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摘要：目前，在我国公共政策执行过程中，选择性执行的行为普遍存在。导致公共政策不能达到预期效果。文章首先描述了公共政策选择性执行的含义、表现及其危害，然后结合案例分析它产生的原因，最后从根源出发，对解决这一问题提出了几点意见。
关键词：公共政策；选择性执行；煤矿
近年来，重大煤矿事故在我国频频发生，一直是困扰党和政府的一道难题，它更是一个涉及到复杂利益关系的公共政策选择性执行的问题。中央为解决矿难题出台了很多政策，应该说这些政策具有很强的针对性，但是并没有被地方政府不折不扣地执行，而是选择性的执行。本文结合2006年10月5日黑龙江省哈尔滨市方正县宝兴煤矿发生透水事故的案例，分析公共政策选择性执行的原因与对策。
一、公共政策选择性执行的含义、表现及危害
政策目标的实现既依赖于制定出正确的政策，更有赖于政策执行者的有效执行。然而就我国的现实状况来看，在公共政策执行的过程中，普遍存在选择性执行行为。公共政策选择性执行是指在公共政策执行过程中，政策执行的主体根据自身的利益和价值观的需要以及对政策的理解，对政策原来的信息或是精神实质误解或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。
这种选择性执行活动有以下几种表现形式：有的只是在形式上象征性地执行公共政策，而不是实实在在地认真执行；有的只是选择公共政策的部分内容加以贯彻，而不是无条件地执行全部内容：有的是缩减公共政策目标与范围去执行。个别的也有超出公共政策的界定去执行。
当然，这种公共政策选择性执行带来了很多危害，主要体现在：影响政策的有效执行，降低政策执行效率；公共政策的选择性执行妨碍政策目标的实现和后继政策的制定；公共政策选择性执行会威胁到政府权威的合法性。
二、公共政策选择性执行的原因
(一)政策執行主体自身利益驱动
公共政策的实质就是对社会资源和利益的划分。各项公共政策的最终执行者都是人，而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的，政策执行者在执行过程中始终保持绝对的“价值中立”是很难做到的。特别是当所制定的政策与政策执行者的利益相冲突的时候，政策执行者则有可能采取各种可能的方式应对上级政策。当前，我国尚未形成解决中央和地方，上级和下级之间的利益分配机制，中央或上级政府以全局的名义依靠政治和行政的权威对地方资源的调动，有时侵害了地方利益。这种上下级侵权的行为导致地方政府采取种种“对策”对付中央政策。所以说，政策执行主体的利益驱动是导致公共政策选择性执行的根本原因。
例如在2006年10月5日发生透水事故的黑龙江省哈尔滨市方正县宝兴煤矿，早在2003年1月11日该矿就已经发生过一次特别重大的瓦斯爆炸事故时，依照当时关于煤矿事故安全生产的法律，当地政府本应关闭该煤矿。却没有关闭。因为，如果不关闭煤矿。一方面地方政府可以创造更多的财政收入，促进地方经济的发展，有了经济增长这一硬性指标。政府官员也可因此而获得升迁的机会。另一方面，矿主会基于自己的利益，通过各种不正当的渠道给政府官员一些好处，希望政府批准他们继续经营非法煤矿，这样很多政府官员经不起诱惑，就形成当今普遍的官煤勾结现象。既然不关闭煤矿有了种种好处，地方政府当然会选择不关闭，这样选择性执行行为产生。通过分析。可以得出政府执行主体自身的利益驱动会导致选择性执行。
(二)政策执行主体执行能力低下
政策执行主体的能力主要指对政策信息的认知能力和使用政策资源的能力。如果政策执行主体的政策知识丰富，了解自己各方面权利和义务，对所要执行的政策的目标内容和实施原则与策略理解深刻且执行政策的相关资源充足，那么，政策执行主体选择正确的行为的方式的可能性就大。所以说政策执行主体的执行能力低下也是导致公共政策选择性执行的重要原因。
在这个案例中。导致这一矿难发生的一个主要原因是矿主拒绝执行市、县政府下达的停工指令。从另一角度反应当地政府的执行能力低下，不能有效地执行公共政策。当地政府在执行煤矿安全生产政策的过程中。应考虑到矿主不执行停工指令这种情况以及解决这一问题的措施，这样才能保证政策的有效执行。
(三)公共政策执行过程监督制度的缺陷
我国现行的行政监督体制经过多年的改革，已经初步形成了一个由多元监督主体构成的监督网络，然而这种监督机制在运行过程中却表现得并不完善，在很大程度上尚存在着因制度的依附性而导致监督主体不能正常履行监督职能的监督“缺位”，因各种监督主体之间互相干预而导致对方的监督职能无法正常履行的监督“越位”，以及因社会主体的监督职能和权益缺乏具体的制度保障和规范而导致的监督“空位”，行政监督制度的缺陷无疑降低了地方政府因采取“对策”行为被查处的几率。
在这个案例中，地方政府在执行《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的意见》过程中，几乎不存在监督或真正有效监督。就煤矿事故而言，地方政府基于自身利益追求，肯定不会不折不扣地执行公共政策，而监督制度的不完善，为地方政府在很大程度上解除了不按照政策执行的后顾之忧，这样，在执行国家安全生产政策过程中，公共政策选择性执行普遍发生。
(四)责任追究不到位
在我国现行的行政法律体系中。对政府做出的抽象行政行为——即各种法律、决策不能受到法律上的责任追究。只能通过内部的行政处罚，如警告、记过等表现出来，而地方政府的选择性行为大多是以决议、命令、行政规章表现出来的，这使得地方政府选择性执行的成本很低，导致选择性执行行为成为地方政府执行公共政策的潜规则。
在上述案例中，早在2003年，矿难发生时，当地负责煤矿安全生产的官员并没有受到责任追究。
三、公共政策选择性执行现象的防治对策
当前，公共政策选择性执行现象普遍存在，对我国政策的影响和危害是显而易见的。为防治这种现象，确保公共政策有效执行，从上述导致公共政策选择性执行的行为的原因出发，提出了几方面的意见。
(一)建立开放式的政策制定体系，充分整合各方面的利益
建立开放式的政策制定体系就要求政策制定主体在政策问题界定、信息收集和意见征集等方面保持畅通的沟通渠道、鼓励各方面的利益主体包括地方、部门政府、政府官员和公众等从各个方面提出不同的意见要求，在坚持国家利益高于局部利益、长远利益高于眼前利益的基础上，同时也要考虑和照顾地方的利益。综合权衡各方面的利益追求，制定出对各利益主体造成最小影响的政策方案。使执行机构 的价值取向与政策的价值取向尽量趋于一致，这样可以从根本上减少利益冲突，有利于公共政策的执行。
就煤矿事故来说，在制定解决煤矿事故政策的时候，就应充分考虑到地方政府、企业和公众的利益，听取他们的意见，不要一味关闭所有不法生产的煤矿。一方面可以制定一些整改标准。让煤矿企业在适当的期限里进行整改。最后实在不能达到标准的责令关闭。另一方面，中央可以相应地给地方政府一部分的人力、物力、财力的支持，从一定程度上激励地方政府认真执行政策。
(二)政策执行过程的法制化
现代法治国家和法治行政的实质，就是政府行为受法律行为的制约。地方政府因自身利益驱动会滥用公共权利为自身谋利。政策执行过程的法制化，并不是将公共政策执行过程的方方面面都以法的形式确定下来，而是将最重要、最必要的程序制度加以确立。
就煤矿案例而言，中央可以将一些涉及解决煤矿事故最重要的、合理的、和必须的执行制度法制化，这样可以减少政策执行主体受利益驱使后行为的随意性，从法律的层面来约束他们的行为。同时，地方政府如果不进行关于煤矿安全生产政策的宣传，将会受到法律的约束。
(三)提高政策执行主体的素质
为了解决政策执行主体的执行能力低下的问题，应从根本上改善他们的素质，完善公务员培训制度。
拿煤矿事故来说，可以对执行煤矿安全生产政策的政府官员进行培训。一方面让他们进一步了解执行政策过程中应该履行的义务，执行这一政策需要的相关资源以及执行政策的重要性。另一方面提高他们在执行政策过程中应对各种情况的决策能力。如果地方政府有较高执行能力，在执行政策的时候。他们肯定会考虑到矿主拒不执行政策这种普遍的行为，进而采取更为有效的方式停止非法生产煤矿。
(四)完善监督机制
在公共政策执行过程中，对于现行政策监督制度失效，应该从以下几个方面来完善：当务之急是要理顺监督体制，改变专门监督机构现行的双从领导体制，实行垂直管理，使监督机关的财政权、人事任免权等由其上级主管部门直接安排，保证专门监督机构超然行使监督权；强化国家权利机关的监督职能：落实和完善各项社会监督制度。只有在这种完善的监督制度下，地方政府在执行煤矿安全生产政策时，才会受到上级主管部门，本级人民代表大会和社会大众的有效监督，进而约束他们选择性执行公共政策的行為，确保公共政策有效执行。
(五)健全政策执行者的责任追究制度
健全政策执行者的责任追究制度，是为了约束执行者，把政策执行控制在法律秩序的范围内，使违背政策的责任落实到具体的人的身上，从而增强政策执行者的责任感、使命感和微机意识。要严格政策执行的考核制度，增强政策执行者的责任意识，对由于政策执行失败造成损失的执行者。要追究其行政及法律责任；要重点强化公共政策执行中的首长负责制、目标责任制、岗位责任制、党风廉政建设责任制度，促使执行者增强风险意识和责任意识。通过健全政策执行者的责任追究机制，形成风险预警机制，将有助于激发政策执行者的进取精神和创新意识，使政策执行者权责一致，从而便于对政策执行者实行有力的监督。拿煤矿事故来说，对于当地政府和相关部门没有采取强有力措施，该停未停、该关未关，造成后果的煤矿一律从严追究有关领导和部门的责任。
总之，政策执行主体自身利益的驱动是公共政策选择性执行这一现象存在的根本原因，同时政策执行主体的执行能力低下以及相应的约束政策执行主体行为的相关制度的不完善又强化了这种现象的发生。为此，要从根本上解决这一问题，必须从减少政策本身和政策执行者的利益冲突、提高政策执行者素质以及完善约束政策执行者行为的制度着手。
关键词：公共政策；选择性执行；煤矿
近年来，重大煤矿事故在我国频频发生，一直是困扰党和政府的一道难题，它更是一个涉及到复杂利益关系的公共政策选择性执行的问题。中央为解决矿难题出台了很多政策，应该说这些政策具有很强的针对性，但是并没有被地方政府不折不扣地执行，而是选择性的执行。本文结合2006年10月5日黑龙江省哈尔滨市方正县宝兴煤矿发生透水事故的案例，分析公共政策选择性执行的原因与对策。
一、公共政策选择性执行的含义、表现及危害
政策目标的实现既依赖于制定出正确的政策，更有赖于政策执行者的有效执行。然而就我国的现实状况来看，在公共政策执行的过程中，普遍存在选择性执行行为。公共政策选择性执行是指在公共政策执行过程中，政策执行的主体根据自身的利益和价值观的需要以及对政策的理解，对政策原来的信息或是精神实质误解或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。
这种选择性执行活动有以下几种表现形式：有的只是在形式上象征性地执行公共政策，而不是实实在在地认真执行；有的只是选择公共政策的部分内容加以贯彻，而不是无条件地执行全部内容：有的是缩减公共政策目标与范围去执行。个别的也有超出公共政策的界定去执行。
当然，这种公共政策选择性执行带来了很多危害，主要体现在：影响政策的有效执行，降低政策执行效率；公共政策的选择性执行妨碍政策目标的实现和后继政策的制定；公共政策选择性执行会威胁到政府权威的合法性。
二、公共政策选择性执行的原因
(一)政策執行主体自身利益驱动
公共政策的实质就是对社会资源和利益的划分。各项公共政策的最终执行者都是人，而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的，政策执行者在执行过程中始终保持绝对的“价值中立”是很难做到的。特别是当所制定的政策与政策执行者的利益相冲突的时候，政策执行者则有可能采取各种可能的方式应对上级政策。当前，我国尚未形成解决中央和地方，上级和下级之间的利益分配机制，中央或上级政府以全局的名义依靠政治和行政的权威对地方资源的调动，有时侵害了地方利益。这种上下级侵权的行为导致地方政府采取种种“对策”对付中央政策。所以说，政策执行主体的利益驱动是导致公共政策选择性执行的根本原因。
例如在2006年10月5日发生透水事故的黑龙江省哈尔滨市方正县宝兴煤矿，早在2003年1月11日该矿就已经发生过一次特别重大的瓦斯爆炸事故时，依照当时关于煤矿事故安全生产的法律，当地政府本应关闭该煤矿。却没有关闭。因为，如果不关闭煤矿。一方面地方政府可以创造更多的财政收入，促进地方经济的发展，有了经济增长这一硬性指标。政府官员也可因此而获得升迁的机会。另一方面，矿主会基于自己的利益，通过各种不正当的渠道给政府官员一些好处，希望政府批准他们继续经营非法煤矿，这样很多政府官员经不起诱惑，就形成当今普遍的官煤勾结现象。既然不关闭煤矿有了种种好处，地方政府当然会选择不关闭，这样选择性执行行为产生。通过分析。可以得出政府执行主体自身的利益驱动会导致选择性执行。
(二)政策执行主体执行能力低下
政策执行主体的能力主要指对政策信息的认知能力和使用政策资源的能力。如果政策执行主体的政策知识丰富，了解自己各方面权利和义务，对所要执行的政策的目标内容和实施原则与策略理解深刻且执行政策的相关资源充足，那么，政策执行主体选择正确的行为的方式的可能性就大。所以说政策执行主体的执行能力低下也是导致公共政策选择性执行的重要原因。
在这个案例中。导致这一矿难发生的一个主要原因是矿主拒绝执行市、县政府下达的停工指令。从另一角度反应当地政府的执行能力低下，不能有效地执行公共政策。当地政府在执行煤矿安全生产政策的过程中。应考虑到矿主不执行停工指令这种情况以及解决这一问题的措施，这样才能保证政策的有效执行。
(三)公共政策执行过程监督制度的缺陷
我国现行的行政监督体制经过多年的改革，已经初步形成了一个由多元监督主体构成的监督网络，然而这种监督机制在运行过程中却表现得并不完善，在很大程度上尚存在着因制度的依附性而导致监督主体不能正常履行监督职能的监督“缺位”，因各种监督主体之间互相干预而导致对方的监督职能无法正常履行的监督“越位”，以及因社会主体的监督职能和权益缺乏具体的制度保障和规范而导致的监督“空位”，行政监督制度的缺陷无疑降低了地方政府因采取“对策”行为被查处的几率。
在这个案例中，地方政府在执行《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的意见》过程中，几乎不存在监督或真正有效监督。就煤矿事故而言，地方政府基于自身利益追求，肯定不会不折不扣地执行公共政策，而监督制度的不完善，为地方政府在很大程度上解除了不按照政策执行的后顾之忧，这样，在执行国家安全生产政策过程中，公共政策选择性执行普遍发生。
(四)责任追究不到位
在我国现行的行政法律体系中。对政府做出的抽象行政行为——即各种法律、决策不能受到法律上的责任追究。只能通过内部的行政处罚，如警告、记过等表现出来，而地方政府的选择性行为大多是以决议、命令、行政规章表现出来的，这使得地方政府选择性执行的成本很低，导致选择性执行行为成为地方政府执行公共政策的潜规则。
在上述案例中，早在2003年，矿难发生时，当地负责煤矿安全生产的官员并没有受到责任追究。
三、公共政策选择性执行现象的防治对策
当前，公共政策选择性执行现象普遍存在，对我国政策的影响和危害是显而易见的。为防治这种现象，确保公共政策有效执行，从上述导致公共政策选择性执行的行为的原因出发，提出了几方面的意见。
(一)建立开放式的政策制定体系，充分整合各方面的利益
建立开放式的政策制定体系就要求政策制定主体在政策问题界定、信息收集和意见征集等方面保持畅通的沟通渠道、鼓励各方面的利益主体包括地方、部门政府、政府官员和公众等从各个方面提出不同的意见要求，在坚持国家利益高于局部利益、长远利益高于眼前利益的基础上，同时也要考虑和照顾地方的利益。综合权衡各方面的利益追求，制定出对各利益主体造成最小影响的政策方案。使执行机构 的价值取向与政策的价值取向尽量趋于一致，这样可以从根本上减少利益冲突，有利于公共政策的执行。
就煤矿事故来说，在制定解决煤矿事故政策的时候，就应充分考虑到地方政府、企业和公众的利益，听取他们的意见，不要一味关闭所有不法生产的煤矿。一方面可以制定一些整改标准。让煤矿企业在适当的期限里进行整改。最后实在不能达到标准的责令关闭。另一方面，中央可以相应地给地方政府一部分的人力、物力、财力的支持，从一定程度上激励地方政府认真执行政策。
(二)政策执行过程的法制化
现代法治国家和法治行政的实质，就是政府行为受法律行为的制约。地方政府因自身利益驱动会滥用公共权利为自身谋利。政策执行过程的法制化，并不是将公共政策执行过程的方方面面都以法的形式确定下来，而是将最重要、最必要的程序制度加以确立。
就煤矿案例而言，中央可以将一些涉及解决煤矿事故最重要的、合理的、和必须的执行制度法制化，这样可以减少政策执行主体受利益驱使后行为的随意性，从法律的层面来约束他们的行为。同时，地方政府如果不进行关于煤矿安全生产政策的宣传，将会受到法律的约束。
(三)提高政策执行主体的素质
为了解决政策执行主体的执行能力低下的问题，应从根本上改善他们的素质，完善公务员培训制度。
拿煤矿事故来说，可以对执行煤矿安全生产政策的政府官员进行培训。一方面让他们进一步了解执行政策过程中应该履行的义务，执行这一政策需要的相关资源以及执行政策的重要性。另一方面提高他们在执行政策过程中应对各种情况的决策能力。如果地方政府有较高执行能力，在执行政策的时候。他们肯定会考虑到矿主拒不执行政策这种普遍的行为，进而采取更为有效的方式停止非法生产煤矿。
(四)完善监督机制
在公共政策执行过程中，对于现行政策监督制度失效，应该从以下几个方面来完善：当务之急是要理顺监督体制，改变专门监督机构现行的双从领导体制，实行垂直管理，使监督机关的财政权、人事任免权等由其上级主管部门直接安排，保证专门监督机构超然行使监督权；强化国家权利机关的监督职能：落实和完善各项社会监督制度。只有在这种完善的监督制度下，地方政府在执行煤矿安全生产政策时，才会受到上级主管部门，本级人民代表大会和社会大众的有效监督，进而约束他们选择性执行公共政策的行為，确保公共政策有效执行。
(五)健全政策执行者的责任追究制度
健全政策执行者的责任追究制度，是为了约束执行者，把政策执行控制在法律秩序的范围内，使违背政策的责任落实到具体的人的身上，从而增强政策执行者的责任感、使命感和微机意识。要严格政策执行的考核制度，增强政策执行者的责任意识，对由于政策执行失败造成损失的执行者。要追究其行政及法律责任；要重点强化公共政策执行中的首长负责制、目标责任制、岗位责任制、党风廉政建设责任制度，促使执行者增强风险意识和责任意识。通过健全政策执行者的责任追究机制，形成风险预警机制，将有助于激发政策执行者的进取精神和创新意识，使政策执行者权责一致，从而便于对政策执行者实行有力的监督。拿煤矿事故来说，对于当地政府和相关部门没有采取强有力措施，该停未停、该关未关，造成后果的煤矿一律从严追究有关领导和部门的责任。
总之，政策执行主体自身利益的驱动是公共政策选择性执行这一现象存在的根本原因，同时政策执行主体的执行能力低下以及相应的约束政策执行主体行为的相关制度的不完善又强化了这种现象的发生。为此，要从根本上解决这一问题，必须从减少政策本身和政策执行者的利益冲突、提高政策执行者素质以及完善约束政策执行者行为的制度着手。