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摘 要：在中国的快速城市化进程中，城市建设用地紧缺，并且形成了人口较少的农村比人口较多的城市人均占有建设用地要高的矛盾现象，本文通过分析目前农村建设用地使用权流转中存在的问题，提出改进的对策建议，以期解决城镇化进程中建设用地紧张的瓶颈。
关键词：城镇化 农村建设用地 使用权 流转
城镇化是国家经济发展的重要表现形式，已成为决定国家经济增长、政治稳定、民生进步和环境可持续发展的关键所在。当前我国城镇化水平不断提高，保持着稳步提升的状态。“十二五”期间，我国城镇化率达到了56.1%。随着城镇化水平的加快，许多矛盾和挑战也不断呈现。如何缓解城市建设用地不足，让农村集体建设用地有效入市流转，成为了一个重要的课题。
一、相关概念解析
根据我国《土地管理法》及有关条例的规定，农村集体建设用地就是所有权属于农村集体，但使用性质是非农用途的土地，主要包括农民宅基地、集体公益建设用地和非农业生产经营用地等。农村集体建设用地使用权流转是指土地所有权者依据土地所有权和使用权相分离的原则，将其土地使用权，通过依法转让、作价入股等方式有偿让与单位和个人使用的行为，其实质是使用权主体的变动。
二、加快农村集体建设用地使用权流转的意义
农村集体建设用地使用权流转是新时期的土地改革运动，具有非常重要的现实意义。
第一、土地制度流转变迁的需要。随着我国经济的发展，一方面城市土地价格不断上涨，到了几乎到了无地可用的局面；另一方面，有着广大土地的农村，却由于集体建设用地流转的相关法律制度制定严重滞后，使得流转无法可依，集体土地资源利用效率低、流失严重。于是产生了对土地流转制度变革的巨大需求。
第二、城市化建设的需要。随着我国城市化进程的加快，现行的国家建设征地制度和现有的用地规模已经远远不能适应经济发展和城市扩张的需要。据测算，到2020年我国城镇化率要达到60%，需要增加1.5亿亩建设用地。另外，全国43%多的人口拥挤在不足17%全国城乡建设用地上，而农村的建设用地是城市5倍，人均建设用地是城市的3.8倍。因此，是否能有效推进农村集体建设用地入市流转，已成为了制约城市化的瓶颈。
第三、能够增加农民收入，扩大集体经济力量。从农民来说，他们从土地流转中获得的补偿要高于其种地的收入，而且土地租金收入相对比较稳定，从而改善生活。从农村集体来看，在乡镇企业重组改制和农村税费改革后，土地流转收益已成为了农村集体收入的主要渠道。
三、当前农村集体建设用地流转中存在的问题
1.建设用地所有权不明确，归属不清楚。不管是村民小组还是村委会都不是农村集体所有土地的所有者。村民小组在《土地管理法》规定中具有经营管理土地的权利，但是在《村民委员会组织法》中村民小组隶却隶属于村民委员会，其对土地的经营管理权也就自然归村委会。这种法律上的冲突必然导致农村集体所有土地所有权主体的虚空，带来责权不清等问题。
2.农民权益难以在土地流转中获得保障。流转中的收入分配缺乏相应的法律依据，目前现实的的收益分配机制是—谁流转谁受益，主要表现在：第一，农民个人常以低价私下转让集体建设用地的使用权，所获得的收益不上报给集体，损害了农村集体所有者的权益。第二，部分乡镇企业不分配以行政划拨方式取得的集体建设用地使用权所获得的收益，形成了巨大的灰色收入，容易滋生犯罪行为。第三，有的地方乡镇政府利用行政职权攫取了土地流转的大部分收益。
3.政府行政干预集体建设用地流转不利于形成市场机制。在市场价格信号的引导下双方自愿平等的交易是市场的基本准则。但现实情况是，行政权力往往纠缠在集体建设用地流转交易中，难以确保自愿平等的交易。由于许多地方并未成立集体经济组织，根据法律规定由村委会对土地进行经营管理，而村委会从机制上来看，主要任务仍是完成乡镇府指派的各项任务，这必然导致村委会行动目标的多元化，在确定集体建设用地的交易价格、方式时，受到村党支部、乡镇府的行政干预，无法使土地资源以自愿平等交易原則达到最优配置。
四、完善农村建设用地使用权流转办法的对策
当前，如何推动农村建设用地使用权流转办法和制度的完善，保障农民的财产权利，增强政府的监督和管理责任，可以从以下四方面着手：
第一、加快完善立法。农村集体建设用地使用权流转在现行的《土地管理法》和《物权法》都没有明确的法律界定，没有获得相应的法律地位，造成了农村集体建设用地在市场流转上的方式、方法与国有建设用地的差异，给现实操作带来了法律上的屏障。因此，加快立法的步伐，完善相关法律制度，才能从根本上改变现在矛盾的根源。
第二、建立统一流转管理组织，确保收益合理分配。目前，农村集体建设用地流转由于没有专门的组织来进行管理，往往在自发的情况下完成，形成了交易流转的乱象，容易产生违法违规的现象。在交易各方的收益分配上也没有统一的标准。因此，通过建立专门从事农村集体建设用地流转的组织来负责土地使用权的流转，可以保证交易的公平、合法。同时，要尽快建立土地估值标准，建立全国统一的农村集体建设用地基准价格，以此来参照对各类、各地的建设用地进行合理估价。
第三、重视对失地农民的权益保护。当前，由于农村集体土地流转的支配权主要集中在乡镇府和村委会， 农民的知情权、参与权、决策权有限，缺乏对农民权益的保护机制。部分农民在土地流转后，没有合适的工作可以从事，陷入了失地、失业的困境，造成农民集体上访频发、影响了农村社会稳定。因此，在农村集体建设用地流转时，要特别重视对农民的权益保护，让他们能够得到合理的收益，并为其在失地后的再就业创造优先条件，保障他们今后的生活。
第四、政府要积极主动的加强监督和管理。现在由于政府的不作为和疏于管理，使得农村集体建设用地使用权的流转处于无序状态，造成了对城市规划建设的干扰。面对如此的形势，政府应加快对全国农村集体建设用地资源数据的调查、统计和采集，建立统一的土地数据库，这样才能形成对农村集体建设用地流转市场的有效指导，保证对市场的正确监督和管理。
参考文献：
[1]刘洪彬、曲福田：关于农村干集体建设用地流转中存在的问题及原因分析[J]，农业经济，2006.2.
[2]王晓霞、蒋一军：中国农村集体建设用地使用权流转政策的梳理与展望[J]，中国土地科学，2009.4.
[3]黄庆杰、王新：农村集体建设用地流转的现状、问题与对策——以北京市为例[J]，中国农村经济，2007.1.
[4]赵峥、倪鹏飞：当前我国城镇化发展的特征、问题及政策建议[J]，战略研究，2012.2.
[5]郭旭彦：我国农村集体建设用地使用权流转模式研究[D]，福建师范大学，2011.
[6]蒋青青：我国农村集体建设用地使用权流转的必要性与可行性研究[D]，东北师范大学，2011.
关键词：城镇化 农村建设用地 使用权 流转
城镇化是国家经济发展的重要表现形式，已成为决定国家经济增长、政治稳定、民生进步和环境可持续发展的关键所在。当前我国城镇化水平不断提高，保持着稳步提升的状态。“十二五”期间，我国城镇化率达到了56.1%。随着城镇化水平的加快，许多矛盾和挑战也不断呈现。如何缓解城市建设用地不足，让农村集体建设用地有效入市流转，成为了一个重要的课题。
一、相关概念解析
根据我国《土地管理法》及有关条例的规定，农村集体建设用地就是所有权属于农村集体，但使用性质是非农用途的土地，主要包括农民宅基地、集体公益建设用地和非农业生产经营用地等。农村集体建设用地使用权流转是指土地所有权者依据土地所有权和使用权相分离的原则，将其土地使用权，通过依法转让、作价入股等方式有偿让与单位和个人使用的行为，其实质是使用权主体的变动。
二、加快农村集体建设用地使用权流转的意义
农村集体建设用地使用权流转是新时期的土地改革运动，具有非常重要的现实意义。
第一、土地制度流转变迁的需要。随着我国经济的发展，一方面城市土地价格不断上涨，到了几乎到了无地可用的局面；另一方面，有着广大土地的农村，却由于集体建设用地流转的相关法律制度制定严重滞后，使得流转无法可依，集体土地资源利用效率低、流失严重。于是产生了对土地流转制度变革的巨大需求。
第二、城市化建设的需要。随着我国城市化进程的加快，现行的国家建设征地制度和现有的用地规模已经远远不能适应经济发展和城市扩张的需要。据测算，到2020年我国城镇化率要达到60%，需要增加1.5亿亩建设用地。另外，全国43%多的人口拥挤在不足17%全国城乡建设用地上，而农村的建设用地是城市5倍，人均建设用地是城市的3.8倍。因此，是否能有效推进农村集体建设用地入市流转，已成为了制约城市化的瓶颈。
第三、能够增加农民收入，扩大集体经济力量。从农民来说，他们从土地流转中获得的补偿要高于其种地的收入，而且土地租金收入相对比较稳定，从而改善生活。从农村集体来看，在乡镇企业重组改制和农村税费改革后，土地流转收益已成为了农村集体收入的主要渠道。
三、当前农村集体建设用地流转中存在的问题
1.建设用地所有权不明确，归属不清楚。不管是村民小组还是村委会都不是农村集体所有土地的所有者。村民小组在《土地管理法》规定中具有经营管理土地的权利，但是在《村民委员会组织法》中村民小组隶却隶属于村民委员会，其对土地的经营管理权也就自然归村委会。这种法律上的冲突必然导致农村集体所有土地所有权主体的虚空，带来责权不清等问题。
2.农民权益难以在土地流转中获得保障。流转中的收入分配缺乏相应的法律依据，目前现实的的收益分配机制是—谁流转谁受益，主要表现在：第一，农民个人常以低价私下转让集体建设用地的使用权，所获得的收益不上报给集体，损害了农村集体所有者的权益。第二，部分乡镇企业不分配以行政划拨方式取得的集体建设用地使用权所获得的收益，形成了巨大的灰色收入，容易滋生犯罪行为。第三，有的地方乡镇政府利用行政职权攫取了土地流转的大部分收益。
3.政府行政干预集体建设用地流转不利于形成市场机制。在市场价格信号的引导下双方自愿平等的交易是市场的基本准则。但现实情况是，行政权力往往纠缠在集体建设用地流转交易中，难以确保自愿平等的交易。由于许多地方并未成立集体经济组织，根据法律规定由村委会对土地进行经营管理，而村委会从机制上来看，主要任务仍是完成乡镇府指派的各项任务，这必然导致村委会行动目标的多元化，在确定集体建设用地的交易价格、方式时，受到村党支部、乡镇府的行政干预，无法使土地资源以自愿平等交易原則达到最优配置。
四、完善农村建设用地使用权流转办法的对策
当前，如何推动农村建设用地使用权流转办法和制度的完善，保障农民的财产权利，增强政府的监督和管理责任，可以从以下四方面着手：
第一、加快完善立法。农村集体建设用地使用权流转在现行的《土地管理法》和《物权法》都没有明确的法律界定，没有获得相应的法律地位，造成了农村集体建设用地在市场流转上的方式、方法与国有建设用地的差异，给现实操作带来了法律上的屏障。因此，加快立法的步伐，完善相关法律制度，才能从根本上改变现在矛盾的根源。
第二、建立统一流转管理组织，确保收益合理分配。目前，农村集体建设用地流转由于没有专门的组织来进行管理，往往在自发的情况下完成，形成了交易流转的乱象，容易产生违法违规的现象。在交易各方的收益分配上也没有统一的标准。因此，通过建立专门从事农村集体建设用地流转的组织来负责土地使用权的流转，可以保证交易的公平、合法。同时，要尽快建立土地估值标准，建立全国统一的农村集体建设用地基准价格，以此来参照对各类、各地的建设用地进行合理估价。
第三、重视对失地农民的权益保护。当前，由于农村集体土地流转的支配权主要集中在乡镇府和村委会， 农民的知情权、参与权、决策权有限，缺乏对农民权益的保护机制。部分农民在土地流转后，没有合适的工作可以从事，陷入了失地、失业的困境，造成农民集体上访频发、影响了农村社会稳定。因此，在农村集体建设用地流转时，要特别重视对农民的权益保护，让他们能够得到合理的收益，并为其在失地后的再就业创造优先条件，保障他们今后的生活。
第四、政府要积极主动的加强监督和管理。现在由于政府的不作为和疏于管理，使得农村集体建设用地使用权的流转处于无序状态，造成了对城市规划建设的干扰。面对如此的形势，政府应加快对全国农村集体建设用地资源数据的调查、统计和采集，建立统一的土地数据库，这样才能形成对农村集体建设用地流转市场的有效指导，保证对市场的正确监督和管理。
参考文献：
[1]刘洪彬、曲福田：关于农村干集体建设用地流转中存在的问题及原因分析[J]，农业经济，2006.2.
[2]王晓霞、蒋一军：中国农村集体建设用地使用权流转政策的梳理与展望[J]，中国土地科学，2009.4.
[3]黄庆杰、王新：农村集体建设用地流转的现状、问题与对策——以北京市为例[J]，中国农村经济，2007.1.
[4]赵峥、倪鹏飞：当前我国城镇化发展的特征、问题及政策建议[J]，战略研究，2012.2.
[5]郭旭彦：我国农村集体建设用地使用权流转模式研究[D]，福建师范大学，2011.
[6]蒋青青：我国农村集体建设用地使用权流转的必要性与可行性研究[D]，东北师范大学，2011.