等。为了治理跨域公共事务，城市群内各政府间除了通过联席会议等交流协商之外，还就达成一致意见的事项签订府际协议。近年来，随着国家城市群发展战略的实施，以三大城市群为代表的中国城市群府际协作日益完善（见表1）。
（三）社会组织参与
随着城市群发展，一些社会组织也开始在城市群治理中发挥重要作用。
首先，社会组织通过规范市场秩序、清除资源和要素跨区域流动障碍及促进区域资源整合，搭建了市场机制和府际协作之外的城市群治理平台。一些行业协会商会通过市场调查、与主管部门通力合作、信息发布引导城市群企业开展交流合作，既推动了城市群产业合理布局和协调发展，又促进了资源要素合理流动和整合。一方面，城市群同业行业协会可协调城市群内竞争机制，通过自治和自律方式规范企业，倡导企业间良性竞争，促进城市群行业资源的优化配置。另一方面，由行业协会承担城市群行业内相关标准、资格认证和质量检测方面的统一制定和执行工作，有助于提高效率并降低交易成本[8]。在市场机制和府际协作难以有效克服地方保护主义、产业同构、恶性竞争等城市群发展难题时，区域性行业协会有助于弥补其不足。因此，行业协会商会推动了企业间资金、技术、劳动力、设备等生产要素的跨域性流动，搭建了府际协作之外的“第二合作平台”，
以及市场机制之外推动企业合作的桥梁纽带[9]。
其次，为府际协作提供智力支持。在三大城市群活跃着许多研究机构作为思想库为府际协作提供智力支持。一方面，这些思想库为促进城市群融合出谋划策，并参与区域性公共政策制定。另一方面，这些思想库通过开展系列互动，营造城市群治理理念[10]。在珠三角，
由思想庫联手打造的“珠江论坛”已经成为珠三角城市群学术界、工商界就区域一体化建言献策、协商对话的重要平台。沪苏浙三地社科院2005年开始组建长三角联合研究中心，以研究长三角城市群问题为主要任务，积极探索区域发展的重大现实问题，为三地发展与合作提供决策咨询服务。智库在京津冀协同发展政策研究中一直扮演着重要角色，如依托北京大学、南开大学、清华大学、河北经贸大学等高校组建的京津冀协同发展联合创新中心，长期围绕京津冀协同发展开展科学研究，为城市群治理建言献策。
最后，为公众参与城市群治理提供渠道。在城市群治理中，公众参与既是促进区域平等的途径，又是在府际协作失灵时推动制度运行的动力机制[11]。借助于社会组织搭建的桥梁，公众有序参与城市群治理成为可能。
2010年《南方都市报》、奥一网等发起的群众论坛围绕珠三角城市群建设掀起头脑风暴，为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》建言献策。广东“南方民间智库”通过网络问政、领导见面会等平台，搭建起官民沟通的桥梁，为推动公众有序参与珠三角城市群治理打造了一个制度化平台。在京津冀，由五家环保组织通过发布《华北煤问题首轮调研报告》，初步构建了一个“公众监管”城市群环境治理的民间行动网络[12]。在长三角，阿拉善SEE苏州太湖项目中心以太湖流域治理等作为主要出发点，打造了一个企业家、NGO和公众共同参与城市群生态治理的社会化平台[13]。
三、三大城市群治理的成效与面临的挑战
（一）三大城市群治理成效突出
首先，达成了城市群治理共识。随着城市群逐渐成为支撑经济增长、促进区域协调发展的重要平台，城市群协同发展已经成为基本共识。2002年5月8日，第二次沪苏浙经济合作与发展座谈会通过了区域经济合作的原则和计划，标志着长三角城市群合作共识的真正确立。2018年长三角主要领导在苏州座谈会上达成了“创新引领，携手打造世界级城市群”的共识。在2003年广东省人大会议上，来自珠三角的各个地方政府负责人达成了“建立珠三角地区市长联席会议制度，加强区域合作以提高珠三角综合竞争力，实现共同繁荣和发展”的基本共识。2004年2月12日，国家发改委在廊坊召开“京津冀区域经济发展战略研讨会”，达成加强区域合作的“廊坊共识”。2015年4月30日，《京津冀协同发展规划纲要》出台，明确了京津冀协同发展的国家战略地位，从中央到地方形成了推动京津冀协同发展的基本共识。 其次，城市群一体化加速推进。市场导向的改革开放带动了区域经济一体化发展，夯实了城市群发展基础。长三角充分利用市场化程度高、民营企业发达等优势，以市场化改革为先导，推动产业和企业跨区域发展，在要素跨区域流动过程中逐步弱化行政壁垒，推动了区域联动发展。与之相应，作为区域经济一体化的基础，近年来长三角产业升级加速、一体化紧密程度不断加深，各地产业结构和经济发展水平差距呈现逐年缩小态势。长三角城市群差异化分工合作格局已经形成：上海的鲜明优势是创新能力与服务业发展水平高、科技人才汇聚，江苏是先进制造业最密集地区，民营经济发达的浙江片区经济与块状经济实力较强，劳动力资源充足的安徽新兴产业发展迅猛[14]。珠三角在成长为多核心、强联系城市群的同时，也是中国市场化发育程度最高、市场一体化程度最高的城市群。珠三角各市平均产业同构系数2012年～2016年从0.6169下降到0.6131，5年间下降0.0038，区域内产业同构程度明显改善[15]。自2004年以来，京津冀协同发展不断推进，在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域取得了突破性成就，京津冀城市群商品市场和要素市场一体化都在不断完善，并达到了相当高度[16]。
最后，跨域公共事务治理有了长足进展。城市群的日益发展，也不断催生出诸多跨域性公共事务。跨域公共事务治理，既是城市群发展的重要内容，也是完善城市群治理的重要推动力量。近年来，三大城市群主要围绕基础设施一体化、跨界环境治理和基本公共服务一体化展开跨域公共事务治理（见表2）。
（二）三大城市群治理依然面临挑战
挑战一：区域经济一体化受限。
1.中心城市地位不突出。从三大城市群发展来看，中心城市地位不突出是共同的短板。上海作为长三角城市群首位城市作用偏弱、城市首位度偏低。从经济联系强度指标来看，江苏、浙江、安徽对上海的经济联系量均不高，上海作为“龙头”的扩散效应不够突出[17]。在京津冀，北京和天津对周边的辐射能力有限，甚至对周边地区存在“虹吸效应”[18]。而在珠三角城市群，广州虽然生产基地功能比较突出，但高端产业辐射功能不足、科技创新带动能力不足、远程辐射功能弱[19]。
2.重复建设与产业同构问题突出。尽管长三角城市群市场一体化取得了长足进展，但由于一体化市场体系未建立，要素市场呈“分割”状态，导致要素资源难以跨域流动，经济增长效率受到抑制。缺乏产业规划对接机制、没有形成差异化产业分工、核心城市产业能级不强等，导致长三角城市群产业布局重复，产业同构问题突出，长三角四十多个地级及以上城市在2006年～2016年期间的产业同构系数由0.46上升为0.53。基于短期收益追求，长三角各城市的主导产业都聚焦于电子信息、石油化工、汽车及汽车零件、医药等大容量制造业;在主导产业中，16个核心城市中有12个选择通信产业、
11个选择汽车产业、8个选择石化产业，高新技术产业主要集中于IT产业、生物医药产业和新材料产业等，产业结构高度相同，以致“城市间分工协作不够、低水平同质化竞争严重”成为长三角城市群现存的突出矛盾。最终，上海与江苏、上海与浙江、浙江与江苏的产业结构相似系数分别达到0.82、0.76和0.97[20]。珠三角城市群市场一体化虽然推进速度较快，但依然存在着若干产业同构现象，如深圳、惠州、东莞之间及佛山和中山之间的产业相似度较高[21]。而京津冀城市群市场一体化程度偏低，其产业聚集与发展更多是行政主导下以行政规划方式形成的，行政垄断色彩较浓。一方面，河北与京津之间产业梯度差过大，产业共融性不强;另一方面，京津之间产业同构度较高，导致有限资源难以得到高效配置[22]。
挑战二：跨域公共事务有效治理受限。
1.跨界环境治理面临挑战。众所周知，跨界环境协同治理面临着资源产权不明确、污染边界与行政区边界不一致、治理时效长期性、利益主体多层次性等问题，往往陷入“搭便车”的“囚徒困境”。即使建立了跨域环境治理的城市群府际协作机制后，协作难度日益增大、动力日趋弱化、进程屡受阻碍，使得跨域环境污染依旧，以雾霾为主的区域大气污染事件、跨域水污染事件屡屡发生。长三角区域环境联控联防覆盖面比较窄且推动力度不足，尚未走出“头痛医头脚痛医脚”困局，环太湖、淀山湖、沿长江等流域的跨界污染问题难以有效根治;而珠三角城市群虽然建立了协同治理機制，但条块分割严重、部门利益纠缠、群体事件多发，使得跨域环境治理一直是难点;协同治理没有从本质上改善京津冀区域空气质量，因协同乏力、制度掣肘、利益需求差异性和治理方式不协调影响了最终治理效果[23]。
2.区域基本公共服务一体化任重道远。在城市群发展中，基本公共服务的共建共治共享，既是城市群经济社会发展的重要内容和基础，也是回应人民对美好生活向往的必然要求。但是，各城市间经济发展水平和财力差距过大、各级政府事权财权不匹配、公共服务供给单一与市场化不足等使得城市群基本公共服务一体化任重道远。长三角城市群教育、卫生、医疗、养老等公共服务存在较大差异[24]。珠三角城市群虽然整体发展水平较高，但内部依然存在着基本公共服务非均衡[25]。京津冀公共资源分布极为不均衡，区域公共服务水平巨大落差不仅阻碍了区域内要素资源自由流动，也加大了京津冀协同发展难度。河北省2016年用于教育、卫生领域的人均财政投入仅为北京的8.6%、14.3%。在教育、文化、医疗卫生等方面的人均财政支出，河北省分别为北京的1/8、天津的1/2。2017年河北省社会保障水平相当于北京的66.7%、天津的73.2%，河北省人均财政社会保障投入仅为北京的1/3、天津的1/2[26]。
四、走向城市群治理体系现代化
显然，三大城市群既构建了相对完善的府际协作框架，市场机制和社会组织参与也发挥了一定作用，但城市群依然面临诸多跨域治理难题。这表明：行政主导的城市群治理在打通“断头路”、织密“网络圈”、共建交流平台等方面可能成效明显，但仍然会陷入重复投资、低效发展的旧格局。在“晋升锦标赛模式”下，城市群府际协作往往由自身利益驱动，导致府际协作与市场和社会脱节。于是，在珠三角城市群，由于以行政干预为主，一体化程度波动较大、实施效果不佳[27]。在京津冀城市群，在中央无意“错位”及有意“缺位”下，真正市场意义的京津冀协同发展将是一个长期的宏伟目标[28]。目前，京津冀城市群生态环境治理中企业与社会力量参与有限，很大程度上造成生态环境治理不足。长三角城市群一体化协调发展格局之所以难以形成，主要在于地方政府主导发展的格局中缺乏统一协调且有效的竞争规则。虽然上海的中心城市地位在长三角城市群早已确立，苏州、杭州等承诺和上海错位竞争，但实际上无论是先进制造业还是现代服务业依然和上海暗战不断，常常一个项目上海刚谈到一半，就被其他城市以税收和政策灵活性以及较低成本挖走[29]。最终，城市群治理中各城市政府依然尽可能追求本辖区利益最大化，区域整合面临挑战。因此，城市群有效治理中顶层设计的关键在于构建起政府、企业、社会组织共同参与协作治理的现代化城市群治理体系。 （一）完善城市群府际协作
在城市群府际协作中，有效的制度安排及其实施，可以激励、约束主体行为，减少城市群治理无序现象和利益冲突，降低交易费用。在新制度经济学的分析框架中，制度的作用在于通过确立协作和竞争关系，构成一种经济秩序。而通过对违反制度（规则）的行动者作出相应惩罚或奖励，使这些制度性约束或激励得以运转的实施机制同样不可或缺。这是因为如果缺乏有效的实施机制，不仅会影响制度的稳定性和权威性，使制度形同虚设，而且还会使行动者对制度产生不正常预期乃至蔑视制度的心理，使目无制度的行为畅通无阻并愈演愈烈。基于此，城市群府际协作过程应以正当性和合理性的府际协作制度为起点、以对地方政府行为的激励约束为动力、以相配套的实施机制为保障。
近年来，决策、协调、执行三级运作的府际协作制度在三大城市群日益成型。但是，由于城市群府际协作的相关激励约束机制、成本分摊与收益分享机制、保障机制匮乏，使得城市群府际协作长期停滞在议而不行的阶段。因此，完善城市群府际协作制度安排的实施机制，就成为推进城市群治理体系现代化过程中绕不过去的重大课题。
1.激励约束机制。在城市群府际协作中，各种协议、合同、宣言等经过协商所达成普遍共识的规范性文件从决策层的议事会走向操作层的各
城市政府职能部门后，由于缺乏违反协议约定的违约责任和问责机制，协议或被束之高阁、或被选择性执行甚至在执行过程中走样变形，最终损害城市群治理整体效能[30]（P14-15）。因此，在城市群府际协作中，既要对各城市政府从物质、精神等方面进行激发和鼓励以使其与城市群府际协作相向而行，又要对各城市政府行为进行制约和束缚，使其行为收敛或改变，抑制其违反“协作规则”。为此，应将城市群发展绩效与相关城市政府绩效考核问责挂钩，建立科学合理的考核评价制度、加强政治问责和加大违规违约的处罚力度，促使各城市政府与城市群府际协作相向而行。
2.利益共享与利益补偿机制。利益共享和补偿机制的缺乏往往导致城市群各地方政府在不同领域发生冲突：在争夺各种流动要素和非流动要素中恶性竞争，在出台各种税收、招商和人才引进政策中大打“优惠牌”，在生态环境领域则争相搭便车。因此，为了突破现有府际协作制度瓶颈，必须构建合理的利益共享与利益补偿机制。利益共享机制是对府际协作过程中共同利益分享内容、分享标准、分享手段及分享资金来源等予以明确的制度性规定，让区域利益惠及各城市政府，通过区域利益共享实现共同发展，使府际协作深入推进和有效实施。利益补偿机制是指通过纵向和横向利益转移来使城市群内各方利益分配达到一种比较公平的状态，主要包括纵向和横向财政转移支付、产业转移中的利益补偿、对提供具有外部性公共物品的地方政府的补偿及区域生态补偿等。如新安江流域生态补偿机制2012年试点以来，安徽和浙江两省均坚持实行最严格生态环境保护制度，实现了环境效益、经济效益、社会效益多赢[31]。
3.保障机制。既有城市群合作发展论坛、行政首长联席会议等府际协作制度为跨域公共事务治理提供了有效的沟通协商平台，但这类城市群府际协作制度缺乏应有的保障机制，要么是建立在多方利益博弈基础上的非制度性合作，要么随领导更迭和领导意志变化而波动。
因此，需要将府际协作纳入法治轨道，从“依靠政策推进城市群治理”向“依靠法治推进城市群治理”转变。一是使府际协作法治化。
要制定城市群府际协作法等，以法律形式来引导和规范城市群府际协作行为，明确府际协议的法律效力并对各城市政府经济活动和社会活动的适度干预提供法治保障。二是加强城市群协同立法。应根据不同城市群发展的客观情况和具体目标有序推进协同立法，力求以统一的法制体系为城市群府际协作清除法
治环境上的障碍。三是加强府际协同执法，建立执法长效机制。明确相对统一的执法依据、执法标准，完善府际执法程序，解决城市群各城市执法的差异和冲突问题，从而不断推进城市群府际协作实践。
（二）激发市场和社会的活力
1.激发市场活力。在经济学意义上，城市群是市场经济条件下微观经济主体的自组织演化过程，市场机制是推动城市间要素流动、集聚与创新的根本动力。因此，不能激发市场活力的城市群府际协作依然无法破解行政区经济迷局。在城市群治理中，府际协作主要应该聚焦于跨域公共事务治理、基础设施一体化、通过规划统筹城市群产业空间布局与分工协作，在此基础上为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用创造条件。为此，城市群府际协作应该顺应市场一体化发展需求，加快推进放、管、服改革，推动市场体系统一开放、资源要素自由流动，消除城市群内的行政壁垒、贸易壁垒和协调机制障碍。
一方面，构建统一、开放、竞争、有序的城市群市场体系。一是建立城市群市场准入制度。在依托有效的府际协作打破行政性垄断、消除地区间市场壁垒的基础上，建立城市群市场准入规则，优化市场运营环境，保证资源自由流动和合理配置，充分发挥市场活力。
二是建立统一协调的有效竞争规则。通过建立以市场竞争为基础、非行政扭曲的竞争体系，对所有市场主体实行“国民待遇”，在行业进入、税收征收、财政补贴、行政监管、政府采购等方面为企业创造平等竞争的政策环境。三是加强城市群市场监管机制建设。进一步完善市场监管信息共享、征信联动，健全知识产权保护，统一市场执法标准，保障市场体系开放有序运行，使要素投入能够获得合理回报。另一方面，使企业成为城市群市场一体化的主体。在通过府际协作打破影响城市群生产要素自由流动和优化配置障碍的基础上，鼓励企业以市场化手段进行产业链布局和空间布局，使企业成为市场一体化发展的主角，从而激发城市群市场一体化发展的内生效应。
2.激发社会活力。首先，激发行业协会商会的活力。掌握行业企业大量一手数据的行业协会商会，对产业布局、市场动向、发展趋势等更为了解，既是城市群产业结构优化、营商环境优化、品牌建设、政策倡导的重要力量，又是城市群公益事业发展的重要参与者。为此，应该在加快政府职能转变并放宽联合性行业协会商会登记政策的基础上，将行业协会商会纳入城市群治理体系。一是激发行业协会商会的政策倡导功能，加强行业协会商会在制定城市群法规条例和产业发展规划方面的话语权和建议权，发挥其社会治理作用。二是鼓励行业协会商会之间建立联盟关系，加强城市群行业自律，从而规范区域行业市场秩序，不断优化市场发展环境。其次，激发环保NGO的活力。在城市群环境治理中，公众参与可以有效地弥补政府和市场的不足，环保NGO在宣传环保意识、组织并参与环保活动、帮助政府实施环保政策、监督企业环境行为、引导公众有序参与等方面具有不可替代的优势。由于受到制度环境的限制，环保NGO既无法助力城市群环境治理，又使公众参与城市群环境治理缺乏必要的组织和引导[32]。因此，一方面，应发挥环保NGO在普及环保理念、意识、法律、政策等方面的潜在优势及引导生态行为、培育生态文化中的主体优势，既参与城市群环境决策、环境监督又使公众能有序参与城市群環境治理;另一方面，环保NGO通过参与政府购买服务提供以环境质量为核心的环保公共服务，能有效弥补政府环境公共服务的能力不足。 最后，激发智库活力。一是构建涵盖企业、高校、科研院所等在内的跨地区、跨行业的“产学研”联盟。积极探索企业与社会之间的协同创新，依据市场规则建立知识产权的利益分配与调节机制，促进创新成果转化。二是组建城市群智库联盟，推进城市群内智力资源共享和深度协同。一方面，要坚持决策咨询与基础研究相结合，推进城市群府际协作决策科学化;另一方面，要搭建府际协作与民意表达间的桥梁，为公众有序参与城市群治理创造条件。
（三）建立健全城市群多元主体的联动治理网络
从一定意义上说，作为推动城市群要素流动、聚集与创新的根本动力，市场机制是实现城市群区域经济一体化的关键。但是，要发挥市场机制的作用就必须突破商品和要素流动的行政区划限制和各种行政壁垒，让市场按照经济规律在城市群内配置要素资源，最终实现资源要素无障碍自由流动。
为此，我们就必须充分发挥府际协作机制顺势而为的“规划、引导和守夜人”作用，如建立城市联席会议、城市联盟、城市共同体等形式多样的城市群府际协作机制，积极化解城市群一体化进程中的体制机制障碍。与此同时，以行业协会商会、环保组织、智库、公益慈善组织等为代表的各类社会组织在城市群治理中不仅能够有效弥补市场机制和府际协作机制之不足，而且能为公众有序参与城市群治理提供制度化路径。基于此，城市群治理涉及政府、企业、社会公众等多元利益群体，他们的利益诉求既有重叠又有冲突，能否通过联动协商达成共识和协同治理对城市群有效治理至关重要。
从发达国家的成功经验来看，多元主体的联动治理已经成为城市群治理的基本要素。在美国，纽约湾区建立了政府、企业、社会三方合作机制，主要由独立的非营利性区域规划组织——纽约区域规划协会主导跨行政区域环境保护的统筹协调规划，在跨域环境治理方面成效显著。
在日本，东京城市群治理为了充分发挥政府、企业和社会组织的作用，实行混合治理模式：除了设立政府主导的统一的城市群协同管理机构以研究制定区域内战略发展规划外，由關西地区850家主要公司和团体组成的民间协调组织——关西经济联合会，主要职责是充当政府与社会之间的信息沟通桥梁与中介，正是在多元主体的协同下，不断促进了东京城市群发展[33]。
因此，在城市群治理中构建多元主体广泛参与的垂直管理与水平治理相结合的矩阵式治理网络，让政府、企业和社会组织各居其位、各得其所，正是城市群治理体系现代化的核心内涵。第一，纵向嵌入与横向联动的府际协作机制的积极有为，既可以有效缓解传统科层制管理导致的片面追求政绩、信息交流不畅、效率低下等问题，又可以弥补单一政府治理能力不足的短板。第二，政府、企业、社会组织在城市群公共事务治理中形成双向、多向的治理网络，有助于破解政府与市场、社会组织单向的“中心—边缘”结构，激发企业和社会组织参与城市群治理中跨域公共政策、合作协议等制定和实施过程的热情。第三，城市群多元主体的联动治理网络有助于发挥企业和社会组织的自主治理功能，利用其专业性、高效性弥补政府在城市群治理中表现出来的盲目性、滞后性。
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责任编辑：陈文杰
Abstract：The development of urban agglomeration raises the issue of urban agglomeration governance. From the perspective of the development of the three major urban agglomerations in China， the urban agglomeration governance mechanism composed of intergovernmental collaboration， market mechanism and participation of social organizations promotes the development of urban agglomerations. However， due to the lack of a modern governance system， the development of urban agglomerations is still faced with the dilemma of low governance efficiency caused by the shortage of governance resources， smooth process and structural balance. Therefore， it is necessary of modernizing the urban agglomeration governance system to promote the innovation of urban agglomeration governance. We should strengthen the implementation mechanism of intergovernmental collaboration， stimulat the vitality of the market and society in urban agglomeration governance， realiz the multidimensional and interconnected governance among government， enterprises and social organizations in multiple ways.
Key words：urban agglomeration governance， market mechanism， intergovernmental collaboration， participation of social organizations， interconnected governance
[关键词]城市群治理;市场机制;府际协作;社会组织参与; 联动治理
中图分类号：F299.2;D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）02-0061-10
一、问题的提出与文献综述
作为新世纪以来党和国家促进城市化进程、统筹区域发展、参与国际竞争与分工的重要战略，城市群发展面临着集聚不经济、城市间不协调、环保问题严峻等“城市群病”。为此，城市群治理应运而生。在当代中国政府主导型发展战略及府际协作有助于打破行政区划束缚的驱动下，城市群发展的内生动力从依托市场与区位优势逐渐走向依托府际协作[1]。于是，进入新世纪以来，在长三角、珠三角、京津冀三大城市群逐渐呈现强化府际协作的双管齐下：一方面，中央政府通过区域发展规划、设立领导小组、行政区划改革等纵向嵌入方式驱动城市群治理;另一方面，地方政府纷纷通过各自战略定位、投资建设及完善跨域府际协作等来实践城市群治理。
但是，为何国家宏观调控政策和区域发展政策的叠加扶持在三大城市群都体现得淋漓尽致，在三大城市群内逐步建立健全了日益趋同且纵横结合的府际协作制度后，城市群治理依然存在着治理资源短缺和配套制度滞后、治理流程不畅、治理结构失衡和分散化治理[2]呢？
从既有研究来看，研究者从两个方面进行了回应。一方面，归因于既有城市群府际协作的困境。研究者认为城市群府际协作面临着权力行使有效性缺失、合作执行受阻、合作目标偏差、参与动力减弱的困境[3]。另一方面，提出了完善府际协作的机制。研究者聚焦于如何健全城市群府际协作机制，强调从整体性治理视角来规范城市群府际博弈，通过重塑区域融合理念、优化合作体制框架与搭构硬件设施网络来完善城市群府际合作[4]，以及通过制度建设、组织完善与环境优化等途径构建城市群府际长效运作机制[5]等。
毋庸置疑，已有研究围绕城市群政府间制度化合作形成了合作治理、整体性治理、“复合行政”等各有侧重的概念谱系，极大地丰富了城市群府际协作研究。由于既缺乏合作的相关激励约束机制，又缺乏成本分摊与收益分享的合理约定，更没有促进合作的组织保障，导致城市群府际协作长期停滞在议而不行阶段[6]。因此，必须要不断创新和完善府际协作机制，使府际协作能实现高收益且有效遏制违约行为等。但是，作为中国城市群治理显著特征的行政主导，亦是其发展的潜在障碍。在既有城市群治理实践中，以市场分割、地方保护来获得短期利益的激励会促使地方政府在城市群治理中“逆向选择”，以致城市群府际协作暴露出诸多问题。从珠三角和长三角城市群发展来看，在行政主导格局下，作为城市群发展原动力的市场机制日益完善，行业协会商会在城市群治理中提供信息服务、促进交流与沟通、搭建服务平台等功能不断凸显。但是，城市群发展在缺乏现代化治理体系时难免会趋向追求短期经济发展绩效而忽视社会治理乃至民生需求，而既有城市群治理研究也缺少对城市群治理体系现代化的整体探讨。在新时代，城市群肩负着新的历史使命，不仅要实现高质量发展，而且应该契合人民对美好生活的向往。显然，如何使府际协作、市场机制与社会组织参与在城市群治理中真正联动起来走向城市群治理体系现代化，依然是一个需要继续讨论的议题。
二、三大城市群治理的主要行动者及其运行机制
从国际经验来看，作为城市发展的“极化效应”和“扩散效应”，城市群既是产业和人口在空间聚集与扩散运动的结果，又是城市化进入高级阶段的标志。20世纪90年代以来，伴随着中国的快速城市化和市场化，集聚发展后的大城市日益对周边产生辐射效应，城市间开放度加大、市场纽带作用加强，长三角、珠三角等建立在地缘经济基础上的城市群落，在经济、文化、交通、金融、科技等方面的联系日益紧密，区域一体化态势已然形成。于是，在各城市间由竞争转向竞合的区域一体化过程中，城市群成为创新要素集聚、人口密度高、产业竞争力强、经济效率最优区域后，日益以强大的集聚效应和辐射作用成为区域乃至国家发展的主要动力。因此，加快城市群发展成为国家重构区域空间形态、参与全球产业分工、构建区域和国家价值链的重要战略。
2019年国家发改委强调指出，“城市群是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”。
随着长三角、珠三角和京津冀三大城市群的崛起，当代中国城市群治理应运而生：一方面，區域经济一体化使城市间经济联系日益密切，协作发展日益成为基本共识;另一方面，单一城市无力应对的跨域公共事务治理需要各个城市协作共治。
基于城市群治理中政府、企业和社会组织三个主要行动者，形成了三大城市群治理机制。
（一）市场机制
所谓市场机制，指在推动城市群发展中让市场按照经济规律在各城市之间配置要素资源，从而促使城市之间为获取经济集聚效应和互补效应而整合为功能互补的经济共同体。
首先，市场机制促进了城市群形成。城市群既是若干城市在特定空间范围内的组合或集聚，又是资源要素在各城市间依市场规律流动与配置的网络化城市体系。随着城市化步伐加快，企业生产集聚和人口集中及基础设施不断完善，地缘相近、人缘相亲、文化相同的相邻城市间的人流、物流、资金流、技术流日益频密，城市间逐渐出现专业化分工与协作，实现城市间整合发展日益成为内在需求。市场机制推动了城市发展并加速了城市间功能融合，最终型塑了城市群。
其次，市场机制促进了城市群快速发展。在城市群发展中，市场机制不但有利于促进资源要素自由流动、形成规模经济，降低企业生产成本和交易成本;而且有利于劳动分工、知识溢出的正外部性，促进创新并带动收益递增，在区域内形成合理的发展格局和健全的协调机制。 因此，市场机制通过推动城市群区域经济转型升级、资源高效配置、技术变革扩散等，促进了城市群经济快速增长。反过来，经济增长使城市群内各城市间联系更为紧密，产生更多协同发展效应，最终成为区域乃至国家发展的关键引擎。
最后，市场机制是塑造城市群经济的关键。在城市群发展中，压力型体制和“政治锦标赛”所催生的“行政区经济”使城市群不仅呈现碎片化发展格局，而且城市单元之间还会陷入基础设施重复建设、资源要素恶性竞争、市场分割化的发展困境[7]。为了充分发挥市场机制配置资源的决定性作用，必须从行政区经济转向城市群经济。一方面，既需由府际协作主动拆除各种行政壁垒为市场机制在城市群有效运行创造条件，又需要借助于府际协作规范市场行为;另一方面，充分发挥市场配置资源的决定性作用和企业的竞争主体作用，以产业集聚和经济扩散为基本动力，塑造资源要素自由流动和城市间分工协作基础的城市群经济。
（二）府际协作
城市群治理中的府际协作是指顺应城市群一体化发展的需要，各级政府间为执行政策、解决城市群跨域公共事务而形成的相互关联、纵横交错的互动协调机制。一方面，编制区域规划和设立领导小组、撤县（市）并区的行政区划改革等纵向嵌入的城市群治理日益展开。根据《国家新型城镇化规划
（2014-2020年）》，跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施是中央政府的专有职权。作为体现国家宏观战略意图的中央政府区域规划编制，是完善城市群治理的重要手段。而撤县（市）并区在20世纪90年代以来越来越多地成为城市群中心城市用于拓展发展空间、优化资源配置、推动战略升级的运作机制。另一方面，横向府际协作一直是城市群治理的核心元素。在组织层面上，城市群各城市政府之间搭建了类似联席会议、合作小组等议事协调机制作为信息交流和协商合作的制度化平台
城市群府际合作主要有两种形式，一种是制度化的由各城市市长组成市长联席会议和各城市政府职能部门负责人组成部门级联席会议，另一种是在部分城市市长之间、职能部门负责人之间展开交谈沟通、交换意见、互动协商等日常工作互动。参见孟庆国，罗杭基：《基于多智能体的城市群政府合作建模与仿真——嵌入并反馈于一个异构性社会网络》，《管理科学学报》2017年第3期。，
如长三角城市经济协调会的市长联席会、京津冀发改委区域工作联席会等。为了治理跨域公共事务，城市群内各政府间除了通过联席会议等交流协商之外，还就达成一致意见的事项签订府际协议。近年来，随着国家城市群发展战略的实施，以三大城市群为代表的中国城市群府际协作日益完善（见表1）。
（三）社会组织参与
随着城市群发展，一些社会组织也开始在城市群治理中发挥重要作用。
首先，社会组织通过规范市场秩序、清除资源和要素跨区域流动障碍及促进区域资源整合，搭建了市场机制和府际协作之外的城市群治理平台。一些行业协会商会通过市场调查、与主管部门通力合作、信息发布引导城市群企业开展交流合作，既推动了城市群产业合理布局和协调发展，又促进了资源要素合理流动和整合。一方面，城市群同业行业协会可协调城市群内竞争机制，通过自治和自律方式规范企业，倡导企业间良性竞争，促进城市群行业资源的优化配置。另一方面，由行业协会承担城市群行业内相关标准、资格认证和质量检测方面的统一制定和执行工作，有助于提高效率并降低交易成本[8]。在市场机制和府际协作难以有效克服地方保护主义、产业同构、恶性竞争等城市群发展难题时，区域性行业协会有助于弥补其不足。因此，行业协会商会推动了企业间资金、技术、劳动力、设备等生产要素的跨域性流动，搭建了府际协作之外的“第二合作平台”，
以及市场机制之外推动企业合作的桥梁纽带[9]。
其次，为府际协作提供智力支持。在三大城市群活跃着许多研究机构作为思想库为府际协作提供智力支持。一方面，这些思想库为促进城市群融合出谋划策，并参与区域性公共政策制定。另一方面，这些思想库通过开展系列互动，营造城市群治理理念[10]。在珠三角，
由思想庫联手打造的“珠江论坛”已经成为珠三角城市群学术界、工商界就区域一体化建言献策、协商对话的重要平台。沪苏浙三地社科院2005年开始组建长三角联合研究中心，以研究长三角城市群问题为主要任务，积极探索区域发展的重大现实问题，为三地发展与合作提供决策咨询服务。智库在京津冀协同发展政策研究中一直扮演着重要角色，如依托北京大学、南开大学、清华大学、河北经贸大学等高校组建的京津冀协同发展联合创新中心，长期围绕京津冀协同发展开展科学研究，为城市群治理建言献策。
最后，为公众参与城市群治理提供渠道。在城市群治理中，公众参与既是促进区域平等的途径，又是在府际协作失灵时推动制度运行的动力机制[11]。借助于社会组织搭建的桥梁，公众有序参与城市群治理成为可能。
2010年《南方都市报》、奥一网等发起的群众论坛围绕珠三角城市群建设掀起头脑风暴，为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》建言献策。广东“南方民间智库”通过网络问政、领导见面会等平台，搭建起官民沟通的桥梁，为推动公众有序参与珠三角城市群治理打造了一个制度化平台。在京津冀，由五家环保组织通过发布《华北煤问题首轮调研报告》，初步构建了一个“公众监管”城市群环境治理的民间行动网络[12]。在长三角，阿拉善SEE苏州太湖项目中心以太湖流域治理等作为主要出发点，打造了一个企业家、NGO和公众共同参与城市群生态治理的社会化平台[13]。
三、三大城市群治理的成效与面临的挑战
（一）三大城市群治理成效突出
首先，达成了城市群治理共识。随着城市群逐渐成为支撑经济增长、促进区域协调发展的重要平台，城市群协同发展已经成为基本共识。2002年5月8日，第二次沪苏浙经济合作与发展座谈会通过了区域经济合作的原则和计划，标志着长三角城市群合作共识的真正确立。2018年长三角主要领导在苏州座谈会上达成了“创新引领，携手打造世界级城市群”的共识。在2003年广东省人大会议上，来自珠三角的各个地方政府负责人达成了“建立珠三角地区市长联席会议制度，加强区域合作以提高珠三角综合竞争力，实现共同繁荣和发展”的基本共识。2004年2月12日，国家发改委在廊坊召开“京津冀区域经济发展战略研讨会”，达成加强区域合作的“廊坊共识”。2015年4月30日，《京津冀协同发展规划纲要》出台，明确了京津冀协同发展的国家战略地位，从中央到地方形成了推动京津冀协同发展的基本共识。 其次，城市群一体化加速推进。市场导向的改革开放带动了区域经济一体化发展，夯实了城市群发展基础。长三角充分利用市场化程度高、民营企业发达等优势，以市场化改革为先导，推动产业和企业跨区域发展，在要素跨区域流动过程中逐步弱化行政壁垒，推动了区域联动发展。与之相应，作为区域经济一体化的基础，近年来长三角产业升级加速、一体化紧密程度不断加深，各地产业结构和经济发展水平差距呈现逐年缩小态势。长三角城市群差异化分工合作格局已经形成：上海的鲜明优势是创新能力与服务业发展水平高、科技人才汇聚，江苏是先进制造业最密集地区，民营经济发达的浙江片区经济与块状经济实力较强，劳动力资源充足的安徽新兴产业发展迅猛[14]。珠三角在成长为多核心、强联系城市群的同时，也是中国市场化发育程度最高、市场一体化程度最高的城市群。珠三角各市平均产业同构系数2012年～2016年从0.6169下降到0.6131，5年间下降0.0038，区域内产业同构程度明显改善[15]。自2004年以来，京津冀协同发展不断推进，在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域取得了突破性成就，京津冀城市群商品市场和要素市场一体化都在不断完善，并达到了相当高度[16]。
最后，跨域公共事务治理有了长足进展。城市群的日益发展，也不断催生出诸多跨域性公共事务。跨域公共事务治理，既是城市群发展的重要内容，也是完善城市群治理的重要推动力量。近年来，三大城市群主要围绕基础设施一体化、跨界环境治理和基本公共服务一体化展开跨域公共事务治理（见表2）。
（二）三大城市群治理依然面临挑战
挑战一：区域经济一体化受限。
1.中心城市地位不突出。从三大城市群发展来看，中心城市地位不突出是共同的短板。上海作为长三角城市群首位城市作用偏弱、城市首位度偏低。从经济联系强度指标来看，江苏、浙江、安徽对上海的经济联系量均不高，上海作为“龙头”的扩散效应不够突出[17]。在京津冀，北京和天津对周边的辐射能力有限，甚至对周边地区存在“虹吸效应”[18]。而在珠三角城市群，广州虽然生产基地功能比较突出，但高端产业辐射功能不足、科技创新带动能力不足、远程辐射功能弱[19]。
2.重复建设与产业同构问题突出。尽管长三角城市群市场一体化取得了长足进展，但由于一体化市场体系未建立，要素市场呈“分割”状态，导致要素资源难以跨域流动，经济增长效率受到抑制。缺乏产业规划对接机制、没有形成差异化产业分工、核心城市产业能级不强等，导致长三角城市群产业布局重复，产业同构问题突出，长三角四十多个地级及以上城市在2006年～2016年期间的产业同构系数由0.46上升为0.53。基于短期收益追求，长三角各城市的主导产业都聚焦于电子信息、石油化工、汽车及汽车零件、医药等大容量制造业;在主导产业中，16个核心城市中有12个选择通信产业、
11个选择汽车产业、8个选择石化产业，高新技术产业主要集中于IT产业、生物医药产业和新材料产业等，产业结构高度相同，以致“城市间分工协作不够、低水平同质化竞争严重”成为长三角城市群现存的突出矛盾。最终，上海与江苏、上海与浙江、浙江与江苏的产业结构相似系数分别达到0.82、0.76和0.97[20]。珠三角城市群市场一体化虽然推进速度较快，但依然存在着若干产业同构现象，如深圳、惠州、东莞之间及佛山和中山之间的产业相似度较高[21]。而京津冀城市群市场一体化程度偏低，其产业聚集与发展更多是行政主导下以行政规划方式形成的，行政垄断色彩较浓。一方面，河北与京津之间产业梯度差过大，产业共融性不强;另一方面，京津之间产业同构度较高，导致有限资源难以得到高效配置[22]。
挑战二：跨域公共事务有效治理受限。
1.跨界环境治理面临挑战。众所周知，跨界环境协同治理面临着资源产权不明确、污染边界与行政区边界不一致、治理时效长期性、利益主体多层次性等问题，往往陷入“搭便车”的“囚徒困境”。即使建立了跨域环境治理的城市群府际协作机制后，协作难度日益增大、动力日趋弱化、进程屡受阻碍，使得跨域环境污染依旧，以雾霾为主的区域大气污染事件、跨域水污染事件屡屡发生。长三角区域环境联控联防覆盖面比较窄且推动力度不足，尚未走出“头痛医头脚痛医脚”困局，环太湖、淀山湖、沿长江等流域的跨界污染问题难以有效根治;而珠三角城市群虽然建立了协同治理機制，但条块分割严重、部门利益纠缠、群体事件多发，使得跨域环境治理一直是难点;协同治理没有从本质上改善京津冀区域空气质量，因协同乏力、制度掣肘、利益需求差异性和治理方式不协调影响了最终治理效果[23]。
2.区域基本公共服务一体化任重道远。在城市群发展中，基本公共服务的共建共治共享，既是城市群经济社会发展的重要内容和基础，也是回应人民对美好生活向往的必然要求。但是，各城市间经济发展水平和财力差距过大、各级政府事权财权不匹配、公共服务供给单一与市场化不足等使得城市群基本公共服务一体化任重道远。长三角城市群教育、卫生、医疗、养老等公共服务存在较大差异[24]。珠三角城市群虽然整体发展水平较高，但内部依然存在着基本公共服务非均衡[25]。京津冀公共资源分布极为不均衡，区域公共服务水平巨大落差不仅阻碍了区域内要素资源自由流动，也加大了京津冀协同发展难度。河北省2016年用于教育、卫生领域的人均财政投入仅为北京的8.6%、14.3%。在教育、文化、医疗卫生等方面的人均财政支出，河北省分别为北京的1/8、天津的1/2。2017年河北省社会保障水平相当于北京的66.7%、天津的73.2%，河北省人均财政社会保障投入仅为北京的1/3、天津的1/2[26]。
四、走向城市群治理体系现代化
显然，三大城市群既构建了相对完善的府际协作框架，市场机制和社会组织参与也发挥了一定作用，但城市群依然面临诸多跨域治理难题。这表明：行政主导的城市群治理在打通“断头路”、织密“网络圈”、共建交流平台等方面可能成效明显，但仍然会陷入重复投资、低效发展的旧格局。在“晋升锦标赛模式”下，城市群府际协作往往由自身利益驱动，导致府际协作与市场和社会脱节。于是，在珠三角城市群，由于以行政干预为主，一体化程度波动较大、实施效果不佳[27]。在京津冀城市群，在中央无意“错位”及有意“缺位”下，真正市场意义的京津冀协同发展将是一个长期的宏伟目标[28]。目前，京津冀城市群生态环境治理中企业与社会力量参与有限，很大程度上造成生态环境治理不足。长三角城市群一体化协调发展格局之所以难以形成，主要在于地方政府主导发展的格局中缺乏统一协调且有效的竞争规则。虽然上海的中心城市地位在长三角城市群早已确立，苏州、杭州等承诺和上海错位竞争，但实际上无论是先进制造业还是现代服务业依然和上海暗战不断，常常一个项目上海刚谈到一半，就被其他城市以税收和政策灵活性以及较低成本挖走[29]。最终，城市群治理中各城市政府依然尽可能追求本辖区利益最大化，区域整合面临挑战。因此，城市群有效治理中顶层设计的关键在于构建起政府、企业、社会组织共同参与协作治理的现代化城市群治理体系。 （一）完善城市群府际协作
在城市群府际协作中，有效的制度安排及其实施，可以激励、约束主体行为，减少城市群治理无序现象和利益冲突，降低交易费用。在新制度经济学的分析框架中，制度的作用在于通过确立协作和竞争关系，构成一种经济秩序。而通过对违反制度（规则）的行动者作出相应惩罚或奖励，使这些制度性约束或激励得以运转的实施机制同样不可或缺。这是因为如果缺乏有效的实施机制，不仅会影响制度的稳定性和权威性，使制度形同虚设，而且还会使行动者对制度产生不正常预期乃至蔑视制度的心理，使目无制度的行为畅通无阻并愈演愈烈。基于此，城市群府际协作过程应以正当性和合理性的府际协作制度为起点、以对地方政府行为的激励约束为动力、以相配套的实施机制为保障。
近年来，决策、协调、执行三级运作的府际协作制度在三大城市群日益成型。但是，由于城市群府际协作的相关激励约束机制、成本分摊与收益分享机制、保障机制匮乏，使得城市群府际协作长期停滞在议而不行的阶段。因此，完善城市群府际协作制度安排的实施机制，就成为推进城市群治理体系现代化过程中绕不过去的重大课题。
1.激励约束机制。在城市群府际协作中，各种协议、合同、宣言等经过协商所达成普遍共识的规范性文件从决策层的议事会走向操作层的各
城市政府职能部门后，由于缺乏违反协议约定的违约责任和问责机制，协议或被束之高阁、或被选择性执行甚至在执行过程中走样变形，最终损害城市群治理整体效能[30]（P14-15）。因此，在城市群府际协作中，既要对各城市政府从物质、精神等方面进行激发和鼓励以使其与城市群府际协作相向而行，又要对各城市政府行为进行制约和束缚，使其行为收敛或改变，抑制其违反“协作规则”。为此，应将城市群发展绩效与相关城市政府绩效考核问责挂钩，建立科学合理的考核评价制度、加强政治问责和加大违规违约的处罚力度，促使各城市政府与城市群府际协作相向而行。
2.利益共享与利益补偿机制。利益共享和补偿机制的缺乏往往导致城市群各地方政府在不同领域发生冲突：在争夺各种流动要素和非流动要素中恶性竞争，在出台各种税收、招商和人才引进政策中大打“优惠牌”，在生态环境领域则争相搭便车。因此，为了突破现有府际协作制度瓶颈，必须构建合理的利益共享与利益补偿机制。利益共享机制是对府际协作过程中共同利益分享内容、分享标准、分享手段及分享资金来源等予以明确的制度性规定，让区域利益惠及各城市政府，通过区域利益共享实现共同发展，使府际协作深入推进和有效实施。利益补偿机制是指通过纵向和横向利益转移来使城市群内各方利益分配达到一种比较公平的状态，主要包括纵向和横向财政转移支付、产业转移中的利益补偿、对提供具有外部性公共物品的地方政府的补偿及区域生态补偿等。如新安江流域生态补偿机制2012年试点以来，安徽和浙江两省均坚持实行最严格生态环境保护制度，实现了环境效益、经济效益、社会效益多赢[31]。
3.保障机制。既有城市群合作发展论坛、行政首长联席会议等府际协作制度为跨域公共事务治理提供了有效的沟通协商平台，但这类城市群府际协作制度缺乏应有的保障机制，要么是建立在多方利益博弈基础上的非制度性合作，要么随领导更迭和领导意志变化而波动。
因此，需要将府际协作纳入法治轨道，从“依靠政策推进城市群治理”向“依靠法治推进城市群治理”转变。一是使府际协作法治化。
要制定城市群府际协作法等，以法律形式来引导和规范城市群府际协作行为，明确府际协议的法律效力并对各城市政府经济活动和社会活动的适度干预提供法治保障。二是加强城市群协同立法。应根据不同城市群发展的客观情况和具体目标有序推进协同立法，力求以统一的法制体系为城市群府际协作清除法
治环境上的障碍。三是加强府际协同执法，建立执法长效机制。明确相对统一的执法依据、执法标准，完善府际执法程序，解决城市群各城市执法的差异和冲突问题，从而不断推进城市群府际协作实践。
（二）激发市场和社会的活力
1.激发市场活力。在经济学意义上，城市群是市场经济条件下微观经济主体的自组织演化过程，市场机制是推动城市间要素流动、集聚与创新的根本动力。因此，不能激发市场活力的城市群府际协作依然无法破解行政区经济迷局。在城市群治理中，府际协作主要应该聚焦于跨域公共事务治理、基础设施一体化、通过规划统筹城市群产业空间布局与分工协作，在此基础上为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用创造条件。为此，城市群府际协作应该顺应市场一体化发展需求，加快推进放、管、服改革，推动市场体系统一开放、资源要素自由流动，消除城市群内的行政壁垒、贸易壁垒和协调机制障碍。
一方面，构建统一、开放、竞争、有序的城市群市场体系。一是建立城市群市场准入制度。在依托有效的府际协作打破行政性垄断、消除地区间市场壁垒的基础上，建立城市群市场准入规则，优化市场运营环境，保证资源自由流动和合理配置，充分发挥市场活力。
二是建立统一协调的有效竞争规则。通过建立以市场竞争为基础、非行政扭曲的竞争体系，对所有市场主体实行“国民待遇”，在行业进入、税收征收、财政补贴、行政监管、政府采购等方面为企业创造平等竞争的政策环境。三是加强城市群市场监管机制建设。进一步完善市场监管信息共享、征信联动，健全知识产权保护，统一市场执法标准，保障市场体系开放有序运行，使要素投入能够获得合理回报。另一方面，使企业成为城市群市场一体化的主体。在通过府际协作打破影响城市群生产要素自由流动和优化配置障碍的基础上，鼓励企业以市场化手段进行产业链布局和空间布局，使企业成为市场一体化发展的主角，从而激发城市群市场一体化发展的内生效应。
2.激发社会活力。首先，激发行业协会商会的活力。掌握行业企业大量一手数据的行业协会商会，对产业布局、市场动向、发展趋势等更为了解，既是城市群产业结构优化、营商环境优化、品牌建设、政策倡导的重要力量，又是城市群公益事业发展的重要参与者。为此，应该在加快政府职能转变并放宽联合性行业协会商会登记政策的基础上，将行业协会商会纳入城市群治理体系。一是激发行业协会商会的政策倡导功能，加强行业协会商会在制定城市群法规条例和产业发展规划方面的话语权和建议权，发挥其社会治理作用。二是鼓励行业协会商会之间建立联盟关系，加强城市群行业自律，从而规范区域行业市场秩序，不断优化市场发展环境。其次，激发环保NGO的活力。在城市群环境治理中，公众参与可以有效地弥补政府和市场的不足，环保NGO在宣传环保意识、组织并参与环保活动、帮助政府实施环保政策、监督企业环境行为、引导公众有序参与等方面具有不可替代的优势。由于受到制度环境的限制，环保NGO既无法助力城市群环境治理，又使公众参与城市群环境治理缺乏必要的组织和引导[32]。因此，一方面，应发挥环保NGO在普及环保理念、意识、法律、政策等方面的潜在优势及引导生态行为、培育生态文化中的主体优势，既参与城市群环境决策、环境监督又使公众能有序参与城市群環境治理;另一方面，环保NGO通过参与政府购买服务提供以环境质量为核心的环保公共服务，能有效弥补政府环境公共服务的能力不足。 最后，激发智库活力。一是构建涵盖企业、高校、科研院所等在内的跨地区、跨行业的“产学研”联盟。积极探索企业与社会之间的协同创新，依据市场规则建立知识产权的利益分配与调节机制，促进创新成果转化。二是组建城市群智库联盟，推进城市群内智力资源共享和深度协同。一方面，要坚持决策咨询与基础研究相结合，推进城市群府际协作决策科学化;另一方面，要搭建府际协作与民意表达间的桥梁，为公众有序参与城市群治理创造条件。
（三）建立健全城市群多元主体的联动治理网络
从一定意义上说，作为推动城市群要素流动、聚集与创新的根本动力，市场机制是实现城市群区域经济一体化的关键。但是，要发挥市场机制的作用就必须突破商品和要素流动的行政区划限制和各种行政壁垒，让市场按照经济规律在城市群内配置要素资源，最终实现资源要素无障碍自由流动。
为此，我们就必须充分发挥府际协作机制顺势而为的“规划、引导和守夜人”作用，如建立城市联席会议、城市联盟、城市共同体等形式多样的城市群府际协作机制，积极化解城市群一体化进程中的体制机制障碍。与此同时，以行业协会商会、环保组织、智库、公益慈善组织等为代表的各类社会组织在城市群治理中不仅能够有效弥补市场机制和府际协作机制之不足，而且能为公众有序参与城市群治理提供制度化路径。基于此，城市群治理涉及政府、企业、社会公众等多元利益群体，他们的利益诉求既有重叠又有冲突，能否通过联动协商达成共识和协同治理对城市群有效治理至关重要。
从发达国家的成功经验来看，多元主体的联动治理已经成为城市群治理的基本要素。在美国，纽约湾区建立了政府、企业、社会三方合作机制，主要由独立的非营利性区域规划组织——纽约区域规划协会主导跨行政区域环境保护的统筹协调规划，在跨域环境治理方面成效显著。
在日本，东京城市群治理为了充分发挥政府、企业和社会组织的作用，实行混合治理模式：除了设立政府主导的统一的城市群协同管理机构以研究制定区域内战略发展规划外，由關西地区850家主要公司和团体组成的民间协调组织——关西经济联合会，主要职责是充当政府与社会之间的信息沟通桥梁与中介，正是在多元主体的协同下，不断促进了东京城市群发展[33]。
因此，在城市群治理中构建多元主体广泛参与的垂直管理与水平治理相结合的矩阵式治理网络，让政府、企业和社会组织各居其位、各得其所，正是城市群治理体系现代化的核心内涵。第一，纵向嵌入与横向联动的府际协作机制的积极有为，既可以有效缓解传统科层制管理导致的片面追求政绩、信息交流不畅、效率低下等问题，又可以弥补单一政府治理能力不足的短板。第二，政府、企业、社会组织在城市群公共事务治理中形成双向、多向的治理网络，有助于破解政府与市场、社会组织单向的“中心—边缘”结构，激发企业和社会组织参与城市群治理中跨域公共政策、合作协议等制定和实施过程的热情。第三，城市群多元主体的联动治理网络有助于发挥企业和社会组织的自主治理功能，利用其专业性、高效性弥补政府在城市群治理中表现出来的盲目性、滞后性。
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责任编辑：陈文杰
Abstract：The development of urban agglomeration raises the issue of urban agglomeration governance. From the perspective of the development of the three major urban agglomerations in China， the urban agglomeration governance mechanism composed of intergovernmental collaboration， market mechanism and participation of social organizations promotes the development of urban agglomerations. However， due to the lack of a modern governance system， the development of urban agglomerations is still faced with the dilemma of low governance efficiency caused by the shortage of governance resources， smooth process and structural balance. Therefore， it is necessary of modernizing the urban agglomeration governance system to promote the innovation of urban agglomeration governance. We should strengthen the implementation mechanism of intergovernmental collaboration， stimulat the vitality of the market and society in urban agglomeration governance， realiz the multidimensional and interconnected governance among government， enterprises and social organizations in multiple ways.
Key words：urban agglomeration governance， market mechanism， intergovernmental collaboration， participation of social organizations， interconnected governance