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摘要：近几年在全国蓬勃发展的土地流转亟需系统科学、成熟有效的模式和经验予以参考。杨凌作为全国惟一的国家级农业高新技术产业示范区，其土地流转极具调研价值和理论梳理的必要。通过时杨凌土地流转中涉及的多方主体进行实地访谈和八户调查获得大量第一手资料，结合已有研究对资料进行细致的扎根和统计分析，得出杨凌区土地流转的特征及现状。总结归纳其在土地流转中的有益经验，最后全方位析出其存在问题，从流特意愿、土地银行、政府管理及保障机制四个方面给出操作性的政策建议。
关键词：土地流转；土地银行；政策建议
中图分类号：F301.02 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2012)01-0001-07
2010年胡总书记在陕西之行中指出：“陕西杨凌作为惟一的国家级农业高新技术产业示范国区，要充分发挥辐射带动作用，为推动全省乃至全国的‘三农’工作贡献更大的力量。”同时为了贯彻国务院关于《支持继续办好杨凌农业高新技术产业示范区若干政策的批复》，落实科技部和省委省政府贯彻《批复》的有关精神，杨凌农业高新技术产业示范区(以下简称杨凌区)在土地流转等现代农业发展方面做了很多有益的探索。在此背景之下，本研究以土地流转和土地利用问题极具典型性的杨凌为例，调研其流转现状和模式，分析其存在问题，总结归纳其实践经验，对陕西乃至全国的土地流转工作都具有重要的参考价值。
一、杨凌土地流转调研设计
杨凌位于陕西关中平原中部，东距陕西西安市82公里，西距宝鸡市86公里，面积94平方公里，下辖县级杨凌区，总人口18万，城市人口8万人。根据对前期情况的了解。本次研究所需数据不便通过统计资料及报表获得，故调研小组采取多主体访谈和调查问卷两种方式获得了充足的一手资料。在调研之前，我们根据研究内容绘制了相关调研框架图，以规范本次研究(见图1)。
本次实地调研于2010年6月份开始，共访谈33位参与土地流转的实践者，涉及的单位包括了区级政府的管理部门、多个乡镇政府的管理部门、土地流转中介机构(即土地银行)、用地单位(合作社代表及企业代表)、流转土地的农户等。其中区政府行政人员占访淡总人数的25％，各个乡镇的行政人员占访谈总人数的33％，土地银行工作人员占访谈总人数的15％，农户和用地方分别占12％、15％。同时，本次调研实际投放纸质问卷200份，采取一对一的填写方式，回收率为100％。经过进一步的整理和分析，最后得到有效问卷195份，问卷有效率为97.5％。此次调研中访谈主体的丰富性、访谈人数的充足性以及样本容量等都已满足本次研究的需要，同时也保障了研究结果的科学性和可信性。
二、杨凌土地流转的特征及概况
调查发现，杨凌开展土地流转的动因有四：首先，土地规模化经营及脱代农业示范园区建设要求土地流转；其次农业生产的低效益及农业劳动力的转移催生土地流转；再次，城乡统筹促发农村土地流转；最后，中央政策法律支持土地流转，政府重视推动土地流转。在此动因背景之下。杨凌的土地流转也有着不同于其它地区的做法。
(一)杨凌土地流转新方式及其流转路径
目前我国的土地流转包括了政府主导型、集体主导型和农户主导型三种主要方式，其中政府主导型的十地流转是指政府利用等级秩序、领导权威和国家强制力为主的土地流转方式，而这一方式也被称为是我国土地流转的必然选择。杨凌的土地流转由政府发起。在流转过程中又涉及多疗主体(包括：土地流出方一农民；土地流入方一种植大户、合作社、农业企业等用地单位；土地流转中介机构——土地银行；土地流转管理部门——政府各级管理机构)，初步形成了土地流转治理网络。故本文认为，杨凌在实践中采用的土地流转方式应界定为政府主导型的网络治理，即其土地流转的工作外展以政府主导型方式为主，同时兼有多主体合作的特征。本文据此也绘制了杨凌土地流转的网络治理图(见图2)。
受政府主导型的网络治理这一新方式的影响，杨凌的土地流转路径也有所不同：第一，根据示范区制定的现代农业示范园区建设规划来确定集中利用的土地，并由村两委或村民小组召开会议就拟流转土地相关情况征求农民意见。第二，将欲流转地块集中到土地银行，由土地银行和享有该地块承包权的农户签订委托流转协议书。第三，土地银行按照园区建设要求将土地承租给相关企业、合作社、种植大户等用地单位，并和土地受让方签订土地流转协议书。第四，土地受让方向土地银行支付土地租金，由土地银行将租金以地租款的形式发放给农户。第五，土地银行将土地流转协议、合同、及土地流转台帐等资料整理存档，土地流转合同由乡镇人民政府负责鉴证。第六，若产生土地流转纠纷，首先由土地银行调解，调解失败时由土地仲裁委员会进行仲裁。
杨凌在土地流转实践中探索出的政府主导型的网络治理方式，在一定程度上既可避免政府主导型方式带来的诸多弊端，同时也可免除农户主导型方式之下的盲目性和无序性，兼顾了土地流转中各方主体的利益，是一种更有效和更有益的方式。
(二)杨凌在土地流转中的三级管理体制
由于杨凌的土地流转方式有着政府主导型的特征，因而政府的行政管理工作对于杨凌土地流转的顺利开展就有着举足轻重的作用。具体而言，杨凌在土地流转的实践中实行j级管理体制，在各级政府都成立了相应的土地流转管理机关，多层次全方位的对土地流转进行管理。在村一级由村两委负责执行相关的土地流转工作，包括宣传介绍土地流转；牵头成立土地银行；监督引导土地银行的工作和账目；协助土地银行处理流转纠纷等。在乡镇一级成立由农经站牵头的土地流转办公室，负责审批村一级土地银行的组建、监管及指导土地银行的工作，并接受杨凌区级政府的领导。在区级政府成立南农业局牵头的土地流转服务中心，为土地流转工作提供全面服务和指导。在整个土地流转过程中，如果产生纠纷，流出土地的农户和用地方首先报于土地银行进行调解，调解失败后再由土地流转仲裁委员会进行仲裁。此外，在土地流转的规划管理方面，杨凌示范区首先对全区农业建设制定规划，然后按照现代示范园区建设规划对规划内土地进行流转。在法制管理方面，国家法律法规之外，杨凌区政府结合地方实际制定了《杨凌区土地银行章程》、《杨凌区农村土地银行机构设置及主要职责》以及《促进现代农业示范围区土地银行运行的意见(试行)》，从而使土地流转有章可循。在信息管理方面，杨凌区政府建立了土地流转信息档案，包括土地流转委托协议书、土地流转合同、土地流转台帐等。
(三)杨凌土地流转中的中介组织及其流转模式
杨凌在学习借鉴外地土地流转成功经验和汲取失败教训的基础上，结合自身实际情况，开创了新的土地流转运行方式。首先。以政府引导、培育和扶持，村民自发组建的方式成立土地银行，作为杨凌土地流转的市场中介组织。其次，根据杨凌存在着涉 农企业、引导型合作社等不同承包主体。同时可依托农林高校获取丰富的科技资源支持这一实际情况，充分发展合并调整、反租倒包、企业租赁、自愿互换、入股合作等五种土地流转模式。
土地流转的市场中介组织是介于政府、企事业单位、农户之间，沟通各方关系和协调各方利益，保障农村土地高效、有序流转和维护土地流转当事人利益，依法成立的非盈利性的自治组织或机构。杨凌在村级组建的土地银行符合这一要义，在土地流转中有着服务、沟通、公证、和监督的职能。在土地流转实践中，其主要职责是将农户承包土地的经营权流转到土地银行，并在外进行出租，负责收取和兑现租金到户，协调解决土地流转过程中的各种矛盾纠纷，为农业现代化、规模化提供HJ地保障等，同时负责其他土地流转具体工作的实施。土地流转五种模式也分别适用于不同的情况，其中合并调整主要适用于本村范围内农户发展设施农业；反租倒包主要针对用地单位是合作社的情况；企业租赁适用于企业为主体的规模化生产经营活动；自愿互换适用于本村组农户之间的小规模的土地流转；入股合作则包括了调查摸底——成立合作社——地块出让——股份分红和股值评定——合作经营——盈利分红两种路径。调查发现，以上四种形式中，反租倒包应用得最多，其次是企业租赁。
杨凌示范区于2008年开展土地流转工作，截至2011年7月，全区已累计流转土地3.5万亩，占总耕地面积的35％以上，同时成立土地银行36家，涉及3个乡镇36个行政村万余农户，占总农户数的30％以上。在取得这些流转成果的同时，土地流转也在以下四个方面获得了显著的成效：一是优化土地资源配置，实现了土地的规模化经营；二是促进农村劳动力转移，推动了城市化进展；三是吸引社会资本投入，促进了农村经济发展；四是促进农民增收。在调查中，这些成效也获得了70％以上的农户认可。
三、杨凌在土地流转工作中的有益探索
杨凌作为全国惟一的高新农业技术产业示范园区，肩负着探索现代农业发展新模式的重大使命。在土地流转工作中，杨凌创新的流转方式及路径、规范的管理体制、发育较为充分的中介组织以及因地制宜的流转模式等，对于我国干旱半干旱地区都有着重要的示范、带动和辐射意义。本文将杨凌在土地流转方面的有益探索总结为以下几点，以供其他地区开展实践工作之时借鉴。
(一)组织学习解疑虑。区域划分保平稳
杨凌土地流转重视开展之前的准备工作，力争从一开始就将头绪理清。在流转之前，政府组织部分干部群众到土地流转开展较好的地区参观学习，通过真实的所见所闻，让其真切感受开展土地流转的意义与好处。在同区规划方面，杨凌对土地情况做全面统计和通盘考虑，将土地划分为核心区域和非核心区域，核心区域的土地必须实行流转，非核心区可酌情考虑是否予以流转，从而在规划环节就为有效稳妥地解决土地流转中可能出现的问题留下足够的制度空间。
(二)规划先行重长远，以点带面齐推进
杨凌土地流转是根据高新农业技术产业的发展要求，考虑农业规模化经营以及农业景观的可视性，对示范围区建设形成总体规划，然后按照园区规划要求对土地进行流转。先规划后流转的做法增强了土地流转的目的性和长远性。在具体的流转过程中，遵循“以乡为点、以区为面”的操作原则，从各个乡镇土地流转的大面积展开，进而带动整个示范区的土地流转，前后过程井然有序。
(三)政府主导免盲目，网络治理重合作
我国土地流转中采用的方式以政府主导型为主。该方式在较低流转成本之下可以有效保证土地流转的有序性以及有效性，免除自发流转的盲目性，但同时也伴随着有悖农民意愿和缺乏第三方监督等问题，土地流转中行政权力的过多介入也会导致寻租等现象的出现。杨凌的土地流转在采用政府主导型的方式之下，重视多主体合作，则可在一定程度上避免以上问题的出现，同时电初步显示出了网络治理的特征，对于我国转型期的农村土地流转工作开展具有较强的参考价值。也是新时期地方政府管理方式转型的有力体现。
(四)三级体系重管理，保障措施安民心
杨凌土地流转形成了三级管理的体制。村一级由村委会牵头成立土地银行，并协助其具体执行上地流转工作；乡镇一级成立土地流转办公室，具体指导土地银行的工作；区政府成立土地流转服服务中心，为土地流转提供全面的服务和指导。三级管理体系纵贯村、乡镇、区三层级，横跨三个乡镇33个行政村，实现了对土地流转的多层次全方位服务与管理。同时，为了确保农民群众的合法权益，规范土地流转行为，政府也采取了一系列措施。如实施“三分地口粮”政策和部门包抓机制；制定了《促进标标准化生产园设施农业发展办法(试行)》、《促进现代农业示范围区土地银行运行的意见(试行)》、“十百千万”农户培训计划等，推进了土地流转工作的顺利进行。
(五)中介带动全盘活，五种模式保增值
杨凌的土地银行具有政府引导与自发组织相结合、服务性、非营利性等特点，即该土地银行是以村为单位，通过行政手段形成的一种公益性质的组织，其理事会和监事会成员南村民推举，是杨凌土地流转的一个鲜明特点。根据各个地块及承包主体的不同情况，充分发展自愿互换、合并渊整、反租倒包、企业租赁、入股合作等五种模式，实现了七地的有效增值。土地银行的带动与五种模式的充足发展，使得杨凌的土地流转中信息传播渠道较为畅通，基本解决了供需信息不足这一问题，降低了十地流转的交易风险，同时保证了同区的用地需要和园区布局建设的统一实施，有效实现了农民的多渠道增收。
(六)招商政策引资本。土地流转成规模
杨凌的招商引资政策吸引了许多外来资小刮畅凌进行农业投入和生产，土地流转他大面积规模化经营变为可能。同时外地大型涉农企业入驻杨凌，伴随着规模大、投入多、起点高等特点，其在加速上地流转进程的同时，又促使农村的人力、物力、财力、以及技术、信息等农业生产要素得到了合理的配置。同时配合农民专业合作社的崛起等，十地流转的带动力明显增强，从而有力的促进了农村的经济发展。
四、土地流转工作存在的问题分析
杨凌的土地流转虽然取得了一定的成果，但由于其仍是在发展探索当中的事物，存在问题也不可避免。在获得大量的访谈资料基础上，调研组运用扎根理论对这些质性资料进行了详尽细致的扎根工作。同时结合问卷数据，将杨凌土地流转中存在的问题归为以下几个方面。
(一)流转意愿方面
调查显示，在杨凌土地流转的一期建设中，不愿进行土地流转的农户占到了23.6％，但随着流转工作的进一步开展，二期建设中的流转意愿明显增强，矛盾显著减少。前期造成农户流转意愿不高的原因主要有：一是基层干部缺乏对土地流转的清晰认识。一期工程中，直接开展土地流转工作的基层干部对土地流转没有充分的认识，迫于区、乡两级政府的压力，盲目推进土地流转。二是部分农户对于土地流 转也认知不清。调查显示，23.1％的被调查者不知道土地流转，认知清楚的被调查者仅占17.4％，这也直接导致了前期土地流转中农户的流转意愿不强。三是由于农村社会保障机制的不健全，以及长期以来存在的“保险田”意识，使得农民也更加珍惜自己的土地，不愿流转。四是部分农户也由于每年700元／亩的土地租金不足以保障其基本生活；政府的支持力度欠妥，权益无法得到充分保障等原因对土地流转缺乏动力。
(二)土地银行方面
杨凌的土地银行由于成立时间较短、缺乏经验，因此在具体实践过程中也出现了一些问题：一是土地银行法律地位尚不明确。理论上，土地银行是一个公益性中介服务机构，实际中，土地银行是在村两委会的牵头下组建的，是具有经济组织+村民理事会双重职能的外生型中介组织。正是由于其性质的不确定，在具体工作中存在着：(1)工商局和民政局均不办理土地银行的登记注册。(2)土地银行对租金难以收回等相关纠纷无权处置，不能发挥其应有作用。(3)由于没有明确的法律地位，其工作几乎由村委会代替，不利于其长远发展等三大困难。二是土地银行缺乏运作资金。在整个土地流转过程中，土地银行既不从中盈利也不收取任何的服务管理费用，同时也没有单独的财务预算。因而造成土地银行的运作缺乏应有的经费保障。这种资金匮乏的现状也带来了一些问题：土地银行的办公条件较差，工作人员没有工资，无法充分调动他们的工作积极性；一般农户不愿成为土地银行工作人员，往往由村两委兼任，更模糊了土地银行中介服务组织的性质等。三是土地银行档案管理不健全。杨凌区对于土地银行实行的是先成立后规范的做法，因而部分土地银行对土地具体情况了解不够，信息掌握不充分，没有建立完整的土地档案以明确土地归属，对流转出去的土地究竟作何用途缺乏跟踪监控，土地监督管理几乎处于真空状态；合同不健全，相当部分村的土地银行还没有与农户个人和用地单位签订合同；相关体制不完善，资料不齐全等。
此外，我们发现，在对于土地银行的调查中很多被调查者选择了态度中立，这也从侧面说明了对于土地银行宣传不到位，广大群众对于土地银行缺乏认识和了解。
(三)政府管理方面
杨凌区虽然推行了土地流转的三级服务管理体系，但在具体操作层面上，还存在一些细节问题：一是宣传不到位，导致农民缺乏对土地流转和土地银行的清晰认识。这不仅增加了土地流转的难度，也使得在发生土地流转纠纷时农户找村委会解决，架空了土地银行的职能。二是缺乏系统规范土地流转的文件。杨凌区政府虽然针对当地的土地流转情况制定了一系列文件以推进土地流转工作的顺利进行，但文件仅限于对土地银行的规范，而缺乏从全方位多角度对整个土地流转过程进行明确系统规定的政府文件，在实际中导致土地流转的某些问题无章可循。三是青苗补偿标准不完善。粮食作物在不同的生长阶段耗费的种植成本以及能够带来的收益是不同的，因此赔偿标准应该按照粮食作物的不同阶段有不同的赔偿标准。杨凌在实际操作中对不同生长阶段的粮食作物采取统一赔偿标准，且赔偿金额较低的做法在一定程度上也影响了农民的土地流转意愿以及对于土地流转工作的满意度。
(四)保障机制方面
由于农村尚未建立完善的社会保障体制，因而土地对于农民的生活和养老等问题而言就非常重要。土地流转之后。农民失去了赖以生存的土地，则土地租金和一定的政府扶持就成为其生活保障的重要方面。但实际中产生的一些问题却给失地农户的生活带来了问题：一是土地流转之后，由于一些土地经营大户、本村租地农户与合作社等经营不善和前期投入过大，导致部分土地租金难以按时足额收回；二是现有的对低保户等弱势群体的补助标准较低，因此土地流转之后的留守妇女、儿童和老人以及农村低保户等弱势群体的生活保障面临着较大困难。三是政府对于土地流转之后的弱势群体扶持力度有待加强。
五、对策建议
(一)加强宣传，减少土地流转和农户意愿的冲突
加强对土地流转的宣传，减少农户对土地流转的抵触情绪。首先，区乡两级领导干部要对土地流转形成统一认识，在此基础上才能对村两委干部和广大社员群众予以广泛宣传。一方面，要提高农民群众和基层干部对土地流转和土地银行的认识，详细说明土地流转的意义和作用，着重阐明土地流转对农民增收和农村发展的实际好处，让群众真切体会、真心赞成土地流转；另一方面，要使农户认识到土地流转并不是对家庭联产承包责任制的否定，也不是对土地承包权的剥夺。而是在长期稳定承包权的基础上搞活经营权，是对家庭联产承包责任制的进一步完善。其次，土地按照同区规划流转到土地银行之后，如果农户还想经营土地，可以和土地银行达成协议流出土地继续经营。
(二)进一步健全土地银行机制
一是加大对土地银行的宣传力度，增强广大十部群众对土地银行的认识。村两委要支持配合土地银行开展工作，但不能十涉其内部事务或越俎代庖代行其职能，要让群众切实体会到土地银行的存在意义重大，使其能够有效发挥作用。二是明确土地银行的法律定位，赋予其合理的事权和财权。土地银行作为推动杨凌土地流转的重要机构应该具有明确而独立的法律地位。工商局和民政局等相关部门应当协同出台土地银行的登记管理办法，明确土地银行的性质与法律定位。此外，土地银行应该具有固定的工作制度和办公地点，以便利土地银行工作的顺利进行。三是设立风险基金账户。在土地银行成立之初，应该由财政拨款设立专门账户作为土地银行的风险基金，以避免出现风险无力解决的情形出现。此外，对经营管理好、示范作用强、农民增收显著的土地银行给予信贷优惠或资金奖励，发挥宣传示范作用。四是土地银行应该收取一定的服务管理费用作为运作经费和人员工资。在充分发挥其十地承包经营权交易中介机构的基础上，允许其通过正常渠道如土地租金、项目资金支持或村集体办公管理经费中提取一定费用，用作土地银行工作人员的劳动报酬以及日常运作管理经费。乡镇政府和村两委也要加强对其资金使用进行审计监督，定期翻查台帐等。五是完善土地银行后续档案管理制度。要建立完整的土地档案以明确土地归属，对流转…去的土地进行定期监控，对土地家底要随时掌握充分的信息，充分发挥土地银行在土地监管中一线堡垒的作用。要建立健全土地合同的管理，确保所有土地银行均与农户个人和用地单位签订合同，且要求条款规范，涉及农户利益的情况应尽量考虑周全并在合同中体现。其余档案资料也要相应补齐。
(三)完善政府服务监管细节
一是进一步健全土地流转法律体系。杨凌区政府应及时出台和完善有关土地流转的管理办法，其内容需涵盖土地流转程序、土地银行、土地流转管理服务部门、土地流转合同等多个方面，全方位多角度地对示范区的土地流转进行规范，为土地流创造良好的政策环境，进而促进土地流转的长远发展。二是加强土地流转合同管理。严格禁止先进行土地流 转后补签合同的做法，以及土地银行或村委会代替农户签订土地流转合同的做法。士地流转合同是土地流转的原始文件依据，乡镇土地流转办公室应该对合同进行鉴定备案以提高土地流转合同管理的规范性。此外，应该进一步完善土地流转合同的内容，土地流转合同的条款应该增加流转地块的具体情况(如位置、面积、肥力等)、违约责任等内容。三是完善青苗补偿标准。考虑按照粮食作物的不同生长阶段(如秧苗、半成熟、成熟)确定不同的补偿标准，并适当提高青苗赔偿金额。四是针对拖欠地租行为制定行之有效的解决办法。对于既是土地流出方又是土地流入方的农户可以进行租金抵免。近期来看，对于租金难以收回的风险，应当由政府综合考虑，建立专项风险基金。资金可由各级政府分摊。长远来看，银行等金融机构要协助探索风险防范机制，改革现行制度管理办法，以农业保险和银行贷款等方式为土地流转提供保障和支持。五是完善土地流转价格机制。土地流转合理价格的制定要充分发挥市场的调节作用，而不宜由政府单方面行政确定。同时土地价格也应兼顾多方利益，协商进行。调查显示60.5％表示同意采用级差地租，故政府后期也可探索级差地租的使用。六是强化招商引资，培育大型专业合作社，推进农业产业化经营。一方面，龙头企业的带动是推动农业产业化经营的关键；另一方面，专业合作社作为农民的自治组织，也是土地流转和农业生产中十分重要的主体。政府要鼓励引导更多的土地合理有序的向种养大户、专业合作社、龙头企业手中集中，充分发挥他们在土地流转过程中的推动作用。
(四)建立土地流转后续保障机制
一是要确保土地租金的按时足额收回。政府可协助土地经营大户、本村租地农户与合作社等用地大户解决经营不善和前期投入的问题，确保其按时足额交纳土地租金。对定期不缴纳或少交租金的用地单位，应由土地银行按照法定职能，遵循法律程序，依法讨租或者采用收取抵押等法律手段予以讨回。二是政府要予以必要的资金扶持。政府要加大对土地流转相关优惠补助的兑现力度，增加相关补贴的投入，协助用地单位着重解决周转资金的问题，帮助其改善经营状况。三是要对失去土地的农民尤其是留守的妇女、儿童和老人以及农村低保户等弱势群体予以必要的生活保障。应尝试建立城乡一体的社会保障体系，试点探索建立解决失地农民社会保障和继续发展问题的保障体制机制，逐步提高现有对低保户等弱势群体的补助标准，适当扩大低保户的范围，持续关注这一部分人的生存状况。
关键词：土地流转；土地银行；政策建议
中图分类号：F301.02 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2012)01-0001-07
2010年胡总书记在陕西之行中指出：“陕西杨凌作为惟一的国家级农业高新技术产业示范国区，要充分发挥辐射带动作用，为推动全省乃至全国的‘三农’工作贡献更大的力量。”同时为了贯彻国务院关于《支持继续办好杨凌农业高新技术产业示范区若干政策的批复》，落实科技部和省委省政府贯彻《批复》的有关精神，杨凌农业高新技术产业示范区(以下简称杨凌区)在土地流转等现代农业发展方面做了很多有益的探索。在此背景之下，本研究以土地流转和土地利用问题极具典型性的杨凌为例，调研其流转现状和模式，分析其存在问题，总结归纳其实践经验，对陕西乃至全国的土地流转工作都具有重要的参考价值。
一、杨凌土地流转调研设计
杨凌位于陕西关中平原中部，东距陕西西安市82公里，西距宝鸡市86公里，面积94平方公里，下辖县级杨凌区，总人口18万，城市人口8万人。根据对前期情况的了解。本次研究所需数据不便通过统计资料及报表获得，故调研小组采取多主体访谈和调查问卷两种方式获得了充足的一手资料。在调研之前，我们根据研究内容绘制了相关调研框架图，以规范本次研究(见图1)。
本次实地调研于2010年6月份开始，共访谈33位参与土地流转的实践者，涉及的单位包括了区级政府的管理部门、多个乡镇政府的管理部门、土地流转中介机构(即土地银行)、用地单位(合作社代表及企业代表)、流转土地的农户等。其中区政府行政人员占访淡总人数的25％，各个乡镇的行政人员占访谈总人数的33％，土地银行工作人员占访谈总人数的15％，农户和用地方分别占12％、15％。同时，本次调研实际投放纸质问卷200份，采取一对一的填写方式，回收率为100％。经过进一步的整理和分析，最后得到有效问卷195份，问卷有效率为97.5％。此次调研中访谈主体的丰富性、访谈人数的充足性以及样本容量等都已满足本次研究的需要，同时也保障了研究结果的科学性和可信性。
二、杨凌土地流转的特征及概况
调查发现，杨凌开展土地流转的动因有四：首先，土地规模化经营及脱代农业示范园区建设要求土地流转；其次农业生产的低效益及农业劳动力的转移催生土地流转；再次，城乡统筹促发农村土地流转；最后，中央政策法律支持土地流转，政府重视推动土地流转。在此动因背景之下。杨凌的土地流转也有着不同于其它地区的做法。
(一)杨凌土地流转新方式及其流转路径
目前我国的土地流转包括了政府主导型、集体主导型和农户主导型三种主要方式，其中政府主导型的十地流转是指政府利用等级秩序、领导权威和国家强制力为主的土地流转方式，而这一方式也被称为是我国土地流转的必然选择。杨凌的土地流转由政府发起。在流转过程中又涉及多疗主体(包括：土地流出方一农民；土地流入方一种植大户、合作社、农业企业等用地单位；土地流转中介机构——土地银行；土地流转管理部门——政府各级管理机构)，初步形成了土地流转治理网络。故本文认为，杨凌在实践中采用的土地流转方式应界定为政府主导型的网络治理，即其土地流转的工作外展以政府主导型方式为主，同时兼有多主体合作的特征。本文据此也绘制了杨凌土地流转的网络治理图(见图2)。
受政府主导型的网络治理这一新方式的影响，杨凌的土地流转路径也有所不同：第一，根据示范区制定的现代农业示范园区建设规划来确定集中利用的土地，并由村两委或村民小组召开会议就拟流转土地相关情况征求农民意见。第二，将欲流转地块集中到土地银行，由土地银行和享有该地块承包权的农户签订委托流转协议书。第三，土地银行按照园区建设要求将土地承租给相关企业、合作社、种植大户等用地单位，并和土地受让方签订土地流转协议书。第四，土地受让方向土地银行支付土地租金，由土地银行将租金以地租款的形式发放给农户。第五，土地银行将土地流转协议、合同、及土地流转台帐等资料整理存档，土地流转合同由乡镇人民政府负责鉴证。第六，若产生土地流转纠纷，首先由土地银行调解，调解失败时由土地仲裁委员会进行仲裁。
杨凌在土地流转实践中探索出的政府主导型的网络治理方式，在一定程度上既可避免政府主导型方式带来的诸多弊端，同时也可免除农户主导型方式之下的盲目性和无序性，兼顾了土地流转中各方主体的利益，是一种更有效和更有益的方式。
(二)杨凌在土地流转中的三级管理体制
由于杨凌的土地流转方式有着政府主导型的特征，因而政府的行政管理工作对于杨凌土地流转的顺利开展就有着举足轻重的作用。具体而言，杨凌在土地流转的实践中实行j级管理体制，在各级政府都成立了相应的土地流转管理机关，多层次全方位的对土地流转进行管理。在村一级由村两委负责执行相关的土地流转工作，包括宣传介绍土地流转；牵头成立土地银行；监督引导土地银行的工作和账目；协助土地银行处理流转纠纷等。在乡镇一级成立由农经站牵头的土地流转办公室，负责审批村一级土地银行的组建、监管及指导土地银行的工作，并接受杨凌区级政府的领导。在区级政府成立南农业局牵头的土地流转服务中心，为土地流转工作提供全面服务和指导。在整个土地流转过程中，如果产生纠纷，流出土地的农户和用地方首先报于土地银行进行调解，调解失败后再由土地流转仲裁委员会进行仲裁。此外，在土地流转的规划管理方面，杨凌示范区首先对全区农业建设制定规划，然后按照现代示范园区建设规划对规划内土地进行流转。在法制管理方面，国家法律法规之外，杨凌区政府结合地方实际制定了《杨凌区土地银行章程》、《杨凌区农村土地银行机构设置及主要职责》以及《促进现代农业示范围区土地银行运行的意见(试行)》，从而使土地流转有章可循。在信息管理方面，杨凌区政府建立了土地流转信息档案，包括土地流转委托协议书、土地流转合同、土地流转台帐等。
(三)杨凌土地流转中的中介组织及其流转模式
杨凌在学习借鉴外地土地流转成功经验和汲取失败教训的基础上，结合自身实际情况，开创了新的土地流转运行方式。首先。以政府引导、培育和扶持，村民自发组建的方式成立土地银行，作为杨凌土地流转的市场中介组织。其次，根据杨凌存在着涉 农企业、引导型合作社等不同承包主体。同时可依托农林高校获取丰富的科技资源支持这一实际情况，充分发展合并调整、反租倒包、企业租赁、自愿互换、入股合作等五种土地流转模式。
土地流转的市场中介组织是介于政府、企事业单位、农户之间，沟通各方关系和协调各方利益，保障农村土地高效、有序流转和维护土地流转当事人利益，依法成立的非盈利性的自治组织或机构。杨凌在村级组建的土地银行符合这一要义，在土地流转中有着服务、沟通、公证、和监督的职能。在土地流转实践中，其主要职责是将农户承包土地的经营权流转到土地银行，并在外进行出租，负责收取和兑现租金到户，协调解决土地流转过程中的各种矛盾纠纷，为农业现代化、规模化提供HJ地保障等，同时负责其他土地流转具体工作的实施。土地流转五种模式也分别适用于不同的情况，其中合并调整主要适用于本村范围内农户发展设施农业；反租倒包主要针对用地单位是合作社的情况；企业租赁适用于企业为主体的规模化生产经营活动；自愿互换适用于本村组农户之间的小规模的土地流转；入股合作则包括了调查摸底——成立合作社——地块出让——股份分红和股值评定——合作经营——盈利分红两种路径。调查发现，以上四种形式中，反租倒包应用得最多，其次是企业租赁。
杨凌示范区于2008年开展土地流转工作，截至2011年7月，全区已累计流转土地3.5万亩，占总耕地面积的35％以上，同时成立土地银行36家，涉及3个乡镇36个行政村万余农户，占总农户数的30％以上。在取得这些流转成果的同时，土地流转也在以下四个方面获得了显著的成效：一是优化土地资源配置，实现了土地的规模化经营；二是促进农村劳动力转移，推动了城市化进展；三是吸引社会资本投入，促进了农村经济发展；四是促进农民增收。在调查中，这些成效也获得了70％以上的农户认可。
三、杨凌在土地流转工作中的有益探索
杨凌作为全国惟一的高新农业技术产业示范园区，肩负着探索现代农业发展新模式的重大使命。在土地流转工作中，杨凌创新的流转方式及路径、规范的管理体制、发育较为充分的中介组织以及因地制宜的流转模式等，对于我国干旱半干旱地区都有着重要的示范、带动和辐射意义。本文将杨凌在土地流转方面的有益探索总结为以下几点，以供其他地区开展实践工作之时借鉴。
(一)组织学习解疑虑。区域划分保平稳
杨凌土地流转重视开展之前的准备工作，力争从一开始就将头绪理清。在流转之前，政府组织部分干部群众到土地流转开展较好的地区参观学习，通过真实的所见所闻，让其真切感受开展土地流转的意义与好处。在同区规划方面，杨凌对土地情况做全面统计和通盘考虑，将土地划分为核心区域和非核心区域，核心区域的土地必须实行流转，非核心区可酌情考虑是否予以流转，从而在规划环节就为有效稳妥地解决土地流转中可能出现的问题留下足够的制度空间。
(二)规划先行重长远，以点带面齐推进
杨凌土地流转是根据高新农业技术产业的发展要求，考虑农业规模化经营以及农业景观的可视性，对示范围区建设形成总体规划，然后按照园区规划要求对土地进行流转。先规划后流转的做法增强了土地流转的目的性和长远性。在具体的流转过程中，遵循“以乡为点、以区为面”的操作原则，从各个乡镇土地流转的大面积展开，进而带动整个示范区的土地流转，前后过程井然有序。
(三)政府主导免盲目，网络治理重合作
我国土地流转中采用的方式以政府主导型为主。该方式在较低流转成本之下可以有效保证土地流转的有序性以及有效性，免除自发流转的盲目性，但同时也伴随着有悖农民意愿和缺乏第三方监督等问题，土地流转中行政权力的过多介入也会导致寻租等现象的出现。杨凌的土地流转在采用政府主导型的方式之下，重视多主体合作，则可在一定程度上避免以上问题的出现，同时电初步显示出了网络治理的特征，对于我国转型期的农村土地流转工作开展具有较强的参考价值。也是新时期地方政府管理方式转型的有力体现。
(四)三级体系重管理，保障措施安民心
杨凌土地流转形成了三级管理的体制。村一级由村委会牵头成立土地银行，并协助其具体执行上地流转工作；乡镇一级成立土地流转办公室，具体指导土地银行的工作；区政府成立土地流转服服务中心，为土地流转提供全面的服务和指导。三级管理体系纵贯村、乡镇、区三层级，横跨三个乡镇33个行政村，实现了对土地流转的多层次全方位服务与管理。同时，为了确保农民群众的合法权益，规范土地流转行为，政府也采取了一系列措施。如实施“三分地口粮”政策和部门包抓机制；制定了《促进标标准化生产园设施农业发展办法(试行)》、《促进现代农业示范围区土地银行运行的意见(试行)》、“十百千万”农户培训计划等，推进了土地流转工作的顺利进行。
(五)中介带动全盘活，五种模式保增值
杨凌的土地银行具有政府引导与自发组织相结合、服务性、非营利性等特点，即该土地银行是以村为单位，通过行政手段形成的一种公益性质的组织，其理事会和监事会成员南村民推举，是杨凌土地流转的一个鲜明特点。根据各个地块及承包主体的不同情况，充分发展自愿互换、合并渊整、反租倒包、企业租赁、入股合作等五种模式，实现了七地的有效增值。土地银行的带动与五种模式的充足发展，使得杨凌的土地流转中信息传播渠道较为畅通，基本解决了供需信息不足这一问题，降低了十地流转的交易风险，同时保证了同区的用地需要和园区布局建设的统一实施，有效实现了农民的多渠道增收。
(六)招商政策引资本。土地流转成规模
杨凌的招商引资政策吸引了许多外来资小刮畅凌进行农业投入和生产，土地流转他大面积规模化经营变为可能。同时外地大型涉农企业入驻杨凌，伴随着规模大、投入多、起点高等特点，其在加速上地流转进程的同时，又促使农村的人力、物力、财力、以及技术、信息等农业生产要素得到了合理的配置。同时配合农民专业合作社的崛起等，十地流转的带动力明显增强，从而有力的促进了农村的经济发展。
四、土地流转工作存在的问题分析
杨凌的土地流转虽然取得了一定的成果，但由于其仍是在发展探索当中的事物，存在问题也不可避免。在获得大量的访谈资料基础上，调研组运用扎根理论对这些质性资料进行了详尽细致的扎根工作。同时结合问卷数据，将杨凌土地流转中存在的问题归为以下几个方面。
(一)流转意愿方面
调查显示，在杨凌土地流转的一期建设中，不愿进行土地流转的农户占到了23.6％，但随着流转工作的进一步开展，二期建设中的流转意愿明显增强，矛盾显著减少。前期造成农户流转意愿不高的原因主要有：一是基层干部缺乏对土地流转的清晰认识。一期工程中，直接开展土地流转工作的基层干部对土地流转没有充分的认识，迫于区、乡两级政府的压力，盲目推进土地流转。二是部分农户对于土地流 转也认知不清。调查显示，23.1％的被调查者不知道土地流转，认知清楚的被调查者仅占17.4％，这也直接导致了前期土地流转中农户的流转意愿不强。三是由于农村社会保障机制的不健全，以及长期以来存在的“保险田”意识，使得农民也更加珍惜自己的土地，不愿流转。四是部分农户也由于每年700元／亩的土地租金不足以保障其基本生活；政府的支持力度欠妥，权益无法得到充分保障等原因对土地流转缺乏动力。
(二)土地银行方面
杨凌的土地银行由于成立时间较短、缺乏经验，因此在具体实践过程中也出现了一些问题：一是土地银行法律地位尚不明确。理论上，土地银行是一个公益性中介服务机构，实际中，土地银行是在村两委会的牵头下组建的，是具有经济组织+村民理事会双重职能的外生型中介组织。正是由于其性质的不确定，在具体工作中存在着：(1)工商局和民政局均不办理土地银行的登记注册。(2)土地银行对租金难以收回等相关纠纷无权处置，不能发挥其应有作用。(3)由于没有明确的法律地位，其工作几乎由村委会代替，不利于其长远发展等三大困难。二是土地银行缺乏运作资金。在整个土地流转过程中，土地银行既不从中盈利也不收取任何的服务管理费用，同时也没有单独的财务预算。因而造成土地银行的运作缺乏应有的经费保障。这种资金匮乏的现状也带来了一些问题：土地银行的办公条件较差，工作人员没有工资，无法充分调动他们的工作积极性；一般农户不愿成为土地银行工作人员，往往由村两委兼任，更模糊了土地银行中介服务组织的性质等。三是土地银行档案管理不健全。杨凌区对于土地银行实行的是先成立后规范的做法，因而部分土地银行对土地具体情况了解不够，信息掌握不充分，没有建立完整的土地档案以明确土地归属，对流转出去的土地究竟作何用途缺乏跟踪监控，土地监督管理几乎处于真空状态；合同不健全，相当部分村的土地银行还没有与农户个人和用地单位签订合同；相关体制不完善，资料不齐全等。
此外，我们发现，在对于土地银行的调查中很多被调查者选择了态度中立，这也从侧面说明了对于土地银行宣传不到位，广大群众对于土地银行缺乏认识和了解。
(三)政府管理方面
杨凌区虽然推行了土地流转的三级服务管理体系，但在具体操作层面上，还存在一些细节问题：一是宣传不到位，导致农民缺乏对土地流转和土地银行的清晰认识。这不仅增加了土地流转的难度，也使得在发生土地流转纠纷时农户找村委会解决，架空了土地银行的职能。二是缺乏系统规范土地流转的文件。杨凌区政府虽然针对当地的土地流转情况制定了一系列文件以推进土地流转工作的顺利进行，但文件仅限于对土地银行的规范，而缺乏从全方位多角度对整个土地流转过程进行明确系统规定的政府文件，在实际中导致土地流转的某些问题无章可循。三是青苗补偿标准不完善。粮食作物在不同的生长阶段耗费的种植成本以及能够带来的收益是不同的，因此赔偿标准应该按照粮食作物的不同阶段有不同的赔偿标准。杨凌在实际操作中对不同生长阶段的粮食作物采取统一赔偿标准，且赔偿金额较低的做法在一定程度上也影响了农民的土地流转意愿以及对于土地流转工作的满意度。
(四)保障机制方面
由于农村尚未建立完善的社会保障体制，因而土地对于农民的生活和养老等问题而言就非常重要。土地流转之后。农民失去了赖以生存的土地，则土地租金和一定的政府扶持就成为其生活保障的重要方面。但实际中产生的一些问题却给失地农户的生活带来了问题：一是土地流转之后，由于一些土地经营大户、本村租地农户与合作社等经营不善和前期投入过大，导致部分土地租金难以按时足额收回；二是现有的对低保户等弱势群体的补助标准较低，因此土地流转之后的留守妇女、儿童和老人以及农村低保户等弱势群体的生活保障面临着较大困难。三是政府对于土地流转之后的弱势群体扶持力度有待加强。
五、对策建议
(一)加强宣传，减少土地流转和农户意愿的冲突
加强对土地流转的宣传，减少农户对土地流转的抵触情绪。首先，区乡两级领导干部要对土地流转形成统一认识，在此基础上才能对村两委干部和广大社员群众予以广泛宣传。一方面，要提高农民群众和基层干部对土地流转和土地银行的认识，详细说明土地流转的意义和作用，着重阐明土地流转对农民增收和农村发展的实际好处，让群众真切体会、真心赞成土地流转；另一方面，要使农户认识到土地流转并不是对家庭联产承包责任制的否定，也不是对土地承包权的剥夺。而是在长期稳定承包权的基础上搞活经营权，是对家庭联产承包责任制的进一步完善。其次，土地按照同区规划流转到土地银行之后，如果农户还想经营土地，可以和土地银行达成协议流出土地继续经营。
(二)进一步健全土地银行机制
一是加大对土地银行的宣传力度，增强广大十部群众对土地银行的认识。村两委要支持配合土地银行开展工作，但不能十涉其内部事务或越俎代庖代行其职能，要让群众切实体会到土地银行的存在意义重大，使其能够有效发挥作用。二是明确土地银行的法律定位，赋予其合理的事权和财权。土地银行作为推动杨凌土地流转的重要机构应该具有明确而独立的法律地位。工商局和民政局等相关部门应当协同出台土地银行的登记管理办法，明确土地银行的性质与法律定位。此外，土地银行应该具有固定的工作制度和办公地点，以便利土地银行工作的顺利进行。三是设立风险基金账户。在土地银行成立之初，应该由财政拨款设立专门账户作为土地银行的风险基金，以避免出现风险无力解决的情形出现。此外，对经营管理好、示范作用强、农民增收显著的土地银行给予信贷优惠或资金奖励，发挥宣传示范作用。四是土地银行应该收取一定的服务管理费用作为运作经费和人员工资。在充分发挥其十地承包经营权交易中介机构的基础上，允许其通过正常渠道如土地租金、项目资金支持或村集体办公管理经费中提取一定费用，用作土地银行工作人员的劳动报酬以及日常运作管理经费。乡镇政府和村两委也要加强对其资金使用进行审计监督，定期翻查台帐等。五是完善土地银行后续档案管理制度。要建立完整的土地档案以明确土地归属，对流转…去的土地进行定期监控，对土地家底要随时掌握充分的信息，充分发挥土地银行在土地监管中一线堡垒的作用。要建立健全土地合同的管理，确保所有土地银行均与农户个人和用地单位签订合同，且要求条款规范，涉及农户利益的情况应尽量考虑周全并在合同中体现。其余档案资料也要相应补齐。
(三)完善政府服务监管细节
一是进一步健全土地流转法律体系。杨凌区政府应及时出台和完善有关土地流转的管理办法，其内容需涵盖土地流转程序、土地银行、土地流转管理服务部门、土地流转合同等多个方面，全方位多角度地对示范区的土地流转进行规范，为土地流创造良好的政策环境，进而促进土地流转的长远发展。二是加强土地流转合同管理。严格禁止先进行土地流 转后补签合同的做法，以及土地银行或村委会代替农户签订土地流转合同的做法。士地流转合同是土地流转的原始文件依据，乡镇土地流转办公室应该对合同进行鉴定备案以提高土地流转合同管理的规范性。此外，应该进一步完善土地流转合同的内容，土地流转合同的条款应该增加流转地块的具体情况(如位置、面积、肥力等)、违约责任等内容。三是完善青苗补偿标准。考虑按照粮食作物的不同生长阶段(如秧苗、半成熟、成熟)确定不同的补偿标准，并适当提高青苗赔偿金额。四是针对拖欠地租行为制定行之有效的解决办法。对于既是土地流出方又是土地流入方的农户可以进行租金抵免。近期来看，对于租金难以收回的风险，应当由政府综合考虑，建立专项风险基金。资金可由各级政府分摊。长远来看，银行等金融机构要协助探索风险防范机制，改革现行制度管理办法，以农业保险和银行贷款等方式为土地流转提供保障和支持。五是完善土地流转价格机制。土地流转合理价格的制定要充分发挥市场的调节作用，而不宜由政府单方面行政确定。同时土地价格也应兼顾多方利益，协商进行。调查显示60.5％表示同意采用级差地租，故政府后期也可探索级差地租的使用。六是强化招商引资，培育大型专业合作社，推进农业产业化经营。一方面，龙头企业的带动是推动农业产业化经营的关键；另一方面，专业合作社作为农民的自治组织，也是土地流转和农业生产中十分重要的主体。政府要鼓励引导更多的土地合理有序的向种养大户、专业合作社、龙头企业手中集中，充分发挥他们在土地流转过程中的推动作用。
(四)建立土地流转后续保障机制
一是要确保土地租金的按时足额收回。政府可协助土地经营大户、本村租地农户与合作社等用地大户解决经营不善和前期投入的问题，确保其按时足额交纳土地租金。对定期不缴纳或少交租金的用地单位，应由土地银行按照法定职能，遵循法律程序，依法讨租或者采用收取抵押等法律手段予以讨回。二是政府要予以必要的资金扶持。政府要加大对土地流转相关优惠补助的兑现力度，增加相关补贴的投入，协助用地单位着重解决周转资金的问题，帮助其改善经营状况。三是要对失去土地的农民尤其是留守的妇女、儿童和老人以及农村低保户等弱势群体予以必要的生活保障。应尝试建立城乡一体的社会保障体系，试点探索建立解决失地农民社会保障和继续发展问题的保障体制机制，逐步提高现有对低保户等弱势群体的补助标准，适当扩大低保户的范围，持续关注这一部分人的生存状况。