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为总结东部发达省份扶贫经验，了解扶贫改革试验区进展，4月20-27日，国务院扶贫开发领导小组专家委员会范小建主任一行4人，赴浙江省绍兴市参加了4天全国中青年扶贫骨干培训班，并赴丽水市进行了4天的实地调研。
调研基本情况和总体评价
此次调研选取了丽水市国家扶贫改革试验区的松阳县、龙泉市和云和县，考察了部分乡镇，走访了一些低收入农户、扶贫重点村、资金互助会联合会、扶贫易地搬迁社区、企业，并与相关部门的同志进行了座谈。
总体来看，2000年以来，浙江省不断探索城乡一体化的扶贫新思路新方法，取得显著成绩。扶贫开发理念实现了重要转变，扶贫开发方法着力于把农民组织起来，构建新型农业经营体系，扶贫改革试验区以扶贫开发为切入点，在“四化同步”背景下，探索赋予农民更多财产权利的途径，推动城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
扶贫开发理念实现“三个转变”：一是基本完成由消除绝对贫困到减缓相对贫困的转变；二是较好实现由减缓区域贫困到减缓区域贫困与人群贫困并举的转变；三是积极开展由农村扶贫向统筹城乡扶贫转变的探索。
产业扶贫方式实现了“三个组织化”：一是通过龙头企业、合作社和技术支持体系，把低收入农户组织起来，构建具有一定规模和品质优势的新型农业经营体系；二是通过来料加工经纪人、来料加工点（企业）和农村电子商务，把低收入农户组织到农村工业化体系中；三是通过扶贫资金互助会，把低收入农户组织起来，为他们提供合作金融服务。
扶贫改革试验区实现了“两个赋权”：一是通过“三权”抵押、流转，赋予农民更充分的财产权利，为推动农村金融服务创造条件；二是通过集体资产折股到户到人，明晰农民在集体资产中的份额和权利，为统筹城乡要素流动创造制度基础。
2000年以来，浙江省农民收入增长较快，城乡居民收入差距逐步缩小，城乡一体化发展态势明显。全省农民人均纯收入由2000年的4254元增加到2013年的16106元，年均增长10.78%。城乡居民收入差距由2006年最高时的2.49：1，降低到2013年的2.35：1。2013年，全省低收入农户人均纯收入6178元，其中29个欠发达县低收入农户人均纯收入6082元，比上年实际增长16.3%，高于全省平均水平8.2个百分点。
浙江省扶贫开发的主要做法和经验
2000年以来，浙江省积极探索符合本省实际的扶贫开发道路，充分发挥政府主导作用和市场决定性作用，逐步探索出一套扶贫开发的新模式。
（一）努力构建减缓相对贫困的新格局。
经过十多年的自主探索，浙江省逐步深化对扶贫内涵的认识，不断完善扶贫理念，实现了从以“保障基本生活、减少贫困人口数量”为目标的消除绝对贫困，向以“缩小收入差距、增加贫困人口收入”为目标的减缓相对贫困的转变。
浙江省1996年全面建立城乡低保制度。2000年以来，该省对扶贫瞄准及扶贫标准进行了4次调整。2000年参照国家扶贫标准占全国农民人均纯收入的比例，确定以乡镇为单位，农民人均收入1500元以下的乡为扶贫对象，扶贫标准远高于全国当年贫困标准（625元）或全国的低收入标准（865元）；2003年同样以乡镇为单位，确定农民人均收入2366元以下的乡为扶贫对象；2008年以后，扶贫对象直接瞄准低收入农户，将扶贫标准提高到2500元（2007年）；2013年再次将扶贫标准提高到5500元，省内发达地区自定扶贫标准，市级最高扶贫标准为9000元，县级甚至达到10000元。
经过不同时期的调整，浙江省扶贫标准确定机制基本定型：即每届政府首年，按照上年农民人均纯收入45%左右和不少于农村户籍人口10%的要求，制定扶贫标准，认定扶贫对象。2008年以后，主要考核低收入人口收入增长情况，不再考核贫困发生率下降情况。每届政府五年内的扶贫对象相对稳定，总体上摆脱了因调整扶贫标准造成的贫困人口“增了又减，减了又增”的循环和困惑。
在实现2008—2012年“推进低收入农户奔小康工程”的目标之后，浙江省2013—2017年“低收入人口收入倍增计划”的主要目标是：到2017年，29个欠发达县低收入农户人均纯收入比2012年翻一番、达到10000元以上（现价），70%以上低收入农户（“低保”户除外）家庭人均纯收入超过8000元，低收入农户人均纯收入与全省农村居民人均纯收入相对差距呈缩小趋势；所有县（市、区）农村低保标准达到5000元以上，低收入农户的人均教育、医疗消费实际支出（减去政府补助部分）占生活消费支出的比重与当地农村居民平均水平的差距明显缩小，困难群众住房救助全面覆盖；低收入农户劳动力实现充分就业。
（二）从减缓区域贫困到减缓区域贫困与人群贫困并举。
扶贫理念的转变，带动了扶贫区域、扶贫对象和扶贫政策的变化。
从“八七扶贫攻坚计划”开始，浙江省扶贫的区域瞄准就逐步从贫困县下沉到贫困乡镇，再到低收入农户，实现了工作重心的逐步下沉。而从2011年以后，浙江省把扶持欠发达区域加快发展与帮扶低收入农户加快增收相结合，一方面先后实施“低收入农户奔小康工程”和“低收入农户收入倍增计划”，另一方面又出台了扶持欠发达地区加快发展的“特别扶持计划”。目前，全省有欠发达县29个，其中列入“特扶计划”的重点欠发达县12个；全省低收入扶贫对象176万户、417万人，其中省定扶贫标准下的扶贫对象134万户、318万人；全省还确定了6386个扶贫重点村，其中欠发达地区5000个。低收入农户都完成了建档立卡。
“特扶计划”已实施两期，第一期为2011—2013年，第二期为2014—2016年。目前，省财政对其中最困难的6个重点欠发达县每县每年支持2亿元、300亩建设用地指标，对另外6个重点欠发达县每县每年支持8000万元、150亩建设用地指标。功能上，“特扶计划”侧重提升区域内公共服务水平、强化内生发展能力。第一期“特扶计划”对12个重点县支持财政资金50.4亿元，加上其他渠道的资金，总投资161.3亿元，其中用于扶贫开发类项目18.6亿元、产业发展类项目63.2亿元、公共服务类项目79.5亿元。
“收入倍增计划”是贯彻中办发〔2013〕25号文件精神的有力体现。功能上，侧重通过小额信贷、来料加工等促进产业发展和创业就业。“收入倍增计划”主要任务包括“五大工程”（产业开发帮扶、就业创业促进、农民易地搬迁、社会救助保障、公共服务提升），其主要举措包括“五大行动”（金融服务支持、区域特别扶持、山海协作助推、社会帮扶关爱、改革创新促进）。“特扶计划”与“收入倍增计划”相互呼应配合，实现了区域发展和到村入户的有机结合。
除了行业扶贫、结对帮扶和山海协作投入的资金之外，从专项扶贫的角度讲，浙江省在财政和信贷资金的使用上，大体上分为三个方面：一是“特扶计划”，每年投入财政资金16.8亿元，年初下达90%，其余10%根据年底绩效评估结果进行奖补。二是扶贫小额信贷，支持产业扶贫工作的开展，主要是通过财政贴息带动，每年14亿元左右。目前正向低收入农户普遍发放“爱心卡”，并通过信用评估，对低收入农户实行授信服务，以强化普遍的到户帮扶机制。三是扶贫易地搬迁，每年搬迁6万人以上，需要补助资金5亿元左右，分别用于基础设施、公用事业和个人补贴部分。
（三）积极开展农村扶贫到统筹城乡扶贫的探索。
2008年起，浙江省在农村实施“低收入农户奔小康工程”，在城镇实施“城镇低收入家庭增收工程”，实行整个省域的统筹城乡扶贫。目前扶贫系统的工作范围，主要是随着扶贫易地搬迁和农村人口城镇化，从农村向城镇延伸。
浙江省的扶贫易地搬迁，是农村扶贫向城镇延伸的组织载体，主要促进农村人口向县城、中心镇、小城镇、中心村四个方向转移。总体上是以全省29个县的5000个扶贫重点村为范围开展的，大体每年6万人，本轮的省财政补助标准是人均8400元。
方法上，在坚持自愿搬迁的前提下，实行以自然村为单位的整体搬迁，并结合零散搬迁；在安置方面，根据农户需求，特别是低收入农户的需求，设计大小不同的户型，对无经济能力的农户提供廉租房。安置小区临近工业园区，方便解决就业问题，同时，做好幼儿园、小学的建设，保证迁入户子女入学。搬迁户在原居住地享有的土地山林承包权等农村集体经济组织成员的相关权利不变。坚持“一户一宅”的原则，易地搬迁农户在搬迁后应拆除原住地旧房，实行宅基地复垦，产生的建设用地指标由县政府统一调剂，相关收益主要用于易地搬迁小区的配套设施建设。
松阳县筏铺易地搬迁小区从2005年开始实施，分四期建设，计划安置下山搬迁农民1200户、5500人左右，现已完成安置农户594户、2493人，其中来自高山远山11个乡镇的有190户、814人。小区建设30套农民公寓房一幢，用于整村搬迁中特困户申请租住。搬迁户基本实现了充分就业，采茶工月收入3000-8000元，来料加工者月收入1000- 4000元。小区99%的农户参加农村合作医疗，15%的农户参加社会养老保险，小区住户的儿童享有与市镇居民同等的入学待遇。
（四）产业扶贫的“三个组织化”。
1、农业产业组织化，提质、增效、致富。浙江省充分发挥科技特派员、合作社、龙头企业的作用，培育特色农业产业科技示范基地、科技示范户、乡土科技人才，带动县域提升农业产业层次；培育具有扶贫功能的新型农业经营主体，鼓励龙头企业和专业合作社到扶贫重点村建立农产品基地，鼓励专业合作社发展农产品加工，引导龙头企业吸纳低收入农户就业、专业合作社吸收低收入农户入股。
龙泉市把黑木耳作为全市特色农业产业进行重点培育，建立起“公司+专业合作社+基地农户”的利益联结机制。2013年，全市农业总产值19.49亿元，其中来自木耳的产值占1/3，农民就业和收入的1/3来自黑木耳。带动龙泉市黑木耳产业发展的龙头企业是浙江省天和食品有限公司，该公司为全国扶贫龙头企业，2013年产值1.04亿元，食用菌自营出口居全国第三。公司通过1600亩标准化基地带动农户500户，订单生产3200亩，带动农户1.5万户。
2、农村工业组织化：多元来料加工产业扶贫模式。来料加工是浙江省扶贫产业发展的一大特色，浙江省政府要求，来料加工要对易地搬迁小区和扶贫重点村实现全覆盖，目前这两个覆盖率已接近90%。
浙江省已形成集中加工与分散加工相结合的来料加工组织模式，把进城进镇农民和留村农民紧密地组织到产业链中，建立了多元化来料加工扶贫模式。该模式充分利用各地劳动密集型产业和温州、义乌小商品市场的优势，由扶贫部门与妇联密切协作，发挥妇联的组织优势，培育来料加工经纪人，经纪人负责业务订单、培训从业者、组织生产。
近年来，浙江省农村电子商务发展很快，在销售农产品、加工品，带动低收入农户发展生产方面开始显现独特作用。丽水等地发挥共青团作用，引导和培育农村青年参与农村电子商务创业。目前，来料加工与电子商务开始结合，来料加工经纪人通过电商平台展示样品、承接订单、购买原料、寄送成品，昔日主要发挥中介作用的经纪人开始转变为自行设计、自主经营的创业者。
作为“家门口就业工程”的来料加工业，已成为低收入农户持续普遍较快增收的大产业。上轮扶贫五年，29县累计发放来料加工费268.8亿元，培育来料加工经纪人11648名。2013年，29县来料加工从业人员105万人，发放加工费92.1亿元，人均年加工费收入超过8000元。 在云和县，来料加工对易地搬迁小区和扶贫重点村的覆盖率已双双达到100%。俊浩箱包来料加工厂覆盖全县1.3万人，其中80-90%为女性，30%为低收入农户，共有69个一级经纪人和700多个二级经纪人，覆盖全县168个行政村，每个村平均约5个经纪人。一级经纪人的主要角色是接单、分配给二级经纪人，并对二级经纪人进行培训；二级经纪人负责去村里安排加工和培训。来料加工促进了低收入农户增收，从业者年人均收入达到12000元。
3、农村合作金融组织化，立足于满足低收入农户的金融需求。2013年，29个欠发达县组建扶贫资金互助会620个，当年借款2.4万户（次）、2.8亿元。龙泉市竹垟畲族乡率先探索建立了乡扶贫资金互助会联合会。
乡级资金互助会联合会是浙江金融扶贫的创新举措之一，是在已有的村级资金互助会的基础上，在乡镇一级建立的资金互助会联合组织。联合会对村级资金互助会实行运行安全监管、资金余缺调剂和风险防范救助，不直接开展借款业务；联合会实行农民民主管理，由参加联合会的村级资金互助会代表选举理事会和监事会（理事和监事均为各村农民）。
龙泉市竹垟乡资金互助会联合会于2013年4月成立，由10个村级资金互助会组成，共有会员905户，其中低收入农户400户（含低保和五保户100户），互助资金总量303.95万元，其中省财政原渠道扶持资金100万元，特扶资金110万元，会员股金93.4万元。联合会的成员——10个村级资金互助会累计借款211户、260.9万元，已到期还款56户、38万元，资金占用费收入0.64万元。
（五）扶贫改革试验区的“两个赋权”。
丽水市是2013年国务院扶贫开发领导小组批准的三个全国首批扶贫改革试验区之一。丽水扶贫改革试验区以“四化同步”为背景，紧紧围绕城镇化进程中扶贫开发这个主题，把明晰产权作为一项重要的基础工作。此次调研主要涉及“三权”抵押和集体资产量化折股。丽水市委、市政府及各相关部门都非常重视，改革氛围热烈浓厚，投入力度大，对全国扶贫改革实践具有一定的先导性。
1、“三权”抵押。丽水市积极探索土地承包经营权、宅基地使用权、山林承包经营权抵押贷款，赋予农民更加完整的财产权利，提高农户的融资能力和财产性收入。承包经营权抵押设置了“向金融机构抵押”这一前置条件，规范了土地承包经营权人凭证抵押的方式，避免了农村高利贷、农民失地等潜在风险的产生。
松阳县是茶产业大县，2013年茶叶种植面积11.3万亩，产量1.02万吨，产值9.05亿元。松阳县各乡镇通过对农户茶园的资产评估，向茶农发放“茶园资产评估证”，证书上标明了茶园的位置、边界、面积、品种、整体评估价值等。茶农本人凭借评估证可以向信用社抵押获得10万元以下的小额循环贷款，并享受基准利率优惠和财政贴息。10万元的贷款一年可少付3600元利息，并可获得2400元财政贴息。到2013年底，全县共办理“茶园资产评估证”8108本，抵押贷款余额超过1.5亿元。
2、集体经济组织资产折股到户。扶贫改革试验区农村集体产权改革主要通过四个步骤推进，包括：清产核资、摸清家底；界定成员、明确股东；确权固化、量化股权；搭建平台、规范流转。其中，村民与社员身份界定、集体资产股份量化等制度安排，进一步强化了合作经济的性质，也为下一步产权流转交易奠定了重要基础。目前，围绕扶贫易地搬迁所发生的产权、户籍、社区等相关管理问题越来越突出，以上改革项目的设计，完全是适应城镇化发展的需要。此外，农村产权流转网上交易平台和地理信息系统的建立，不仅使得农村产权流转交易信息化、便利化，而且有利于流转的农用土地连片集中，促进规模化。
对全国扶贫开发工作的启示和建议
浙江省的扶贫经验和做法对推动全国扶贫工作有借鉴意义，也对当前的扶贫工作提出了进一步改革的要求，主要包括以下几点：
（一）实施扶贫工作分类考核办法。根据中办发25文件的精神，应不断完善扶贫工作考核机制，同时结合各地实际，实施扶贫工作分类考核办法。目前，浙江省等东部省份基本进入减缓相对贫困的新阶段，其它地区尚处于由消除绝对贫困向减缓相对贫困的过渡阶段。前者的扶贫工作侧重于缩小发展差距，而后者仍把减少贫困人口数量作为重点任务，因此，扶贫工作考核要充分考虑不同地区的差异性和实际发展水平，用一成不变或“一刀切”的方式既不符合实际，更容易挫伤这些地方扶贫改革的积极性。对于东部发展较快省份减缓相对贫困所进行的创新和探索，要充分肯定和鼓励，并给予必要的支持。
（二）充分发挥产业组织在扶贫开发中的作用。浙江省产业扶贫的“三个组织化”，为精准扶贫的实现形式提供了有益尝试。这是“不走的工作队”，通过农业经营、农村工业、合作金融的组织化，把农民组织起来进行精准帮扶，既能充分发挥财政扶贫资金的导向作用，又让市场起决定性作用。扶贫易地搬迁中对低收入农户的倾斜政策，也值得充分肯定。
（三）继续探索财政扶贫资金的使用导向。浙江产业扶贫主要依靠信贷资金，财政资金则更多向基础设施和社会事业倾斜。国家财政扶贫资金关于“70%到户，70%用于产业”的规定，的确值得进一步探讨。产业发展需要充分利用市场机制，发挥财政扶贫资金的杠杆作用，对扶贫小额信贷进行担保、贴息、奖补，可以带动更多金融资本用于产业扶贫。产业扶贫过多使用财政资金，容易使贫困农户滋生依赖思想。
（四）注重培育合作金融健康发展。农村金融改革要建立“政策性金融、商业性金融和合作性金融”三位一体的格局，当前，对创新商业性金融举措考虑较多，而对发展合作金融考虑较少。开展资金互助是发展农村合作金融的重要形式，是推进农村金融体制改革的新尝试，乡级资金互助会联合会的创办值得关注。乡级联合会如果直接开展借款业务，就突破了村的“熟人社会”界限，风险就会明显增大。因此，要特别明确以下两点：一是乡级联合会不能直接开展借款业务，它的职责是对成员互助会的运行安全进行监管，在成员互助会之间进行资金余缺调剂，应该建立风险防范救助机制。二是乡级联合会依然要实行民主管理，由各成员互助会代表选举理事会和监事会，所有理事、监事都应是农民，乡镇干部不能担任理事长，也不能干预其具体业务。
（五）充分发挥社会组织的扶贫作用。浙江省丽水扶贫改革试验区的实践，充分发挥了妇联和共青团等社会组织的积极作用。现阶段的扶贫工作格局中，各级政府已充分考虑如何发挥行业部门的作用，但如何进一步发挥社会组织的作用需要进一步研究。
（六）鼓励探索城乡一体化扶贫方式。浙江的经验表明，农村扶贫工作需与工业化、城镇化、信息化统筹推进。县域经济的发展，对推动城镇化以及促进当地就业和扶贫开发有十分重要的作用，中西部地区在扶贫措施到村到户的同时，应当高度重视县域经济发展，为精准扶贫营造必要的发展环境。
调研基本情况和总体评价
此次调研选取了丽水市国家扶贫改革试验区的松阳县、龙泉市和云和县，考察了部分乡镇，走访了一些低收入农户、扶贫重点村、资金互助会联合会、扶贫易地搬迁社区、企业，并与相关部门的同志进行了座谈。
总体来看，2000年以来，浙江省不断探索城乡一体化的扶贫新思路新方法，取得显著成绩。扶贫开发理念实现了重要转变，扶贫开发方法着力于把农民组织起来，构建新型农业经营体系，扶贫改革试验区以扶贫开发为切入点，在“四化同步”背景下，探索赋予农民更多财产权利的途径，推动城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
扶贫开发理念实现“三个转变”：一是基本完成由消除绝对贫困到减缓相对贫困的转变；二是较好实现由减缓区域贫困到减缓区域贫困与人群贫困并举的转变；三是积极开展由农村扶贫向统筹城乡扶贫转变的探索。
产业扶贫方式实现了“三个组织化”：一是通过龙头企业、合作社和技术支持体系，把低收入农户组织起来，构建具有一定规模和品质优势的新型农业经营体系；二是通过来料加工经纪人、来料加工点（企业）和农村电子商务，把低收入农户组织到农村工业化体系中；三是通过扶贫资金互助会，把低收入农户组织起来，为他们提供合作金融服务。
扶贫改革试验区实现了“两个赋权”：一是通过“三权”抵押、流转，赋予农民更充分的财产权利，为推动农村金融服务创造条件；二是通过集体资产折股到户到人，明晰农民在集体资产中的份额和权利，为统筹城乡要素流动创造制度基础。
2000年以来，浙江省农民收入增长较快，城乡居民收入差距逐步缩小，城乡一体化发展态势明显。全省农民人均纯收入由2000年的4254元增加到2013年的16106元，年均增长10.78%。城乡居民收入差距由2006年最高时的2.49：1，降低到2013年的2.35：1。2013年，全省低收入农户人均纯收入6178元，其中29个欠发达县低收入农户人均纯收入6082元，比上年实际增长16.3%，高于全省平均水平8.2个百分点。
浙江省扶贫开发的主要做法和经验
2000年以来，浙江省积极探索符合本省实际的扶贫开发道路，充分发挥政府主导作用和市场决定性作用，逐步探索出一套扶贫开发的新模式。
（一）努力构建减缓相对贫困的新格局。
经过十多年的自主探索，浙江省逐步深化对扶贫内涵的认识，不断完善扶贫理念，实现了从以“保障基本生活、减少贫困人口数量”为目标的消除绝对贫困，向以“缩小收入差距、增加贫困人口收入”为目标的减缓相对贫困的转变。
浙江省1996年全面建立城乡低保制度。2000年以来，该省对扶贫瞄准及扶贫标准进行了4次调整。2000年参照国家扶贫标准占全国农民人均纯收入的比例，确定以乡镇为单位，农民人均收入1500元以下的乡为扶贫对象，扶贫标准远高于全国当年贫困标准（625元）或全国的低收入标准（865元）；2003年同样以乡镇为单位，确定农民人均收入2366元以下的乡为扶贫对象；2008年以后，扶贫对象直接瞄准低收入农户，将扶贫标准提高到2500元（2007年）；2013年再次将扶贫标准提高到5500元，省内发达地区自定扶贫标准，市级最高扶贫标准为9000元，县级甚至达到10000元。
经过不同时期的调整，浙江省扶贫标准确定机制基本定型：即每届政府首年，按照上年农民人均纯收入45%左右和不少于农村户籍人口10%的要求，制定扶贫标准，认定扶贫对象。2008年以后，主要考核低收入人口收入增长情况，不再考核贫困发生率下降情况。每届政府五年内的扶贫对象相对稳定，总体上摆脱了因调整扶贫标准造成的贫困人口“增了又减，减了又增”的循环和困惑。
在实现2008—2012年“推进低收入农户奔小康工程”的目标之后，浙江省2013—2017年“低收入人口收入倍增计划”的主要目标是：到2017年，29个欠发达县低收入农户人均纯收入比2012年翻一番、达到10000元以上（现价），70%以上低收入农户（“低保”户除外）家庭人均纯收入超过8000元，低收入农户人均纯收入与全省农村居民人均纯收入相对差距呈缩小趋势；所有县（市、区）农村低保标准达到5000元以上，低收入农户的人均教育、医疗消费实际支出（减去政府补助部分）占生活消费支出的比重与当地农村居民平均水平的差距明显缩小，困难群众住房救助全面覆盖；低收入农户劳动力实现充分就业。
（二）从减缓区域贫困到减缓区域贫困与人群贫困并举。
扶贫理念的转变，带动了扶贫区域、扶贫对象和扶贫政策的变化。
从“八七扶贫攻坚计划”开始，浙江省扶贫的区域瞄准就逐步从贫困县下沉到贫困乡镇，再到低收入农户，实现了工作重心的逐步下沉。而从2011年以后，浙江省把扶持欠发达区域加快发展与帮扶低收入农户加快增收相结合，一方面先后实施“低收入农户奔小康工程”和“低收入农户收入倍增计划”，另一方面又出台了扶持欠发达地区加快发展的“特别扶持计划”。目前，全省有欠发达县29个，其中列入“特扶计划”的重点欠发达县12个；全省低收入扶贫对象176万户、417万人，其中省定扶贫标准下的扶贫对象134万户、318万人；全省还确定了6386个扶贫重点村，其中欠发达地区5000个。低收入农户都完成了建档立卡。
“特扶计划”已实施两期，第一期为2011—2013年，第二期为2014—2016年。目前，省财政对其中最困难的6个重点欠发达县每县每年支持2亿元、300亩建设用地指标，对另外6个重点欠发达县每县每年支持8000万元、150亩建设用地指标。功能上，“特扶计划”侧重提升区域内公共服务水平、强化内生发展能力。第一期“特扶计划”对12个重点县支持财政资金50.4亿元，加上其他渠道的资金，总投资161.3亿元，其中用于扶贫开发类项目18.6亿元、产业发展类项目63.2亿元、公共服务类项目79.5亿元。
“收入倍增计划”是贯彻中办发〔2013〕25号文件精神的有力体现。功能上，侧重通过小额信贷、来料加工等促进产业发展和创业就业。“收入倍增计划”主要任务包括“五大工程”（产业开发帮扶、就业创业促进、农民易地搬迁、社会救助保障、公共服务提升），其主要举措包括“五大行动”（金融服务支持、区域特别扶持、山海协作助推、社会帮扶关爱、改革创新促进）。“特扶计划”与“收入倍增计划”相互呼应配合，实现了区域发展和到村入户的有机结合。
除了行业扶贫、结对帮扶和山海协作投入的资金之外，从专项扶贫的角度讲，浙江省在财政和信贷资金的使用上，大体上分为三个方面：一是“特扶计划”，每年投入财政资金16.8亿元，年初下达90%，其余10%根据年底绩效评估结果进行奖补。二是扶贫小额信贷，支持产业扶贫工作的开展，主要是通过财政贴息带动，每年14亿元左右。目前正向低收入农户普遍发放“爱心卡”，并通过信用评估，对低收入农户实行授信服务，以强化普遍的到户帮扶机制。三是扶贫易地搬迁，每年搬迁6万人以上，需要补助资金5亿元左右，分别用于基础设施、公用事业和个人补贴部分。
（三）积极开展农村扶贫到统筹城乡扶贫的探索。
2008年起，浙江省在农村实施“低收入农户奔小康工程”，在城镇实施“城镇低收入家庭增收工程”，实行整个省域的统筹城乡扶贫。目前扶贫系统的工作范围，主要是随着扶贫易地搬迁和农村人口城镇化，从农村向城镇延伸。
浙江省的扶贫易地搬迁，是农村扶贫向城镇延伸的组织载体，主要促进农村人口向县城、中心镇、小城镇、中心村四个方向转移。总体上是以全省29个县的5000个扶贫重点村为范围开展的，大体每年6万人，本轮的省财政补助标准是人均8400元。
方法上，在坚持自愿搬迁的前提下，实行以自然村为单位的整体搬迁，并结合零散搬迁；在安置方面，根据农户需求，特别是低收入农户的需求，设计大小不同的户型，对无经济能力的农户提供廉租房。安置小区临近工业园区，方便解决就业问题，同时，做好幼儿园、小学的建设，保证迁入户子女入学。搬迁户在原居住地享有的土地山林承包权等农村集体经济组织成员的相关权利不变。坚持“一户一宅”的原则，易地搬迁农户在搬迁后应拆除原住地旧房，实行宅基地复垦，产生的建设用地指标由县政府统一调剂，相关收益主要用于易地搬迁小区的配套设施建设。
松阳县筏铺易地搬迁小区从2005年开始实施，分四期建设，计划安置下山搬迁农民1200户、5500人左右，现已完成安置农户594户、2493人，其中来自高山远山11个乡镇的有190户、814人。小区建设30套农民公寓房一幢，用于整村搬迁中特困户申请租住。搬迁户基本实现了充分就业，采茶工月收入3000-8000元，来料加工者月收入1000- 4000元。小区99%的农户参加农村合作医疗，15%的农户参加社会养老保险，小区住户的儿童享有与市镇居民同等的入学待遇。
（四）产业扶贫的“三个组织化”。
1、农业产业组织化，提质、增效、致富。浙江省充分发挥科技特派员、合作社、龙头企业的作用，培育特色农业产业科技示范基地、科技示范户、乡土科技人才，带动县域提升农业产业层次；培育具有扶贫功能的新型农业经营主体，鼓励龙头企业和专业合作社到扶贫重点村建立农产品基地，鼓励专业合作社发展农产品加工，引导龙头企业吸纳低收入农户就业、专业合作社吸收低收入农户入股。
龙泉市把黑木耳作为全市特色农业产业进行重点培育，建立起“公司+专业合作社+基地农户”的利益联结机制。2013年，全市农业总产值19.49亿元，其中来自木耳的产值占1/3，农民就业和收入的1/3来自黑木耳。带动龙泉市黑木耳产业发展的龙头企业是浙江省天和食品有限公司，该公司为全国扶贫龙头企业，2013年产值1.04亿元，食用菌自营出口居全国第三。公司通过1600亩标准化基地带动农户500户，订单生产3200亩，带动农户1.5万户。
2、农村工业组织化：多元来料加工产业扶贫模式。来料加工是浙江省扶贫产业发展的一大特色，浙江省政府要求，来料加工要对易地搬迁小区和扶贫重点村实现全覆盖，目前这两个覆盖率已接近90%。
浙江省已形成集中加工与分散加工相结合的来料加工组织模式，把进城进镇农民和留村农民紧密地组织到产业链中，建立了多元化来料加工扶贫模式。该模式充分利用各地劳动密集型产业和温州、义乌小商品市场的优势，由扶贫部门与妇联密切协作，发挥妇联的组织优势，培育来料加工经纪人，经纪人负责业务订单、培训从业者、组织生产。
近年来，浙江省农村电子商务发展很快，在销售农产品、加工品，带动低收入农户发展生产方面开始显现独特作用。丽水等地发挥共青团作用，引导和培育农村青年参与农村电子商务创业。目前，来料加工与电子商务开始结合，来料加工经纪人通过电商平台展示样品、承接订单、购买原料、寄送成品，昔日主要发挥中介作用的经纪人开始转变为自行设计、自主经营的创业者。
作为“家门口就业工程”的来料加工业，已成为低收入农户持续普遍较快增收的大产业。上轮扶贫五年，29县累计发放来料加工费268.8亿元，培育来料加工经纪人11648名。2013年，29县来料加工从业人员105万人，发放加工费92.1亿元，人均年加工费收入超过8000元。 在云和县，来料加工对易地搬迁小区和扶贫重点村的覆盖率已双双达到100%。俊浩箱包来料加工厂覆盖全县1.3万人，其中80-90%为女性，30%为低收入农户，共有69个一级经纪人和700多个二级经纪人，覆盖全县168个行政村，每个村平均约5个经纪人。一级经纪人的主要角色是接单、分配给二级经纪人，并对二级经纪人进行培训；二级经纪人负责去村里安排加工和培训。来料加工促进了低收入农户增收，从业者年人均收入达到12000元。
3、农村合作金融组织化，立足于满足低收入农户的金融需求。2013年，29个欠发达县组建扶贫资金互助会620个，当年借款2.4万户（次）、2.8亿元。龙泉市竹垟畲族乡率先探索建立了乡扶贫资金互助会联合会。
乡级资金互助会联合会是浙江金融扶贫的创新举措之一，是在已有的村级资金互助会的基础上，在乡镇一级建立的资金互助会联合组织。联合会对村级资金互助会实行运行安全监管、资金余缺调剂和风险防范救助，不直接开展借款业务；联合会实行农民民主管理，由参加联合会的村级资金互助会代表选举理事会和监事会（理事和监事均为各村农民）。
龙泉市竹垟乡资金互助会联合会于2013年4月成立，由10个村级资金互助会组成，共有会员905户，其中低收入农户400户（含低保和五保户100户），互助资金总量303.95万元，其中省财政原渠道扶持资金100万元，特扶资金110万元，会员股金93.4万元。联合会的成员——10个村级资金互助会累计借款211户、260.9万元，已到期还款56户、38万元，资金占用费收入0.64万元。
（五）扶贫改革试验区的“两个赋权”。
丽水市是2013年国务院扶贫开发领导小组批准的三个全国首批扶贫改革试验区之一。丽水扶贫改革试验区以“四化同步”为背景，紧紧围绕城镇化进程中扶贫开发这个主题，把明晰产权作为一项重要的基础工作。此次调研主要涉及“三权”抵押和集体资产量化折股。丽水市委、市政府及各相关部门都非常重视，改革氛围热烈浓厚，投入力度大，对全国扶贫改革实践具有一定的先导性。
1、“三权”抵押。丽水市积极探索土地承包经营权、宅基地使用权、山林承包经营权抵押贷款，赋予农民更加完整的财产权利，提高农户的融资能力和财产性收入。承包经营权抵押设置了“向金融机构抵押”这一前置条件，规范了土地承包经营权人凭证抵押的方式，避免了农村高利贷、农民失地等潜在风险的产生。
松阳县是茶产业大县，2013年茶叶种植面积11.3万亩，产量1.02万吨，产值9.05亿元。松阳县各乡镇通过对农户茶园的资产评估，向茶农发放“茶园资产评估证”，证书上标明了茶园的位置、边界、面积、品种、整体评估价值等。茶农本人凭借评估证可以向信用社抵押获得10万元以下的小额循环贷款，并享受基准利率优惠和财政贴息。10万元的贷款一年可少付3600元利息，并可获得2400元财政贴息。到2013年底，全县共办理“茶园资产评估证”8108本，抵押贷款余额超过1.5亿元。
2、集体经济组织资产折股到户。扶贫改革试验区农村集体产权改革主要通过四个步骤推进，包括：清产核资、摸清家底；界定成员、明确股东；确权固化、量化股权；搭建平台、规范流转。其中，村民与社员身份界定、集体资产股份量化等制度安排，进一步强化了合作经济的性质，也为下一步产权流转交易奠定了重要基础。目前，围绕扶贫易地搬迁所发生的产权、户籍、社区等相关管理问题越来越突出，以上改革项目的设计，完全是适应城镇化发展的需要。此外，农村产权流转网上交易平台和地理信息系统的建立，不仅使得农村产权流转交易信息化、便利化，而且有利于流转的农用土地连片集中，促进规模化。
对全国扶贫开发工作的启示和建议
浙江省的扶贫经验和做法对推动全国扶贫工作有借鉴意义，也对当前的扶贫工作提出了进一步改革的要求，主要包括以下几点：
（一）实施扶贫工作分类考核办法。根据中办发25文件的精神，应不断完善扶贫工作考核机制，同时结合各地实际，实施扶贫工作分类考核办法。目前，浙江省等东部省份基本进入减缓相对贫困的新阶段，其它地区尚处于由消除绝对贫困向减缓相对贫困的过渡阶段。前者的扶贫工作侧重于缩小发展差距，而后者仍把减少贫困人口数量作为重点任务，因此，扶贫工作考核要充分考虑不同地区的差异性和实际发展水平，用一成不变或“一刀切”的方式既不符合实际，更容易挫伤这些地方扶贫改革的积极性。对于东部发展较快省份减缓相对贫困所进行的创新和探索，要充分肯定和鼓励，并给予必要的支持。
（二）充分发挥产业组织在扶贫开发中的作用。浙江省产业扶贫的“三个组织化”，为精准扶贫的实现形式提供了有益尝试。这是“不走的工作队”，通过农业经营、农村工业、合作金融的组织化，把农民组织起来进行精准帮扶，既能充分发挥财政扶贫资金的导向作用，又让市场起决定性作用。扶贫易地搬迁中对低收入农户的倾斜政策，也值得充分肯定。
（三）继续探索财政扶贫资金的使用导向。浙江产业扶贫主要依靠信贷资金，财政资金则更多向基础设施和社会事业倾斜。国家财政扶贫资金关于“70%到户，70%用于产业”的规定，的确值得进一步探讨。产业发展需要充分利用市场机制，发挥财政扶贫资金的杠杆作用，对扶贫小额信贷进行担保、贴息、奖补，可以带动更多金融资本用于产业扶贫。产业扶贫过多使用财政资金，容易使贫困农户滋生依赖思想。
（四）注重培育合作金融健康发展。农村金融改革要建立“政策性金融、商业性金融和合作性金融”三位一体的格局，当前，对创新商业性金融举措考虑较多，而对发展合作金融考虑较少。开展资金互助是发展农村合作金融的重要形式，是推进农村金融体制改革的新尝试，乡级资金互助会联合会的创办值得关注。乡级联合会如果直接开展借款业务，就突破了村的“熟人社会”界限，风险就会明显增大。因此，要特别明确以下两点：一是乡级联合会不能直接开展借款业务，它的职责是对成员互助会的运行安全进行监管，在成员互助会之间进行资金余缺调剂，应该建立风险防范救助机制。二是乡级联合会依然要实行民主管理，由各成员互助会代表选举理事会和监事会，所有理事、监事都应是农民，乡镇干部不能担任理事长，也不能干预其具体业务。
（五）充分发挥社会组织的扶贫作用。浙江省丽水扶贫改革试验区的实践，充分发挥了妇联和共青团等社会组织的积极作用。现阶段的扶贫工作格局中，各级政府已充分考虑如何发挥行业部门的作用，但如何进一步发挥社会组织的作用需要进一步研究。
（六）鼓励探索城乡一体化扶贫方式。浙江的经验表明，农村扶贫工作需与工业化、城镇化、信息化统筹推进。县域经济的发展，对推动城镇化以及促进当地就业和扶贫开发有十分重要的作用，中西部地区在扶贫措施到村到户的同时，应当高度重视县域经济发展，为精准扶贫营造必要的发展环境。