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[摘 要]职责与权力、资源配置的失衡，是制约乡镇政府运行和治理能力提升的体制性症结。这一症结源自乡镇体制建构的国家逻輯与基层治理现实需求的内在紧张关系。强化基层治理创新的问题导向，以体制机制创新与治理技术创新的良性互动打破“条块”体制壁垒，整合乡镇治理资源，建立“条块”协同治理机制，形成整合式基层治理创新格局，是改变基层治理创新碎片化局面，提升基层治理效能的有效路径。
[关键词]体制与技术;双轮驱动;整合式治理;“四个平台”
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）01-0079-07
基层政府是整个国家治理体系的基础性环节，其治理水平不仅是基层治理效能的决定性因素，而且直接影响着整个国家治理能力、治理效能的提升。基于推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》要求强化乡镇政府的公共服务功能，推进乡镇治理体系和治理能力现代化。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步提出了“构建简约高效的基层管理体制”的思路。这些都为乡镇基层治理体系的创新指明了方向。
近年来浙江省在持续深化“最多跑一次”改革的过程中，充分发挥大数据技术的优势，全省统一推进乡镇“四个平台”建设，有效地带动了乡镇治理的体制机制创新与技术创新。实践表明，在顶层设计与基层探索有机结合的背景下，以治理技术创新驱动体制机制变革，以治理平台有效整合基层治理资源，是改变基层治理创新碎片化格局，全面提升基层治理能力的有效路径。
一、国家治理体系现代化背景下的基层治理创新的核心议程
推进国家治理体系和治理能力的现代化，是新时代全面深化改革的总目标，包括乡镇在内的任何层面的改革创新，只有纳入整个国家治理体系变迁的大局中才能找到现实、有效的突破口。
第一，基层治理创新的核心议程。基层治理是国家治理体系的基础性环节，其创新从来不是一个独立的议程，而是始终服从和服务于整个国家治理体系变革的现实需要。一方面，单一制国家的国家治理逻辑决定了乡镇政府最核心的政治功能在于巩固国家治理秩序，实现从资源汲取到社会控制的各种国家意志，因而基层治理创新的目标和创新思路不可能直接根据基层治理的现实需要来设定。另一方面，基层治理的各项制度安排内嵌在整个国家治理体系之中，其遭遇的种种体制性困境，是整个国家治理体系特别是政府间关系不适应经济社会变革的诸多矛盾的集中表现，而不是单纯的基层治理制度安排不合理性的反映，其体制性创新往往牵一发而动全身，超出了基层政府的权力范围。因此，基层治理体系的完善，既是国家治理体系现代化的重要组成部分，又在很大程度上取决于整个国家治理体系的现代化水平。
自农村税费改革以来，乡镇体制改革的基层治理难题的有效破解，一直是基层治理主体与理论界广泛关注的重大现实课题。农村税费改革之前，压力型体制下的乡镇政府处于应对国家与社会矛盾的最前沿。税费改革带来了乡镇政府职责的历史性变革，如何争取项目、获得上级政府的转移支付，以带动地方经济发展、获取基层治理资源，渐次成为乡镇政府关切的焦点。但乡镇政府从忙于“要钱”“要粮”变为“跑钱”“跑项目”的角色转换，客观上割裂了乡镇政府与乡村社会之间的联系纽带，滋生出了“悬浮型”的政权形态[1]。更具普遍性的现象是长期形成的乡镇政府责权脱节等重大体制问题，造成了普遍性“看得见的（乡镇）管不着，管得着的（执法部门）看不见”的现象，弱化了乡镇作为一级政府的统筹协调能力。近年来，为加强地方和基层政府自行其是现象的管控，强化国家治理意图在基层的实现，行政体制改革逐步形成了强化垂直管理和属地管理的倾向，导致乡镇政府权力与职责背离进一步加剧，乡镇政府的自主权不断削弱。
第二，国家意志与乡镇政府角色定位。乡镇政府普遍存在的职责与权力、职责与资源严重不对称现象，从根本上讲源自乡镇体制建构的国家逻辑与基层治理现实需求的内在紧张关系。现代国家不同于传统国家的最显著特点是通过建构国家强大的整合机制，全面提升国家对社会的渗透、汲取和控制能力。“现代民族-国家的产生，其目标是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会，它的形成基础是国家对社区的全面监控”[2]（P146-147）。新中国成立后，我们最大限度地整合社会资源，实现赶超发展的目的，在建立高度集中的计划经济体制的同时，建立起中央高度集权的单一制国家的管理体制。为实现全国一盘棋，最大限度地整合现代化资源，确保中央的决策部署得到有效的贯彻执行，国家势必要按照职责同构的原则，以“上下对口、左右看齐”的方式来建构各级地方政府的组织机构，形成任务、指令逐级下达的权威体系。这种机构设置和各级政府对上级政府负责的责任机制所体现的国家逻辑，决定了各级地方政府最重要的功能就是贯彻落实自上而下的国家行政意图。处在国家行政体制末梢上的乡镇政府则成为国家汲取社会资源、控制基层社会、落实国家各项行政意图的最终执行者，成为国家行政体制中绝大多数事权的具体行使者。
为有效控制基层秩序，国家在保持乡镇体制基本稳定的前提下强化了垂直管理和属地管理。强化垂直管理，意在抑制地方主义倾向，强化自上而下的行政权威。属地管理的目标则在于确保国家治理遇到的任何问题都有最终的执行主体。显然，无论是垂直管理还是属地管理，体现的都是国家的意志和权威，旨在保证国家治理目标的实现。对于乡镇政府来说，垂直管理意味着延伸到乡镇的“条条”数量的不断增加，属地管理则意味着事权、职责的无限制扩容。在这样的体制背景下，严格地讲，乡镇政府事实上已不再是履行不同于上级政府的特定职能的一级政府，而是演变为落实市县政府行政目标及“条条”行政意图的执行机构，演变为县区政府部门的“打工者”。等级制行政体制内生的责任下移、权力和资源上收的惯性，决定了任何旨在强化国家控制的体制改革，都可能加剧乡镇政府职责与权力不对称、任务与资源不匹配现象的发展。 第三，乡镇政府的行为选择逻辑及可能的创新路径。乡镇政府特定的体制环境决定着其现实的行为选择逻辑及其行动策略。
有學者较早注意到乡镇权力的非正式运作现象，认为其突出的是非正式治理的任意性、权宜性[3]。近期一些学者意识到非正式运作和非正式治理蕴含的某种现实合理性，认为它可以对正式制度的治理构成某种补充，甚至可以理解为中国传统的“简约式治理”的当代体现[4]。非正式治理的一个典型的表现形式就是“运动式治理”，有学者以案例研究的方式，生动地刻画了乡镇非正式治理的运作过程，揭示出乡镇政府通过对有限资源的整合和动员来应付压力型体制的行为策略[5]。面对“上面千条线，下面一根针”和“上面千把锤，下面一根钉”的现实压力，基层政府不得不采取消极避责的策略，甚至派生出以“不出事”为最高准则的行为逻辑[6]。
在乡镇体制改革和治理能力提升路径的研究上，有学者根据浙江强镇扩权实践取得的经验，提出了强化乡镇自主权的改革思路[7];有学者根据山东、浙江等将乡镇划分为若干个片区进行管理，并对乡镇的组织结构及治理程序进行调整的探索实践，提出“片区制”或“管区制”能较好地整合乡镇的治理资源，缓解科层管理模式的弊端，对乡村治理问题作出更为迅捷的响应[8];
有学者立足北京市“街乡吹哨，部门报到”机制创新实践，提出“街乡吹哨，部门报到”建立了解决问题驱动的基层治理逻辑，有助于克服科层体制的僵化与低效[9];有学者根据湖北等县级部门与乡镇联合执法的实践，提出整合部门与乡镇资源，建立“条块互嵌”式的制度化机制，有助于缓解条块壁垒，提升基层治理的法治化水平[10]。
上述研究总结了近些年来全国各地实践探索取得的经验，为深化乡镇体制改革提供了有益的思路借鉴，但存在着运行机制创新是否能够破解基层政府面临的体制困境的疑惑。从现有的基于地方实践经验的研究来看，选择性赋权的对策思路更适合于经济实力较强、人口集聚规模较大的中心镇。“片区制”尽管提升了乡镇政府对农村公共问题的回应性，但在乡镇与村之间增设一个管理层级同样可能带来新的治理难题。“街乡吹哨，部门报到”的探索虽然构建了问题导向的基层治理倒逼机制，但乡镇街道的体制问题并没有真正涉及。因此，相关研究还存在着很大可待深化的空间。一是如何从体制上顺理县与乡镇之间的权责关系，切实缓解乡镇政府权小责大及乡镇沦为部门的“跑腿”的局面。二是如何从体制上缓解条块壁垒，增强乡镇政府整合治理资源的自主权，推动乡镇政府切实履行起一级政府的职责。三是如何从体制上纠正乡镇政府过度科层化、专业化的弊端，提升乡镇政府对乡村具体而复杂的公共问题回应和化解能力。在我们看来，乡镇体制面临的种种问题，实际上是整个府际关系的体制弊端的反映。
如何有效地解决县（市、区）与乡镇（街道）的职责、权力及资源合理分工和配置，运行机制创新对于基层政府治理能力提升的效果难免都是
有限的。值得重视的是，近年来，在问题倒逼机制的作用下，全国各地都在积极探索基层治理的有效方式，但比较突出的现象是创新实践往往就事论事，“一把钥匙开一把锁”，存在碎片化现象。许多创新经验和样本或者局限于行政流程中某个环节的调整，或者局限于某一技术的运用，其结果不是以大量资源投入打造出一个华丽而无法复制的样本，就是新技术运用仅仅提高了某个环节的效率却无法提升整体治理效能。
近年浙江全面推进基层“四个平台”建设，通过全面引入互联网、大数据、云计算技术，进而借助治理技术创新，推进乡镇治理资源全面整合，建构“条块”协同的运行机制，以切实增强乡镇政府对现实治理问题的有效回应，提升基层治理的整体水平。这种整合式的治理创新实践，
触及乡镇体制运行普遍存在的权责失衡、条块壁垒、科层障碍等问题，具有重要的理论研究价值。
二、基层治理“四个平台”建设及其创新逻辑
为提升基层治理效能，2016年底浙江全面推行基层治理“四个平台”建设，随后将其纳入全省“最多跑一次”改革。浙江的基层治理“四个平台”建设，借助互联网和大数据技术，将乡镇（街道）内设机构和县（市）部门派驻机构承担的职能相近、协作密切的日常管理事务进行整合归类，建立综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台，同时建立功能集成、县乡联动的综合指挥系统，形成信息收集—分流交办—执行处置—日常督办—信息反馈—督查考核的规范化流程，推动基层治理体制由分割向融合转变，治理架构由垂直向扁平转变。根据浙江省两办专门下发的“四个平台”建设完善指导意见，综治工作平台由综治办、派出所、检察室、法庭、司法所、人武部等机构组成，重点强化治安维稳、平安建设方面的协作;市场监管平台由食安办、市场监管所及农业、卫生等站所组成，担负统一的市场监管职责;综合执法平台由综合执法中队和国土所、规划站、环保所、安监站等机构组成，开展联合执法;便民服务平台由便民服务中心、窗口站所及学校、卫生院等机构组成，上接县行政服务中心，下延村服务站，形成县、乡、村三级服务体系，负责提供审批服务、政务服务和生活服务。
第一，基层治理的基本架构。目前，浙江基层治理基本上形成了“综合指挥+四个平台+全科网格”架构，其中，综合信息指挥室负责信息收集、综合研判和命令指派，是一个高速运转的指挥系统。“四个平台”整合乡镇和派驻机构力量，负责及时有效处理各种交办事务，是基层治理各项事务的处理终端。全科网格员则是“辖区管家”，负责将信息收集的触角无缝覆盖村（社区），及时采集报送各平台，实现寓管理于服务之中。
互联网、物联网、大数据、云计算等广泛运用，是基层治理“四个平台”建设的重要技术依托。其基本思路是通过信息系统对接整合，形成全省统一的基层治理信息系统，实现各类信息分类分层转交办理，实现跨部门、跨地区、跨行业的联动治理格局。基层治理“四个平台”通过延伸信息触角，打通各部门的“信息孤岛”，有效增强对治理事件和公共诉求回应的全面性和迅捷性。例如，义乌市通过集成学校食堂、药店药房、餐饮店、村级便民服务场所等监控信息，开发智能应用，建立建筑垃圾违规倾倒、违章建房等情况实时预警和智能管控系统，在国土地籍基础地图的基础上，集成行政区划信息和门牌号、噪声显示屏等信息，同时融入金融办征信平台，建立健全企业信用等级、信用积分信息，实现了“网格管理一张图”。 又如，绍兴杨汛桥镇完善自主开发的综合信息指挥平台相关功能，在包含基础数据、任务管理、走访管理、信息采集、群众爆料、统计研判、GIS地图、事件管理和运行数据9大功能模块的基础上，对基层治理10大类42小类事项进行扩项整合，实现治理事件的“全覆盖”。目前浙江已建成贯通省、市、县、乡、村五级的公共数据交换平台，归集5700万常住人口及1372万法人单位信息，形成了统一的人口综合库、法人综合库、信用信息库等，归集数据总量超过110亿条，为基层治理提供了有力的数据保障[11]。
“四个平台”运行的一个重要支撑是组团式的全科网格。浙江的全科网格将各类民生服务和管理事项纳入网格，赋予网格信息采集、居民服务、政策宣传、社情民意调查、矛盾纠纷调解、公共社会事务管理等功能定位，实现“多元合一、一员多用”，以打破原有的乡镇机构各自为战的局面。目前，浙江各地普遍采用“1（专职网格员）+1（网格长）+ X（兼职网格员）”的全科网格组建模式。网格长一般由乡镇干部担任，专职网格员聘用专职社会力量担任，兼职网格员由基层群众组织和志愿者担任。“1+1+X”的网格力量配备模式，体现的是基层政府、村（社区）群众性自治组织、社会组织共同参与的合作治理思路。全科网格极大地促进了基层治理触角的延伸，它们通过提供各种公共服务，广泛介入社会生活的细枝末节，及时获取基层治理的相关信息，并将其上报、传递到各种基层治理平台。
如果说全科网格是末梢神经，那么综合信息指挥系统就是基层治理的中枢神经。浙江各地建立的综合信息指挥系统，依托视频监控系统，通过大屏幕直观显示辖区管理的相关信息，查询各个网格人员、部件情况，直接指挥辖区各类事件的管理处置，监督各类事件的处理进展。以绍兴枫桥区为例，借助集成化的信息系统和GIS地理信息系统，枫桥区实现了信息资源“一张图”和人、地、事、物、组织的综合指挥。其综合指挥系统根据上报事件的性质、等级实现自动化派单。二级以上事件，系统提前24小时用短信和APP进行提醒，超过时限的，系统亮红灯并下派督查单。综合指挥系统接入全区三万多视频探头，利用国土数字地图、图层叠加人口、住房、企业、公共建筑、事件处理和网格员等基础信息，借助已经联通的区、镇、村三级综治视联网，实时进行可视化指挥。同时，他们依托“运行图、数据图、网格图”，运用大数据及时对基础信息、动态信息进行分析研判，梳理出各类苗头性、隐患性、趋势性问题，并推送到区领导和各镇（街），为迅速决策提供依据，以有效预防和及时处置相关事件。
第二，基层治理体系的运行机制。浙江基层治理“四个平台”已经形成了一套协调、灵活、高效的运行机制。
根据治理事件的难度、涉及面，进行事件等级界定，建立逐级分流治理机制，各层级遇到处理不了的事件及时上报上级指挥中心处理。目前，浙江不少地方已经形成了相对规范的分流治理机制。网格员发现或接到事件报告后，不能当场处置的问题上报给乡镇综合信息指挥室，乡镇综合信息指挥室对事件进行分析研判，将其派单给村（社区）或流转至“四个平台”处置和答复。乡镇层面无法解决的则上报至县综合指挥中心，由后者根据事件分析研判，流转至相关职能部门进行处置答复。职能部门无法处置的则专报县委、县政府予以处置答复。
同时，“四个平台”运行机制建立了闭环处置机制，对事件的上报、处理、反馈、结案实行自动化处理，并要求上报人负责结案确认，确保事件处理全流程跟踪。负责部门和责任人对事件的处置实行限时制，必须在规定时限内进行反馈。对于突发问题、难点问题、群体事件等，则通过综合指挥中心，协调多部门资源，实行县、乡、村三级联动。分流治理与闭环处置机制的统一，确保了所有传递到基层治理体系各个层级的民众诉求与治理事件都能够及时分派到相关机构和责任人，并得到及时的处置。
打破条块壁垒，整合行政资源，缓解基层治理职责与资源配置不对称局面，是贯穿浙江基层治理“四个平台”建设的重要主旨。为推动行政资源下沉，将“条块”资源统一纳入四大平台，破解县（市）部门人员派而不住，以及“条块”力量碎片化现象，浙江各地纷纷出台了相应的操作办法。例如，宁波市规定派驻机构“日常工作和人员队伍由乡镇（街道）管理和使用”，乡镇（街道）对派驻机构负责人的任免有“一票否决”权，乡镇（街道）对派驻机构的考核占其年度考核的60%等。又如，绍兴枫桥区实行机构、人员、考核“三下沉”制。为推动派出机构和人员“重心向一线倾斜”，枫桥区全面落实考核管理下沉，派出机构和人员日常管理全部由属地党委政府负责;人事管理以属地为主，职务任免程序启动前由派出部门会同镇（街）商定人选，未经镇（街）党（工）委书面同意不得任免;考核管理由属地依据部门标准负责考核，考核结果由镇（街）抄送派出部门;待遇管理全部参照属地镇（街）标准执行
[12]。
三、基层治理“四个平台”建设与基层整合式治理创新的路径选择
浙江基层治理“四个平台”建设是一种集体制机制创新与治理技术创新为一体的整合式创新。以物联网、大数据、云计算为代表的新治理技术的运用有效地促进了乡镇条块资源的整合，推动了县乡职责关系的调整，为破解乡镇政府面临的职责与权力、资源配置不合理现象提供了启示。
第一，基层治理“四个平台”建设与基层整合式治理创新。基层治理“四个平台”建设，无论对于完善公共服务体系还是健全基层治理问题的应对机制，都产生了重要而积极的影响。一方面，通过将“四个平台”建设纳入“最多跑一次”改革，在乡镇（街道）推行“一窗受理，集成服务”，并将其延伸到村（社区），推动了基层便民服务体系的完善。通过强力推进基层公共服务与管理“最多跑一次”改革，目前浙江“一窗受理”平台和便民服务站点已经基本实现在乡镇（街道）、村（社區）的全覆盖，依托基层网格员，为民众提供诉求汇集转达、个人事项代办服务。另一方面，借助浙江政务服务网，各地构建起县乡村三级联动指挥体系，实现了基层治理信息“一个口子进、一个口子出”。无论是网格员报送的信息，还是12345热线及群众投诉反映信息，都统一进行归集、分流，各类信息流转程序更加规范，实现了信息收集、交办、处置、督办、反馈、考核全流程闭环，打破了数据壁垒，促进了基层治理现代化和智能化。更重要的是，借助基层治理综合信息平台，运用大数据分析，地方和基层政府得以有效、及时地掌控各类苗头性、隐患性、趋势性问题，进而将基层矛盾、冲突控制或化解在萌芽状态，确保了社会局势的和谐稳定。建立县乡联动、功能集成、反应灵敏、扁平高效的协调指挥体系，将分散的力量和信息进行整合，基层政府也得以将社会管理中大量常规性的事务，通过分类梳理，逐级分流，按责转办，形成常态化的基层事务处理机制。 从体制创新的趋势来看，浙江“综合指挥系统+基层治理四个平台+全科网格”的基层治理体系形成了“信息采集—受理汇总—分析研判—流转处置—督办反馈—绩效考核”的管理闭环。借助各种信息渠道及嵌入社会生活各个角落的全科网格及时收集到的信息，综合指挥系统得以对民众诉求和治理事件作出迅速的响应，进而通过整合相关部门职责和行政资源的综合平台完成各类问题和事件的处置，有效地提高了基层治理的问题导向和回应效率。在此，“四个平台”的治理逻辑，同“无缝隙政府”的理念是契合的，其要旨正是政府通过整合多部门职能和资源，以单一的界面形式为民众提供优质高效的信息和服务。
乡镇基层治理面临的最大问题，是职责同构的行政管理体制客观上造成了作为行政管理体制末梢的乡镇政府，成为各级政府实施的所有公共政策的最终执行者，以及不断强化的“属地管理”导致乡镇政府权责不对称的现象加剧。显然，要缓解乡镇政府的现实困境，单纯依赖互联网技术的运用是难以奏效的，需要体制创新与技术创新的双轮驱动。近些年基层治理创新存在一个值得关注的现象，就是体制机制创新的动力弱化，地方政府往往将旨在提升治理效能的创新集中于物联网、大数据、云计算为代表的新治理技术的运用。由此导致治理技术的创新与基层治理机制创新的脱节，技术创新所提供的基层治理机制创新空间无法得到充分利用。治理技术创新是提升治理效能的重要路径，但不能替代体制机制创新。如何有效整合技术创新与机制创新，已经成为推进基层治理效能提升的重要现实课题。从总体上讲，强化改革的顶层设计并不排斥基层“摸着石头过河”的探索。顶层设计的制度安排恰恰需要基层大量运行机制的创新，这样才能使制度安排得以有效运转起来。尽管地方政府在体制性上的创新空间有限，但运行机制、管理流程等方面的创新空间依然很大，关键是找准体制机制创新与技术创新联动的突破口。浙江基层治理“四个平台”建设表明，体制机制创新与技术创新的良性互动，是拓展基层整合式治理创新的重要渠道。一方面，我们需要以体制机制创新来引领、规范互联网、大数据、云计算等现代技术在公共事务治理过程中的广泛运用，防止单纯的技术主义创新路径可能带来的公正性缺损。另一方面，我们需要广泛借助现代治理技术，倒逼政府治理的体制机制创新，防止治理技术创新蕴含的效率提升为不相适应的体制机制所压制的局面，形成制度创新与技术创新的良性互动格局。事实上，借助信息技术带来的信息传递方式的革命性变革，我们才有可能推动等级式组织架构向扁平式组织架构转变。凭借信息共享机制，我们才得以打破政府部门之间、条块之间、上下级政府之间的体制壁垒，实现跨部门协同和县乡联动，建立起平台化的运行机制。
第二，基层治理“四个平台”建设与整体性政府的建设。浙江基层治理“四个平台”建设着力实现行政资源整合和“条块”协同治理，为推进整体性政府建设提供了一个成功样本。科层制是现代政府普遍采用的组织形式，其显著的优势是专业化分工与规范化运作带来的宏观效率，但过度的专业化管理极易产生管理的碎片化现象。为破解科层制管理的碎片化现象，有学者提出了“整体性治理”和“整体性政府”理念。整体性治理注重以民众需求为治理导向，主张以信息技术为治理手段，打破组织功能边界的限制，在政策、规章、服务、监督等方面推进横向协同与整合以解决跨界性公共问题[13]。整体性政府有两种基本实现方式：一是合并职能机构，通过组织结构调整进行大部门制改革;二是在保持科层制专业分工的基础上，借助互联网等现代信息技术构建政府部门间的沟通协调机制[14]。相对于机构撤并蕴含的利益受损产生的改革阻力，借助互联网平台，实现政府部门间在数据共享基础上的协同治理，无疑是缓解治理碎片化现象和推进整体性政府更可行的路径。浙江基层治理“四个平台”建设，将“条块”资源统一纳入“四个平台”，不仅有效地盘活了基层政府的行政资源，而且为推进乡镇整体性政府的建设，实现企业和群众从“找部门”到“找政府”提供了实践经验。
更值得注意的是，浙江基层治理“四个平台”建设，在整合乡镇“条块”资源，推进“条块”合作治理的过程中，形成了县（区）乡（镇）职责关系调整的倒逼机制。由于县（区）对乡镇政府的管理早已程序化、制度化，其管辖权得到了行政许可法明确授权和许可，因而“四个平台”的运行在实践中不可避免地遇到了原有治理体系模式与新生的“四个平台”治理体系模式的转化融合问题[12]，但推进府际关系的调整最现实的途径依然是借力自下而上的层层倒逼机制。我们可以根据乡镇基层政府履行现有职能面临的体制问题，以及县级政府和乡镇各自的优势，对县（区）乡（镇）职责关系进行重新梳理和界定，进而根据职责与资源相匹配的原则，逐步建构县级政府与乡镇政府的职责、权限及资源配备的分工体系。在此基础上，再就省市县之间的职责、权限合理分工进行探索和调整，最终实现整个地方治理体系的全面优化。
参考文献：
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责任编辑：王 篆
The Innovative Path of Integrated Governance in System and Technology Dual-Wheel Driven Model
——Taking the Construction of “Four Platforms” of Grass-Roots Governance in Zhejiang Province as an Example
Li Xiaoyuan
Abstract：
The unbalance between duties， powers and the uneven allocation of resources is the institutional crux that restricts the governance capacity in the villages and towns government. This problem is derived from the internal tension relationship between township construction system logic and grass-roots governance reality. It is an effective path to improve grass-roots governance efficiency and improving the fragmentation situation in grass-roots governance innovation by strengthening problem-oriented system in grass-roots governance innovation to form the benign interaction in technology innovation system and mechanism innovation system， breaking the barrier of the "market" system， and integrating the township governance resources to establish "strips" cooperative governance mechanism to form a pattern of integrated type of grassroots governance innovation.
Key words：
system and technology， dual-wheel driven， integrated governance， “four platforms”
收稿日期：2020-12-06
作者简介：
李小园（1965-），女，浙江东阳人，中共浙江省衢州市委党校教务处教授， 浙江衢州 324000
[关键词]体制与技术;双轮驱动;整合式治理;“四个平台”
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）01-0079-07
基层政府是整个国家治理体系的基础性环节，其治理水平不仅是基层治理效能的决定性因素，而且直接影响着整个国家治理能力、治理效能的提升。基于推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》要求强化乡镇政府的公共服务功能，推进乡镇治理体系和治理能力现代化。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步提出了“构建简约高效的基层管理体制”的思路。这些都为乡镇基层治理体系的创新指明了方向。
近年来浙江省在持续深化“最多跑一次”改革的过程中，充分发挥大数据技术的优势，全省统一推进乡镇“四个平台”建设，有效地带动了乡镇治理的体制机制创新与技术创新。实践表明，在顶层设计与基层探索有机结合的背景下，以治理技术创新驱动体制机制变革，以治理平台有效整合基层治理资源，是改变基层治理创新碎片化格局，全面提升基层治理能力的有效路径。
一、国家治理体系现代化背景下的基层治理创新的核心议程
推进国家治理体系和治理能力的现代化，是新时代全面深化改革的总目标，包括乡镇在内的任何层面的改革创新，只有纳入整个国家治理体系变迁的大局中才能找到现实、有效的突破口。
第一，基层治理创新的核心议程。基层治理是国家治理体系的基础性环节，其创新从来不是一个独立的议程，而是始终服从和服务于整个国家治理体系变革的现实需要。一方面，单一制国家的国家治理逻辑决定了乡镇政府最核心的政治功能在于巩固国家治理秩序，实现从资源汲取到社会控制的各种国家意志，因而基层治理创新的目标和创新思路不可能直接根据基层治理的现实需要来设定。另一方面，基层治理的各项制度安排内嵌在整个国家治理体系之中，其遭遇的种种体制性困境，是整个国家治理体系特别是政府间关系不适应经济社会变革的诸多矛盾的集中表现，而不是单纯的基层治理制度安排不合理性的反映，其体制性创新往往牵一发而动全身，超出了基层政府的权力范围。因此，基层治理体系的完善，既是国家治理体系现代化的重要组成部分，又在很大程度上取决于整个国家治理体系的现代化水平。
自农村税费改革以来，乡镇体制改革的基层治理难题的有效破解，一直是基层治理主体与理论界广泛关注的重大现实课题。农村税费改革之前，压力型体制下的乡镇政府处于应对国家与社会矛盾的最前沿。税费改革带来了乡镇政府职责的历史性变革，如何争取项目、获得上级政府的转移支付，以带动地方经济发展、获取基层治理资源，渐次成为乡镇政府关切的焦点。但乡镇政府从忙于“要钱”“要粮”变为“跑钱”“跑项目”的角色转换，客观上割裂了乡镇政府与乡村社会之间的联系纽带，滋生出了“悬浮型”的政权形态[1]。更具普遍性的现象是长期形成的乡镇政府责权脱节等重大体制问题，造成了普遍性“看得见的（乡镇）管不着，管得着的（执法部门）看不见”的现象，弱化了乡镇作为一级政府的统筹协调能力。近年来，为加强地方和基层政府自行其是现象的管控，强化国家治理意图在基层的实现，行政体制改革逐步形成了强化垂直管理和属地管理的倾向，导致乡镇政府权力与职责背离进一步加剧，乡镇政府的自主权不断削弱。
第二，国家意志与乡镇政府角色定位。乡镇政府普遍存在的职责与权力、职责与资源严重不对称现象，从根本上讲源自乡镇体制建构的国家逻辑与基层治理现实需求的内在紧张关系。现代国家不同于传统国家的最显著特点是通过建构国家强大的整合机制，全面提升国家对社会的渗透、汲取和控制能力。“现代民族-国家的产生，其目标是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会，它的形成基础是国家对社区的全面监控”[2]（P146-147）。新中国成立后，我们最大限度地整合社会资源，实现赶超发展的目的，在建立高度集中的计划经济体制的同时，建立起中央高度集权的单一制国家的管理体制。为实现全国一盘棋，最大限度地整合现代化资源，确保中央的决策部署得到有效的贯彻执行，国家势必要按照职责同构的原则，以“上下对口、左右看齐”的方式来建构各级地方政府的组织机构，形成任务、指令逐级下达的权威体系。这种机构设置和各级政府对上级政府负责的责任机制所体现的国家逻辑，决定了各级地方政府最重要的功能就是贯彻落实自上而下的国家行政意图。处在国家行政体制末梢上的乡镇政府则成为国家汲取社会资源、控制基层社会、落实国家各项行政意图的最终执行者，成为国家行政体制中绝大多数事权的具体行使者。
为有效控制基层秩序，国家在保持乡镇体制基本稳定的前提下强化了垂直管理和属地管理。强化垂直管理，意在抑制地方主义倾向，强化自上而下的行政权威。属地管理的目标则在于确保国家治理遇到的任何问题都有最终的执行主体。显然，无论是垂直管理还是属地管理，体现的都是国家的意志和权威，旨在保证国家治理目标的实现。对于乡镇政府来说，垂直管理意味着延伸到乡镇的“条条”数量的不断增加，属地管理则意味着事权、职责的无限制扩容。在这样的体制背景下，严格地讲，乡镇政府事实上已不再是履行不同于上级政府的特定职能的一级政府，而是演变为落实市县政府行政目标及“条条”行政意图的执行机构，演变为县区政府部门的“打工者”。等级制行政体制内生的责任下移、权力和资源上收的惯性，决定了任何旨在强化国家控制的体制改革，都可能加剧乡镇政府职责与权力不对称、任务与资源不匹配现象的发展。 第三，乡镇政府的行为选择逻辑及可能的创新路径。乡镇政府特定的体制环境决定着其现实的行为选择逻辑及其行动策略。
有學者较早注意到乡镇权力的非正式运作现象，认为其突出的是非正式治理的任意性、权宜性[3]。近期一些学者意识到非正式运作和非正式治理蕴含的某种现实合理性，认为它可以对正式制度的治理构成某种补充，甚至可以理解为中国传统的“简约式治理”的当代体现[4]。非正式治理的一个典型的表现形式就是“运动式治理”，有学者以案例研究的方式，生动地刻画了乡镇非正式治理的运作过程，揭示出乡镇政府通过对有限资源的整合和动员来应付压力型体制的行为策略[5]。面对“上面千条线，下面一根针”和“上面千把锤，下面一根钉”的现实压力，基层政府不得不采取消极避责的策略，甚至派生出以“不出事”为最高准则的行为逻辑[6]。
在乡镇体制改革和治理能力提升路径的研究上，有学者根据浙江强镇扩权实践取得的经验，提出了强化乡镇自主权的改革思路[7];有学者根据山东、浙江等将乡镇划分为若干个片区进行管理，并对乡镇的组织结构及治理程序进行调整的探索实践，提出“片区制”或“管区制”能较好地整合乡镇的治理资源，缓解科层管理模式的弊端，对乡村治理问题作出更为迅捷的响应[8];
有学者立足北京市“街乡吹哨，部门报到”机制创新实践，提出“街乡吹哨，部门报到”建立了解决问题驱动的基层治理逻辑，有助于克服科层体制的僵化与低效[9];有学者根据湖北等县级部门与乡镇联合执法的实践，提出整合部门与乡镇资源，建立“条块互嵌”式的制度化机制，有助于缓解条块壁垒，提升基层治理的法治化水平[10]。
上述研究总结了近些年来全国各地实践探索取得的经验，为深化乡镇体制改革提供了有益的思路借鉴，但存在着运行机制创新是否能够破解基层政府面临的体制困境的疑惑。从现有的基于地方实践经验的研究来看，选择性赋权的对策思路更适合于经济实力较强、人口集聚规模较大的中心镇。“片区制”尽管提升了乡镇政府对农村公共问题的回应性，但在乡镇与村之间增设一个管理层级同样可能带来新的治理难题。“街乡吹哨，部门报到”的探索虽然构建了问题导向的基层治理倒逼机制，但乡镇街道的体制问题并没有真正涉及。因此，相关研究还存在着很大可待深化的空间。一是如何从体制上顺理县与乡镇之间的权责关系，切实缓解乡镇政府权小责大及乡镇沦为部门的“跑腿”的局面。二是如何从体制上缓解条块壁垒，增强乡镇政府整合治理资源的自主权，推动乡镇政府切实履行起一级政府的职责。三是如何从体制上纠正乡镇政府过度科层化、专业化的弊端，提升乡镇政府对乡村具体而复杂的公共问题回应和化解能力。在我们看来，乡镇体制面临的种种问题，实际上是整个府际关系的体制弊端的反映。
如何有效地解决县（市、区）与乡镇（街道）的职责、权力及资源合理分工和配置，运行机制创新对于基层政府治理能力提升的效果难免都是
有限的。值得重视的是，近年来，在问题倒逼机制的作用下，全国各地都在积极探索基层治理的有效方式，但比较突出的现象是创新实践往往就事论事，“一把钥匙开一把锁”，存在碎片化现象。许多创新经验和样本或者局限于行政流程中某个环节的调整，或者局限于某一技术的运用，其结果不是以大量资源投入打造出一个华丽而无法复制的样本，就是新技术运用仅仅提高了某个环节的效率却无法提升整体治理效能。
近年浙江全面推进基层“四个平台”建设，通过全面引入互联网、大数据、云计算技术，进而借助治理技术创新，推进乡镇治理资源全面整合，建构“条块”协同的运行机制，以切实增强乡镇政府对现实治理问题的有效回应，提升基层治理的整体水平。这种整合式的治理创新实践，
触及乡镇体制运行普遍存在的权责失衡、条块壁垒、科层障碍等问题，具有重要的理论研究价值。
二、基层治理“四个平台”建设及其创新逻辑
为提升基层治理效能，2016年底浙江全面推行基层治理“四个平台”建设，随后将其纳入全省“最多跑一次”改革。浙江的基层治理“四个平台”建设，借助互联网和大数据技术，将乡镇（街道）内设机构和县（市）部门派驻机构承担的职能相近、协作密切的日常管理事务进行整合归类，建立综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台，同时建立功能集成、县乡联动的综合指挥系统，形成信息收集—分流交办—执行处置—日常督办—信息反馈—督查考核的规范化流程，推动基层治理体制由分割向融合转变，治理架构由垂直向扁平转变。根据浙江省两办专门下发的“四个平台”建设完善指导意见，综治工作平台由综治办、派出所、检察室、法庭、司法所、人武部等机构组成，重点强化治安维稳、平安建设方面的协作;市场监管平台由食安办、市场监管所及农业、卫生等站所组成，担负统一的市场监管职责;综合执法平台由综合执法中队和国土所、规划站、环保所、安监站等机构组成，开展联合执法;便民服务平台由便民服务中心、窗口站所及学校、卫生院等机构组成，上接县行政服务中心，下延村服务站，形成县、乡、村三级服务体系，负责提供审批服务、政务服务和生活服务。
第一，基层治理的基本架构。目前，浙江基层治理基本上形成了“综合指挥+四个平台+全科网格”架构，其中，综合信息指挥室负责信息收集、综合研判和命令指派，是一个高速运转的指挥系统。“四个平台”整合乡镇和派驻机构力量，负责及时有效处理各种交办事务，是基层治理各项事务的处理终端。全科网格员则是“辖区管家”，负责将信息收集的触角无缝覆盖村（社区），及时采集报送各平台，实现寓管理于服务之中。
互联网、物联网、大数据、云计算等广泛运用，是基层治理“四个平台”建设的重要技术依托。其基本思路是通过信息系统对接整合，形成全省统一的基层治理信息系统，实现各类信息分类分层转交办理，实现跨部门、跨地区、跨行业的联动治理格局。基层治理“四个平台”通过延伸信息触角，打通各部门的“信息孤岛”，有效增强对治理事件和公共诉求回应的全面性和迅捷性。例如，义乌市通过集成学校食堂、药店药房、餐饮店、村级便民服务场所等监控信息，开发智能应用，建立建筑垃圾违规倾倒、违章建房等情况实时预警和智能管控系统，在国土地籍基础地图的基础上，集成行政区划信息和门牌号、噪声显示屏等信息，同时融入金融办征信平台，建立健全企业信用等级、信用积分信息，实现了“网格管理一张图”。 又如，绍兴杨汛桥镇完善自主开发的综合信息指挥平台相关功能，在包含基础数据、任务管理、走访管理、信息采集、群众爆料、统计研判、GIS地图、事件管理和运行数据9大功能模块的基础上，对基层治理10大类42小类事项进行扩项整合，实现治理事件的“全覆盖”。目前浙江已建成贯通省、市、县、乡、村五级的公共数据交换平台，归集5700万常住人口及1372万法人单位信息，形成了统一的人口综合库、法人综合库、信用信息库等，归集数据总量超过110亿条，为基层治理提供了有力的数据保障[11]。
“四个平台”运行的一个重要支撑是组团式的全科网格。浙江的全科网格将各类民生服务和管理事项纳入网格，赋予网格信息采集、居民服务、政策宣传、社情民意调查、矛盾纠纷调解、公共社会事务管理等功能定位，实现“多元合一、一员多用”，以打破原有的乡镇机构各自为战的局面。目前，浙江各地普遍采用“1（专职网格员）+1（网格长）+ X（兼职网格员）”的全科网格组建模式。网格长一般由乡镇干部担任，专职网格员聘用专职社会力量担任，兼职网格员由基层群众组织和志愿者担任。“1+1+X”的网格力量配备模式，体现的是基层政府、村（社区）群众性自治组织、社会组织共同参与的合作治理思路。全科网格极大地促进了基层治理触角的延伸，它们通过提供各种公共服务，广泛介入社会生活的细枝末节，及时获取基层治理的相关信息，并将其上报、传递到各种基层治理平台。
如果说全科网格是末梢神经，那么综合信息指挥系统就是基层治理的中枢神经。浙江各地建立的综合信息指挥系统，依托视频监控系统，通过大屏幕直观显示辖区管理的相关信息，查询各个网格人员、部件情况，直接指挥辖区各类事件的管理处置，监督各类事件的处理进展。以绍兴枫桥区为例，借助集成化的信息系统和GIS地理信息系统，枫桥区实现了信息资源“一张图”和人、地、事、物、组织的综合指挥。其综合指挥系统根据上报事件的性质、等级实现自动化派单。二级以上事件，系统提前24小时用短信和APP进行提醒，超过时限的，系统亮红灯并下派督查单。综合指挥系统接入全区三万多视频探头，利用国土数字地图、图层叠加人口、住房、企业、公共建筑、事件处理和网格员等基础信息，借助已经联通的区、镇、村三级综治视联网，实时进行可视化指挥。同时，他们依托“运行图、数据图、网格图”，运用大数据及时对基础信息、动态信息进行分析研判，梳理出各类苗头性、隐患性、趋势性问题，并推送到区领导和各镇（街），为迅速决策提供依据，以有效预防和及时处置相关事件。
第二，基层治理体系的运行机制。浙江基层治理“四个平台”已经形成了一套协调、灵活、高效的运行机制。
根据治理事件的难度、涉及面，进行事件等级界定，建立逐级分流治理机制，各层级遇到处理不了的事件及时上报上级指挥中心处理。目前，浙江不少地方已经形成了相对规范的分流治理机制。网格员发现或接到事件报告后，不能当场处置的问题上报给乡镇综合信息指挥室，乡镇综合信息指挥室对事件进行分析研判，将其派单给村（社区）或流转至“四个平台”处置和答复。乡镇层面无法解决的则上报至县综合指挥中心，由后者根据事件分析研判，流转至相关职能部门进行处置答复。职能部门无法处置的则专报县委、县政府予以处置答复。
同时，“四个平台”运行机制建立了闭环处置机制，对事件的上报、处理、反馈、结案实行自动化处理，并要求上报人负责结案确认，确保事件处理全流程跟踪。负责部门和责任人对事件的处置实行限时制，必须在规定时限内进行反馈。对于突发问题、难点问题、群体事件等，则通过综合指挥中心，协调多部门资源，实行县、乡、村三级联动。分流治理与闭环处置机制的统一，确保了所有传递到基层治理体系各个层级的民众诉求与治理事件都能够及时分派到相关机构和责任人，并得到及时的处置。
打破条块壁垒，整合行政资源，缓解基层治理职责与资源配置不对称局面，是贯穿浙江基层治理“四个平台”建设的重要主旨。为推动行政资源下沉，将“条块”资源统一纳入四大平台，破解县（市）部门人员派而不住，以及“条块”力量碎片化现象，浙江各地纷纷出台了相应的操作办法。例如，宁波市规定派驻机构“日常工作和人员队伍由乡镇（街道）管理和使用”，乡镇（街道）对派驻机构负责人的任免有“一票否决”权，乡镇（街道）对派驻机构的考核占其年度考核的60%等。又如，绍兴枫桥区实行机构、人员、考核“三下沉”制。为推动派出机构和人员“重心向一线倾斜”，枫桥区全面落实考核管理下沉，派出机构和人员日常管理全部由属地党委政府负责;人事管理以属地为主，职务任免程序启动前由派出部门会同镇（街）商定人选，未经镇（街）党（工）委书面同意不得任免;考核管理由属地依据部门标准负责考核，考核结果由镇（街）抄送派出部门;待遇管理全部参照属地镇（街）标准执行
[12]。
三、基层治理“四个平台”建设与基层整合式治理创新的路径选择
浙江基层治理“四个平台”建设是一种集体制机制创新与治理技术创新为一体的整合式创新。以物联网、大数据、云计算为代表的新治理技术的运用有效地促进了乡镇条块资源的整合，推动了县乡职责关系的调整，为破解乡镇政府面临的职责与权力、资源配置不合理现象提供了启示。
第一，基层治理“四个平台”建设与基层整合式治理创新。基层治理“四个平台”建设，无论对于完善公共服务体系还是健全基层治理问题的应对机制，都产生了重要而积极的影响。一方面，通过将“四个平台”建设纳入“最多跑一次”改革，在乡镇（街道）推行“一窗受理，集成服务”，并将其延伸到村（社区），推动了基层便民服务体系的完善。通过强力推进基层公共服务与管理“最多跑一次”改革，目前浙江“一窗受理”平台和便民服务站点已经基本实现在乡镇（街道）、村（社區）的全覆盖，依托基层网格员，为民众提供诉求汇集转达、个人事项代办服务。另一方面，借助浙江政务服务网，各地构建起县乡村三级联动指挥体系，实现了基层治理信息“一个口子进、一个口子出”。无论是网格员报送的信息，还是12345热线及群众投诉反映信息，都统一进行归集、分流，各类信息流转程序更加规范，实现了信息收集、交办、处置、督办、反馈、考核全流程闭环，打破了数据壁垒，促进了基层治理现代化和智能化。更重要的是，借助基层治理综合信息平台，运用大数据分析，地方和基层政府得以有效、及时地掌控各类苗头性、隐患性、趋势性问题，进而将基层矛盾、冲突控制或化解在萌芽状态，确保了社会局势的和谐稳定。建立县乡联动、功能集成、反应灵敏、扁平高效的协调指挥体系，将分散的力量和信息进行整合，基层政府也得以将社会管理中大量常规性的事务，通过分类梳理，逐级分流，按责转办，形成常态化的基层事务处理机制。 从体制创新的趋势来看，浙江“综合指挥系统+基层治理四个平台+全科网格”的基层治理体系形成了“信息采集—受理汇总—分析研判—流转处置—督办反馈—绩效考核”的管理闭环。借助各种信息渠道及嵌入社会生活各个角落的全科网格及时收集到的信息，综合指挥系统得以对民众诉求和治理事件作出迅速的响应，进而通过整合相关部门职责和行政资源的综合平台完成各类问题和事件的处置，有效地提高了基层治理的问题导向和回应效率。在此，“四个平台”的治理逻辑，同“无缝隙政府”的理念是契合的，其要旨正是政府通过整合多部门职能和资源，以单一的界面形式为民众提供优质高效的信息和服务。
乡镇基层治理面临的最大问题，是职责同构的行政管理体制客观上造成了作为行政管理体制末梢的乡镇政府，成为各级政府实施的所有公共政策的最终执行者，以及不断强化的“属地管理”导致乡镇政府权责不对称的现象加剧。显然，要缓解乡镇政府的现实困境，单纯依赖互联网技术的运用是难以奏效的，需要体制创新与技术创新的双轮驱动。近些年基层治理创新存在一个值得关注的现象，就是体制机制创新的动力弱化，地方政府往往将旨在提升治理效能的创新集中于物联网、大数据、云计算为代表的新治理技术的运用。由此导致治理技术的创新与基层治理机制创新的脱节，技术创新所提供的基层治理机制创新空间无法得到充分利用。治理技术创新是提升治理效能的重要路径，但不能替代体制机制创新。如何有效整合技术创新与机制创新，已经成为推进基层治理效能提升的重要现实课题。从总体上讲，强化改革的顶层设计并不排斥基层“摸着石头过河”的探索。顶层设计的制度安排恰恰需要基层大量运行机制的创新，这样才能使制度安排得以有效运转起来。尽管地方政府在体制性上的创新空间有限，但运行机制、管理流程等方面的创新空间依然很大，关键是找准体制机制创新与技术创新联动的突破口。浙江基层治理“四个平台”建设表明，体制机制创新与技术创新的良性互动，是拓展基层整合式治理创新的重要渠道。一方面，我们需要以体制机制创新来引领、规范互联网、大数据、云计算等现代技术在公共事务治理过程中的广泛运用，防止单纯的技术主义创新路径可能带来的公正性缺损。另一方面，我们需要广泛借助现代治理技术，倒逼政府治理的体制机制创新，防止治理技术创新蕴含的效率提升为不相适应的体制机制所压制的局面，形成制度创新与技术创新的良性互动格局。事实上，借助信息技术带来的信息传递方式的革命性变革，我们才有可能推动等级式组织架构向扁平式组织架构转变。凭借信息共享机制，我们才得以打破政府部门之间、条块之间、上下级政府之间的体制壁垒，实现跨部门协同和县乡联动，建立起平台化的运行机制。
第二，基层治理“四个平台”建设与整体性政府的建设。浙江基层治理“四个平台”建设着力实现行政资源整合和“条块”协同治理，为推进整体性政府建设提供了一个成功样本。科层制是现代政府普遍采用的组织形式，其显著的优势是专业化分工与规范化运作带来的宏观效率，但过度的专业化管理极易产生管理的碎片化现象。为破解科层制管理的碎片化现象，有学者提出了“整体性治理”和“整体性政府”理念。整体性治理注重以民众需求为治理导向，主张以信息技术为治理手段，打破组织功能边界的限制，在政策、规章、服务、监督等方面推进横向协同与整合以解决跨界性公共问题[13]。整体性政府有两种基本实现方式：一是合并职能机构，通过组织结构调整进行大部门制改革;二是在保持科层制专业分工的基础上，借助互联网等现代信息技术构建政府部门间的沟通协调机制[14]。相对于机构撤并蕴含的利益受损产生的改革阻力，借助互联网平台，实现政府部门间在数据共享基础上的协同治理，无疑是缓解治理碎片化现象和推进整体性政府更可行的路径。浙江基层治理“四个平台”建设，将“条块”资源统一纳入“四个平台”，不仅有效地盘活了基层政府的行政资源，而且为推进乡镇整体性政府的建设，实现企业和群众从“找部门”到“找政府”提供了实践经验。
更值得注意的是，浙江基层治理“四个平台”建设，在整合乡镇“条块”资源，推进“条块”合作治理的过程中，形成了县（区）乡（镇）职责关系调整的倒逼机制。由于县（区）对乡镇政府的管理早已程序化、制度化，其管辖权得到了行政许可法明确授权和许可，因而“四个平台”的运行在实践中不可避免地遇到了原有治理体系模式与新生的“四个平台”治理体系模式的转化融合问题[12]，但推进府际关系的调整最现实的途径依然是借力自下而上的层层倒逼机制。我们可以根据乡镇基层政府履行现有职能面临的体制问题，以及县级政府和乡镇各自的优势，对县（区）乡（镇）职责关系进行重新梳理和界定，进而根据职责与资源相匹配的原则，逐步建构县级政府与乡镇政府的职责、权限及资源配备的分工体系。在此基础上，再就省市县之间的职责、权限合理分工进行探索和调整，最终实现整个地方治理体系的全面优化。
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责任编辑：王 篆
The Innovative Path of Integrated Governance in System and Technology Dual-Wheel Driven Model
——Taking the Construction of “Four Platforms” of Grass-Roots Governance in Zhejiang Province as an Example
Li Xiaoyuan
Abstract：
The unbalance between duties， powers and the uneven allocation of resources is the institutional crux that restricts the governance capacity in the villages and towns government. This problem is derived from the internal tension relationship between township construction system logic and grass-roots governance reality. It is an effective path to improve grass-roots governance efficiency and improving the fragmentation situation in grass-roots governance innovation by strengthening problem-oriented system in grass-roots governance innovation to form the benign interaction in technology innovation system and mechanism innovation system， breaking the barrier of the "market" system， and integrating the township governance resources to establish "strips" cooperative governance mechanism to form a pattern of integrated type of grassroots governance innovation.
Key words：
system and technology， dual-wheel driven， integrated governance， “four platforms”
收稿日期：2020-12-06
作者简介：
李小园（1965-），女，浙江东阳人，中共浙江省衢州市委党校教务处教授， 浙江衢州 324000