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社区是我国城市社会管理和发展的基本单元，社区治理的成败，事关我国政府职能的有效转变、经济体制改革的持续推进和稳步发展，以及社会主义和谐社会构建的成效。加强和改进我国城市社区治理，探索适合中国特色的城市社区治理模式，成为我国城市社区建设的当务之急。文章在深入分析我国城市社区发展脉络和治理现状的基础上，试图探索一种适合我国当前城市社区发展的治理模式，即多元主体互动的城市社区治理模式。
一、社区治理概念探析
随着我国城市社区建设的深入发展，传统的政府管制型社区管理模式不断受到冲击和挑战，而由于当前我国公民社会发育尚不成熟，社区完全自治的条件尚不具备。因此，结合我国社会实际，选择一种由社区党组织、社区居委会、社区居民、社会非营利组织等多元主体共同参与的社区互动治理模式，不失为一种有效途径。
我国的社区概念最早是在二十世纪30年代，由费孝通先生等燕京大学社会学系学生在系统介绍和引入西方经典著作时，将英文Community译成中文“社区”，而为我国社会学界广泛引用。一般认为，社区治理（community govermance）是指政府部门、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区公共需求，优化社区管理秩序的过程和机制。
城市社区治理是一个集体选择的过程，是城市基层党组织、政府组织、社区组织、居民及辖区单位、非营利组织等多元治理主体相互合作，在多个参与主体共同参与和互动协作机制的指引下，共同管理社区公共事务的过程。同时，城市社区治理是一个长期的过程，其目标既注重完成特定的、具体的经济和社会发展任务，更注重社区基本要素的培育。包括社区组织体系的培育和完善、社区居民参与公共事务热情和能力的提高、社区中不同行为主体间交往互动方式和机制的磨合，以及社区中各种制度规则的形成。
二、我国城市社区治理的一般特征
（一）基层党组织在社区治理中的核心领导地位
基层党组织是基层群众自治机制的领导核心，在社区治理中起着举足轻重的关键作用。党的十七大报告明确指出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。社区党建工作应按照“党委（或总支）建在社区、党支部建在庭院、党小组建在楼道”的组建原则，大力开展社区大党建工作格局的构建工作。加强社区中各驻区单位党组织间的联系，使下岗失业党员、离退休党员，个体户党员等无主管单位党员能有效参加党的基层组织的活动。同时，以物业小区、楼栋、商贸单元等地域为单元，建立非公有制企业联合党支部和院落党支部等。建立由驻区单位党组织负责人和地域单元党组织负责人代表参加的社区党委（或总支）。通过强化各级党组织建设，不断扩大基层党组织的社会覆盖面，使党的领导核心作用渗透到社区生活的各个方面，为基层群众自治机制的建立和有效运行确立领导基础。
（二）政府在社区治理中显著的行政指导作用
在长期的计划经济体制下，我国实行“单位制”的管理模式，居民对单位形成依附，而单位又隶属于行政主管部门，从其获得经费支持，接受其监督管理，居民的社会参与具有较浓厚的行政色彩。经过三十余年的改革开放，我国社会主义市场经济的主体地位基本确立，单位的社会管理职能进一步弱化，居民参与方式由单位内部转入社区，政府的管理职能进一步弱化。但我们仍应清楚地看到，当前我国行政性事业单位和国有企业体制改革并不彻底，影响社区治理的因素仍然存在，在社区建设中政府仍发挥着重要的行政指导作用。
（三）居民参与社区治理的意识逐步增强
近年来，随着国家对社区建设的关心程度和投入力度不断加大，居民参与社区治理的广度和深度都有所提高。在传统的政府管制型模式下，社区作为政府的附属机构，承担着大量的行政任务，居民的社区参与主要是在政府的指导下，完成带有政治色彩的行政指令或任务，参与具有较大的盲从性。随着治理理念的转变，社区的自治地位得以进一步确立，居民参与热情高涨，通过社区参与维护自身合法权益，依靠社区力量抵制不法行为的意识得到加强。在我国众多城市社区治理实践中，社区居委会的直接选举得到积极响应，参选比例稳步提高。同时，社区居民组建各种组织，自觉维护社区安定团结，共同推动和谐社区建设。
三、我国城市社区治理的路径分析
自二十世纪90年代我国推进城市社区建设与治理以来，社区治理成效并不明显，政府在社区治理中仍扮演着重要角色，社区组织发育迟缓。因此，构建多元主体互动的社区治理新模式已经成为构建社会主义和谐社会的重要课题。笔者认为，我国城市社区多元主体互动治理模式的基本内容包括以下几个方面。
（一）建立我国城市社区治理主体职责的制度安排
推行社区工作准入审批制度。由于我国长期以来的多头行政，上级行政部门把社区居委会当作政府的下级组织或行政附属机构，将政府的行政工作以行政命令的方式层层下派，社区居委会实际上成为了街道办事处的“腿”和“手”，造成了社区居委会过渡行政化。为改变这种社区工作政出多门的状况，应大力推行社区工作准入审批制度。社区公共服务站对未经批准而安排的工作有权拒绝办理，区级部门和街道办事处不得随意向社区居委会摊派任务，社区居委会严格依照《社区居民委员会组织法》所赋予的职责和权益开展工作，不再承担其职责范围以外的，由区级部门和街道办事处分摊和下派的其他行政性事务和工作。对于确实需要社区居委会承办或协助办理的行政性事务和工作，应以政府购买服务的方式实行有偿服务；对特别重大紧急的需由社区公共服务站和社区居委会开展的工作，在征得上级部门同意后可先行组织实施，相关职能部门按规定程序补办准入审批手续。
实行政府购买社区公共服务制度。按照“费随事转”的原则，如果社区居委会承担了或协助办理了其基本职责范围以外的，由街道办事处和上级有关职能部门下派的行政性事务和工作，应以政府购买服务的方式实行有偿服务，从源头上杜绝向社区居委会随意下移任务的现象发生。
通过推行社区工作准入审批制度和实行政府购买社区公共服务制度，进一步明确街道办事处、社区公共服务站等社区治理主体的职责，建立制度化的安排，促进社区居委会自治主体功能的归位。
（二）调整街道管理职能、下移街道工作重心
按照“职能归位，各司其职”的组织原则，科学、合理地界定街道办事处的职能和任务，理顺街道办事处管理体系，将街道办事处的经济管理职能彻底剥离，深入推进规范化服务型政府建设。街道办事处是区政府的派出机构，依据法律、法规的规定，代表区政府在本辖区内行使相应的管理服务职能，而不再承担招商引资、协税护税等经济职能。街道办事处应进一步转变工作方式，将工作重心转移到社会管理和公共服务上来，做好基层党建、城市管理、社区建设和社会治安综合治理等工作。不断改革和完善社区治理机制，推动多元主体互动的社区治理模式持续向前发展；进一步下移街道工作重心，成立社区公共服务站，由其履行街道办事处在社区的行政社会管理和公共服务职能，负责政府延伸到社区的行政管理和公共事务，减少群众办事环节。
（三）落实“两委三会”制度，逐步强化社区自治功能
社区“两委”是指社区党支部委员会和社区居委会，一个是党在社区的基层组织，一个是社区自治组织。两者分别依据1990年6月颁布的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和1990年实施的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》开展工作。党支部在社区发挥领导核心作用，居委会在党支部的领导下开展工作，居民自治只能在党的领导下顺利进行。
社区“三会”是指社区事务听证会，社区民情恳谈会和社区工作评议会。社区事务听证会根据需要随时召开，凡社区重大事项在做出决策前，社区党组织和居委会都要组织召开社区事务听证会，听取社区居民和驻区单位反映的意见和建议。社区民情恳谈会原则上每半年召开一次，邀请社区党组织和社区公共服务站负责人、社区内的人大代表、政协委员以及社区内的部分单位和居民代表参加，听取社区居民和驻区单位对社区管理和服务的意见，依法排解社区各类矛盾，共同商讨社区事务，促进共驻共建。社区工作评议会一般在年末或次年年初召开，由社区党组织和居委会组织居民群众对政府有关职能部门、街道办事处、社区公共服务站一年来在社区履行各自职责和工作的情况进行评议。“两委三会”制度的建立和落实，进一步厘清了社区党组织与社区居委会的关系，建立了社区各治理主体间彼此监督、沟通、协调的渠道，为社区多元主体互动治理模式的持续推进提供了制度保障。
（四）大力发展和培育社会组织
社会组织是沟通政府和群众的桥梁，是反映群众诉求、扩大群众有序参与社会管理的基本组织形式，是承接政府公共服务职能、增强社会自治功能的重要载体。社会组织与社区党组织、社区居委会、社区公共服务站并列，是社区建设的重要力量。加快培育和发展社会组织，对于进一步完善我国城市社区治理机制，增强社区服务功能，提升社区服务水平，具有十分重要的作用。
在我国的城市社会发展规划上，应将社会组织建设纳入城市社会总体发展规划，纳入政府考核、表彰、奖励的范围。在日常管理中，将政府部门转移出的社会事务以及服务性工作，通过授权、委托、购买等形式交由社会组织承担，实行政府购买公共服务。一方面推进社区服务市场化、社会化、产业化，通过努力逐步构建覆盖全域的公共服务网络，使社区满足居民需求的服务项目大幅度增加；另一方面，正确引导和激发社会组织参与社区服务的积极性，使社会组织在参与社区公益事业中的作用得到进一步加强。
综上所述，传统管制型政府下政府一元主体的管制模式已经不能适应当今我国城市社区快速发展的需要，而在当前我国公民社会发育不完善，社区完全自治条件不具备的情况下，多元主体互动的社区治理模式成为现实选择。
参考文献：
[1]吴开松等.城市社区管理[M].科学出版社，2006.
[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000.
[3]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务—服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2002.
[4]袁小燕.多中心视角下的城市社区治理模式研究—以黄岩区东城街道为个案[J].中国集体经济改革论坛，2009（12）.
[5]郭蕊.论我国城市社区治理的模式选择[J].长春工业大学学报（社会科学版），2008（3）.
（作者单位：成都理工大学地质调查研究院）
一、社区治理概念探析
随着我国城市社区建设的深入发展，传统的政府管制型社区管理模式不断受到冲击和挑战，而由于当前我国公民社会发育尚不成熟，社区完全自治的条件尚不具备。因此，结合我国社会实际，选择一种由社区党组织、社区居委会、社区居民、社会非营利组织等多元主体共同参与的社区互动治理模式，不失为一种有效途径。
我国的社区概念最早是在二十世纪30年代，由费孝通先生等燕京大学社会学系学生在系统介绍和引入西方经典著作时，将英文Community译成中文“社区”，而为我国社会学界广泛引用。一般认为，社区治理（community govermance）是指政府部门、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区公共需求，优化社区管理秩序的过程和机制。
城市社区治理是一个集体选择的过程，是城市基层党组织、政府组织、社区组织、居民及辖区单位、非营利组织等多元治理主体相互合作，在多个参与主体共同参与和互动协作机制的指引下，共同管理社区公共事务的过程。同时，城市社区治理是一个长期的过程，其目标既注重完成特定的、具体的经济和社会发展任务，更注重社区基本要素的培育。包括社区组织体系的培育和完善、社区居民参与公共事务热情和能力的提高、社区中不同行为主体间交往互动方式和机制的磨合，以及社区中各种制度规则的形成。
二、我国城市社区治理的一般特征
（一）基层党组织在社区治理中的核心领导地位
基层党组织是基层群众自治机制的领导核心，在社区治理中起着举足轻重的关键作用。党的十七大报告明确指出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。社区党建工作应按照“党委（或总支）建在社区、党支部建在庭院、党小组建在楼道”的组建原则，大力开展社区大党建工作格局的构建工作。加强社区中各驻区单位党组织间的联系，使下岗失业党员、离退休党员，个体户党员等无主管单位党员能有效参加党的基层组织的活动。同时，以物业小区、楼栋、商贸单元等地域为单元，建立非公有制企业联合党支部和院落党支部等。建立由驻区单位党组织负责人和地域单元党组织负责人代表参加的社区党委（或总支）。通过强化各级党组织建设，不断扩大基层党组织的社会覆盖面，使党的领导核心作用渗透到社区生活的各个方面，为基层群众自治机制的建立和有效运行确立领导基础。
（二）政府在社区治理中显著的行政指导作用
在长期的计划经济体制下，我国实行“单位制”的管理模式，居民对单位形成依附，而单位又隶属于行政主管部门，从其获得经费支持，接受其监督管理，居民的社会参与具有较浓厚的行政色彩。经过三十余年的改革开放，我国社会主义市场经济的主体地位基本确立，单位的社会管理职能进一步弱化，居民参与方式由单位内部转入社区，政府的管理职能进一步弱化。但我们仍应清楚地看到，当前我国行政性事业单位和国有企业体制改革并不彻底，影响社区治理的因素仍然存在，在社区建设中政府仍发挥着重要的行政指导作用。
（三）居民参与社区治理的意识逐步增强
近年来，随着国家对社区建设的关心程度和投入力度不断加大，居民参与社区治理的广度和深度都有所提高。在传统的政府管制型模式下，社区作为政府的附属机构，承担着大量的行政任务，居民的社区参与主要是在政府的指导下，完成带有政治色彩的行政指令或任务，参与具有较大的盲从性。随着治理理念的转变，社区的自治地位得以进一步确立，居民参与热情高涨，通过社区参与维护自身合法权益，依靠社区力量抵制不法行为的意识得到加强。在我国众多城市社区治理实践中，社区居委会的直接选举得到积极响应，参选比例稳步提高。同时，社区居民组建各种组织，自觉维护社区安定团结，共同推动和谐社区建设。
三、我国城市社区治理的路径分析
自二十世纪90年代我国推进城市社区建设与治理以来，社区治理成效并不明显，政府在社区治理中仍扮演着重要角色，社区组织发育迟缓。因此，构建多元主体互动的社区治理新模式已经成为构建社会主义和谐社会的重要课题。笔者认为，我国城市社区多元主体互动治理模式的基本内容包括以下几个方面。
（一）建立我国城市社区治理主体职责的制度安排
推行社区工作准入审批制度。由于我国长期以来的多头行政，上级行政部门把社区居委会当作政府的下级组织或行政附属机构，将政府的行政工作以行政命令的方式层层下派，社区居委会实际上成为了街道办事处的“腿”和“手”，造成了社区居委会过渡行政化。为改变这种社区工作政出多门的状况，应大力推行社区工作准入审批制度。社区公共服务站对未经批准而安排的工作有权拒绝办理，区级部门和街道办事处不得随意向社区居委会摊派任务，社区居委会严格依照《社区居民委员会组织法》所赋予的职责和权益开展工作，不再承担其职责范围以外的，由区级部门和街道办事处分摊和下派的其他行政性事务和工作。对于确实需要社区居委会承办或协助办理的行政性事务和工作，应以政府购买服务的方式实行有偿服务；对特别重大紧急的需由社区公共服务站和社区居委会开展的工作，在征得上级部门同意后可先行组织实施，相关职能部门按规定程序补办准入审批手续。
实行政府购买社区公共服务制度。按照“费随事转”的原则，如果社区居委会承担了或协助办理了其基本职责范围以外的，由街道办事处和上级有关职能部门下派的行政性事务和工作，应以政府购买服务的方式实行有偿服务，从源头上杜绝向社区居委会随意下移任务的现象发生。
通过推行社区工作准入审批制度和实行政府购买社区公共服务制度，进一步明确街道办事处、社区公共服务站等社区治理主体的职责，建立制度化的安排，促进社区居委会自治主体功能的归位。
（二）调整街道管理职能、下移街道工作重心
按照“职能归位，各司其职”的组织原则，科学、合理地界定街道办事处的职能和任务，理顺街道办事处管理体系，将街道办事处的经济管理职能彻底剥离，深入推进规范化服务型政府建设。街道办事处是区政府的派出机构，依据法律、法规的规定，代表区政府在本辖区内行使相应的管理服务职能，而不再承担招商引资、协税护税等经济职能。街道办事处应进一步转变工作方式，将工作重心转移到社会管理和公共服务上来，做好基层党建、城市管理、社区建设和社会治安综合治理等工作。不断改革和完善社区治理机制，推动多元主体互动的社区治理模式持续向前发展；进一步下移街道工作重心，成立社区公共服务站，由其履行街道办事处在社区的行政社会管理和公共服务职能，负责政府延伸到社区的行政管理和公共事务，减少群众办事环节。
（三）落实“两委三会”制度，逐步强化社区自治功能
社区“两委”是指社区党支部委员会和社区居委会，一个是党在社区的基层组织，一个是社区自治组织。两者分别依据1990年6月颁布的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和1990年实施的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》开展工作。党支部在社区发挥领导核心作用，居委会在党支部的领导下开展工作，居民自治只能在党的领导下顺利进行。
社区“三会”是指社区事务听证会，社区民情恳谈会和社区工作评议会。社区事务听证会根据需要随时召开，凡社区重大事项在做出决策前，社区党组织和居委会都要组织召开社区事务听证会，听取社区居民和驻区单位反映的意见和建议。社区民情恳谈会原则上每半年召开一次，邀请社区党组织和社区公共服务站负责人、社区内的人大代表、政协委员以及社区内的部分单位和居民代表参加，听取社区居民和驻区单位对社区管理和服务的意见，依法排解社区各类矛盾，共同商讨社区事务，促进共驻共建。社区工作评议会一般在年末或次年年初召开，由社区党组织和居委会组织居民群众对政府有关职能部门、街道办事处、社区公共服务站一年来在社区履行各自职责和工作的情况进行评议。“两委三会”制度的建立和落实，进一步厘清了社区党组织与社区居委会的关系，建立了社区各治理主体间彼此监督、沟通、协调的渠道，为社区多元主体互动治理模式的持续推进提供了制度保障。
（四）大力发展和培育社会组织
社会组织是沟通政府和群众的桥梁，是反映群众诉求、扩大群众有序参与社会管理的基本组织形式，是承接政府公共服务职能、增强社会自治功能的重要载体。社会组织与社区党组织、社区居委会、社区公共服务站并列，是社区建设的重要力量。加快培育和发展社会组织，对于进一步完善我国城市社区治理机制，增强社区服务功能，提升社区服务水平，具有十分重要的作用。
在我国的城市社会发展规划上，应将社会组织建设纳入城市社会总体发展规划，纳入政府考核、表彰、奖励的范围。在日常管理中，将政府部门转移出的社会事务以及服务性工作，通过授权、委托、购买等形式交由社会组织承担，实行政府购买公共服务。一方面推进社区服务市场化、社会化、产业化，通过努力逐步构建覆盖全域的公共服务网络，使社区满足居民需求的服务项目大幅度增加；另一方面，正确引导和激发社会组织参与社区服务的积极性，使社会组织在参与社区公益事业中的作用得到进一步加强。
综上所述，传统管制型政府下政府一元主体的管制模式已经不能适应当今我国城市社区快速发展的需要，而在当前我国公民社会发育不完善，社区完全自治条件不具备的情况下，多元主体互动的社区治理模式成为现实选择。
参考文献：
[1]吴开松等.城市社区管理[M].科学出版社，2006.
[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000.
[3]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务—服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2002.
[4]袁小燕.多中心视角下的城市社区治理模式研究—以黄岩区东城街道为个案[J].中国集体经济改革论坛，2009（12）.
[5]郭蕊.论我国城市社区治理的模式选择[J].长春工业大学学报（社会科学版），2008（3）.
（作者单位：成都理工大学地质调查研究院）