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摘 要：本文从国家与访民互动关系的视角出发，重新审视信访制度的演变，试图得出信访制度变迁的内在逻辑：以改革开放为分割点，国家与民眾在信访工作中的互动呈现出由政治支持到政治控制的变化，政治支持的主要表现有：利用信访增加国家政治统治的合法性，利用信访进行社会动员，利用信访对抗官僚体制;政治控制的主要表现有：强化其行政控制;强化中央对地方的控制;强化层级压力。
关键词：信访制度;演变逻辑;未来走向
极具中国特色的信访制度从建立迄今，在缓解社会矛盾、维护群众权益、促进国家治理现代化等方面已经发挥了并将继续发挥重要作用。新中国的信访制度虽然开始于建国初期，但“信访活动”在中国古代就已有久远的的渊源，像“进善之旌”、“公车府受理制度”等;近代中国受西方影响，出现了“请愿”制度。到1949年建国之后，毛泽东就高度重视信访工作。从萌芽开始，信访制度就带有浓烈的革命浪漫主义色彩，蕴含了党和国家信仰的崇高共产主义美德。不少研究表明，信访制度在不同的时期所发挥的功能作用也是有所不同的。信访制度从建国初期开始，经历了创立与调整、破坏与恢复、制度完善与深化改革的重要发展阶段，这一发展历程与新中国的发展是一脉相承的，当然也离不开执政党意识形态变化的影响。
一、问题意识
任何事物的发展都有其自身规律，我们能够做的就是通过已经发生的事情去探求其发展的规律，使其能够在未来的发展站中更加契合时代的步伐，发挥其应有的作用，提高国家治理的现代化水平。本文从国家与访民互动关系的视角出发，重新审视信访制度的演变，试图得出信访制度变迁的内在逻辑：以改革开放为分割点，国家与民众在信访工作中的互动呈现出由政治支持到政治控制的变化，政治支持的主要表现有：利用信访增加国家政治统治的合法性，利用信访进行社会动员，利用信访对抗官僚体制;政治控制的主要表现有：强化其行政控制;强化中央对地方的控制;强化层级压力。
二、信访制度的演变：国—民互动逻辑
（一）政治支持
1.利用信访增强政治统治的合法性
冯仕政的研究指出，信访是国家政治动员的一种方式，信访行为本身就代表了人民对国家的一种信任。 以前是处于一种弱国家弱民众的关系，国家需要利用信访聚拢民心，从意识形态上增加政权的合法性。在实际运行中，信访是一个官民互动的过程，在其治理过程中形象的表现出各中非正式技术的运用，比如吴毅在《小镇喧嚣》一书中展现的基层政府的“擂”“媒”等策略，其中混杂着大量非制度化因素和人为主观因素，这样导致的一个后果就是民众对制度安排可信性的质疑，随着质疑声的增加，就可能会引发各种非理性上访，从而威胁到国家治理的合法性。
2.利用信访进行社会动员
自1951年政务院颁布信访制度之后，在中共的高度重视和鼓励下，人民群众的信访活动展出极大的政治热情。《人民日报》对与日俱增的来信来访量表示积极称赞，将日益增加的写信走访量认为是群众热情积极参与国家政务的有益象征，是践行群众路线的表现。这个时期信访数量的显著增加，很大程度上都是政治运动的推力作用，不少学者认为，这一时期的新中国在政治思想上带有浓厚的“目的论”色彩。 在这种情况下，信访制度就是作为一种动员社会民众的机制。
3.利用信访制约官僚体制
中国古代帝王一贯对官僚体制就持有强烈的不信任感。在《叫魂》一书中描述的清代"京控"制度中，就是帝王用来约束官员的一种方式。建国初期，也即信访数量增速较快的时期，国家将上访甚至越级上访视为人民民主的表现形式，认为这是与人民群众直接沟通的重要渠道，能够有效迈过“官僚主义”这个门槛，接受群众的信任，鼓励广大人民群众的来信来访。
（二）政治控制
1.空间的控制：组织机构趋于丰富强化行政控制
1951年发布的政策文件中中明确规定了要有信访工作机构和专门的人员来处理信访工作。改革开放初期的信访工作的停滞算是过渡期。到1980年，成立了国务院办公厅信访局;995年《信访条例》的颁布进一步规范了信访行为;2005年修订的《信访条例》中，明确了关于尤其是县级人民政府的信访机构设置。从信访工作机构建立的历程梳理中可以发现，通过信访工作机构组织结构的完善及丰富、组织结构的从无到全，进一步加强了信访工作的行政控制。
2.归口变属地：中央对地方的控制
进入21世纪，明显地，人民群众到中央上访的数量大幅增加，呈现一种“倒金字塔”态势，尤其是群体型信访以及直接关系到地方党政领导仕途的越级或京访，面对这样的严峻形势，2005年国务院修订《信访条例》，其中一条重要的信访工作原则的变动，即由原来的“分级负责、归口办理”变为“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”。
中央通过属地管理的制度安排将中央面临严峻的信访局势进行了扭转，尤其是京访压力，从归口到属地的转变同时也是中央对地方的一种压力转嫁方式。就是说原本的归口管理其信访矛盾是直逼中央关口，威胁到中央部门的权威性，可能会导致国家合法性的降低，同时增加民众的不信任感，而将其变为属地管理，则意味着地方政府为责任单位，中央政府是问责单位，这样的转变使中央强化了对地方的控制。
3.压力问责：自上而下的层级控制
稳定压倒一切的政治任务。稳定是国家进行社会管理的首要目标，中央通过信访工作责任制将问责压力层层传递到基层政府，以此来达到到控制基层政府的目的，也即通过压力控制基层政府的权力，而基层政府基于信访工作责任制的压力，自然有动力去努力控制本地区政府的信访数量，控制信访活动的正常有序进行。
三、新时期信访治理的未来走向
在新时期，信访制度的未来走向主要从以下四个方面展开：
（一）规范信访制度的法治化轨道
首先要牢固树立法治理念。二是要广泛开展信访法治宣传，形成良好的法治氛围。三是依法处置违法信访行为。四是要创新教育转化方式。
（二）强化源头就地解决矛盾纠纷
信访案件尤其是基层信访案件，很多都是小问题小纠纷，那些难以解决的信访案件是存在的，很大程度上都是历史遗留问题。这些问题的解决不能仅靠基层信访部门一个单位，毕竟牵涉到的职能部门不止一个。因此这些特殊信访事项的解决需要发动基层政府的实战经验，创造性地将问题和平解决。
（三）完善信访工作相关制度建设
一是联席会议制度。尤其是关于涉诉涉法信访问题。联席会议主要研究解决各单位受理信访事项适用法律及政策问题。二是分流引导制度。律师引导，释疑解惑，规范诉访分离办理流程。三是信访督查制度。建立依法分类处理“督查链”。访督查是抓信访工作责任落实的重要抓手，是打通政策落实的最后一公里。
参考文献：
[1]于建嵘.革命伦理与信访制度现代转型的困境[J].学术交流，2016（11）：42-48.
[2]冯仕政.国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变[J].社会学研究，2012，27（04）：25-47+242.吴超.信访制度60年发展历程的回顾与展望[J].社会科学管理与评论， 2011， （3） ：71-79.
[3]应星.新中国信访制度的历史演变[J].山东人大工作，2004（01）：62.
[4]唐皇凤.回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2008（04）：573-579.
本文系基金：中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助（202051207）
作者简介：
施美毅（1995-），女，汉族，河南新乡，单位：中南财经政法大学公共管理学院，学历：在读硕士研究生，研究方向：信访与社会治理。
关键词：信访制度;演变逻辑;未来走向
极具中国特色的信访制度从建立迄今，在缓解社会矛盾、维护群众权益、促进国家治理现代化等方面已经发挥了并将继续发挥重要作用。新中国的信访制度虽然开始于建国初期，但“信访活动”在中国古代就已有久远的的渊源，像“进善之旌”、“公车府受理制度”等;近代中国受西方影响，出现了“请愿”制度。到1949年建国之后，毛泽东就高度重视信访工作。从萌芽开始，信访制度就带有浓烈的革命浪漫主义色彩，蕴含了党和国家信仰的崇高共产主义美德。不少研究表明，信访制度在不同的时期所发挥的功能作用也是有所不同的。信访制度从建国初期开始，经历了创立与调整、破坏与恢复、制度完善与深化改革的重要发展阶段，这一发展历程与新中国的发展是一脉相承的，当然也离不开执政党意识形态变化的影响。
一、问题意识
任何事物的发展都有其自身规律，我们能够做的就是通过已经发生的事情去探求其发展的规律，使其能够在未来的发展站中更加契合时代的步伐，发挥其应有的作用，提高国家治理的现代化水平。本文从国家与访民互动关系的视角出发，重新审视信访制度的演变，试图得出信访制度变迁的内在逻辑：以改革开放为分割点，国家与民众在信访工作中的互动呈现出由政治支持到政治控制的变化，政治支持的主要表现有：利用信访增加国家政治统治的合法性，利用信访进行社会动员，利用信访对抗官僚体制;政治控制的主要表现有：强化其行政控制;强化中央对地方的控制;强化层级压力。
二、信访制度的演变：国—民互动逻辑
（一）政治支持
1.利用信访增强政治统治的合法性
冯仕政的研究指出，信访是国家政治动员的一种方式，信访行为本身就代表了人民对国家的一种信任。 以前是处于一种弱国家弱民众的关系，国家需要利用信访聚拢民心，从意识形态上增加政权的合法性。在实际运行中，信访是一个官民互动的过程，在其治理过程中形象的表现出各中非正式技术的运用，比如吴毅在《小镇喧嚣》一书中展现的基层政府的“擂”“媒”等策略，其中混杂着大量非制度化因素和人为主观因素，这样导致的一个后果就是民众对制度安排可信性的质疑，随着质疑声的增加，就可能会引发各种非理性上访，从而威胁到国家治理的合法性。
2.利用信访进行社会动员
自1951年政务院颁布信访制度之后，在中共的高度重视和鼓励下，人民群众的信访活动展出极大的政治热情。《人民日报》对与日俱增的来信来访量表示积极称赞，将日益增加的写信走访量认为是群众热情积极参与国家政务的有益象征，是践行群众路线的表现。这个时期信访数量的显著增加，很大程度上都是政治运动的推力作用，不少学者认为，这一时期的新中国在政治思想上带有浓厚的“目的论”色彩。 在这种情况下，信访制度就是作为一种动员社会民众的机制。
3.利用信访制约官僚体制
中国古代帝王一贯对官僚体制就持有强烈的不信任感。在《叫魂》一书中描述的清代"京控"制度中，就是帝王用来约束官员的一种方式。建国初期，也即信访数量增速较快的时期，国家将上访甚至越级上访视为人民民主的表现形式，认为这是与人民群众直接沟通的重要渠道，能够有效迈过“官僚主义”这个门槛，接受群众的信任，鼓励广大人民群众的来信来访。
（二）政治控制
1.空间的控制：组织机构趋于丰富强化行政控制
1951年发布的政策文件中中明确规定了要有信访工作机构和专门的人员来处理信访工作。改革开放初期的信访工作的停滞算是过渡期。到1980年，成立了国务院办公厅信访局;995年《信访条例》的颁布进一步规范了信访行为;2005年修订的《信访条例》中，明确了关于尤其是县级人民政府的信访机构设置。从信访工作机构建立的历程梳理中可以发现，通过信访工作机构组织结构的完善及丰富、组织结构的从无到全，进一步加强了信访工作的行政控制。
2.归口变属地：中央对地方的控制
进入21世纪，明显地，人民群众到中央上访的数量大幅增加，呈现一种“倒金字塔”态势，尤其是群体型信访以及直接关系到地方党政领导仕途的越级或京访，面对这样的严峻形势，2005年国务院修订《信访条例》，其中一条重要的信访工作原则的变动，即由原来的“分级负责、归口办理”变为“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”。
中央通过属地管理的制度安排将中央面临严峻的信访局势进行了扭转，尤其是京访压力，从归口到属地的转变同时也是中央对地方的一种压力转嫁方式。就是说原本的归口管理其信访矛盾是直逼中央关口，威胁到中央部门的权威性，可能会导致国家合法性的降低，同时增加民众的不信任感，而将其变为属地管理，则意味着地方政府为责任单位，中央政府是问责单位，这样的转变使中央强化了对地方的控制。
3.压力问责：自上而下的层级控制
稳定压倒一切的政治任务。稳定是国家进行社会管理的首要目标，中央通过信访工作责任制将问责压力层层传递到基层政府，以此来达到到控制基层政府的目的，也即通过压力控制基层政府的权力，而基层政府基于信访工作责任制的压力，自然有动力去努力控制本地区政府的信访数量，控制信访活动的正常有序进行。
三、新时期信访治理的未来走向
在新时期，信访制度的未来走向主要从以下四个方面展开：
（一）规范信访制度的法治化轨道
首先要牢固树立法治理念。二是要广泛开展信访法治宣传，形成良好的法治氛围。三是依法处置违法信访行为。四是要创新教育转化方式。
（二）强化源头就地解决矛盾纠纷
信访案件尤其是基层信访案件，很多都是小问题小纠纷，那些难以解决的信访案件是存在的，很大程度上都是历史遗留问题。这些问题的解决不能仅靠基层信访部门一个单位，毕竟牵涉到的职能部门不止一个。因此这些特殊信访事项的解决需要发动基层政府的实战经验，创造性地将问题和平解决。
（三）完善信访工作相关制度建设
一是联席会议制度。尤其是关于涉诉涉法信访问题。联席会议主要研究解决各单位受理信访事项适用法律及政策问题。二是分流引导制度。律师引导，释疑解惑，规范诉访分离办理流程。三是信访督查制度。建立依法分类处理“督查链”。访督查是抓信访工作责任落实的重要抓手，是打通政策落实的最后一公里。
参考文献：
[1]于建嵘.革命伦理与信访制度现代转型的困境[J].学术交流，2016（11）：42-48.
[2]冯仕政.国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变[J].社会学研究，2012，27（04）：25-47+242.吴超.信访制度60年发展历程的回顾与展望[J].社会科学管理与评论， 2011， （3） ：71-79.
[3]应星.新中国信访制度的历史演变[J].山东人大工作，2004（01）：62.
[4]唐皇凤.回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2008（04）：573-579.
本文系基金：中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助（202051207）
作者简介：
施美毅（1995-），女，汉族，河南新乡，单位：中南财经政法大学公共管理学院，学历：在读硕士研究生，研究方向：信访与社会治理。