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信息公开和保密制度的冲突，一直是信息公开立法争议的焦点
34岁的深圳市民陈书伟，4月24日从新闻中获知《中华人民共和国政府信息公开条例》正式颁布。这是第一个国家级信息公开立法，新华社报道称，“意味着一个里程碑式的跨越”。
不过，陈书伟还不是很乐观，因为“其中的很多规定，过去广东的地方性立法中也有，只是执行起来很不容易”。他告诉《财经》记者，从2006年开始，他依据2002年11月颁布的中国首部地方性信息公开立法《广州市政府信息公开办法》等相关规定，再加上2005年10月开始实施的《广东省政务公开条例》，在省内先后提起过总计109起涉及信息公开的行政复议或行政诉讼，“结果并不理想”。
其中一例是，去年10月，陈书伟就潮州市饶平县一个影响到当地农民切身利益的“易地造田”工程，向广东省国土资源厅提出申请，要求公开该工程立项报告、资金预算、资金使用情况、验收报告等详细资料，但被广东省国土资源厅以“不属于政务公开内容”为由，予以拒绝。
为此，陈书伟依据《行政复议法》，向广东省国土资源厅的上级行政机关国土资源部提出行政复议申请，但三个月内音信全无。
今年3月2日，陈书伟以“行政不作为”将国土资源部起诉到北京市第一中级人民法院。法院收下陈书伟的起诉材料并签发收条后，至今近两个月，同样没有给任何答复。
“现在国家级的条例公布了，希望它不会只是停留在纸面上，而能得到落实。”陈书伟感慨系之。
“推开这扇门就是进步”
不过，无论如何，许多专家认为，这个条例的颁布本身，就是前所未有的进步。
《政府信息公开条例》的立法早期起草人之一、国务院信息化工作办公室政策规划组秦海司长对《财经》记者评论说：“信息公开立法是立足于行政机关履行自身义务的一部行政法规，旨在有效保证公民的知情权。从立法实践上看，这是一个显著的进步。”
在《政府信息公开条例》正式颁布的当天，4月24日上午10时，国务院新闻办举行了新闻发布会，国务院法制办副主任张穹介绍了立法的有关情况。他指出，这部条例将在2008年5月1日正式实施，意味着从现在起到条例实施，有一年的准备期。
记者获知，之所以有此规定，主要是出于三个方面的考虑。
首先，政府信息公开涉及面广，直接关系到公众的知情权、参与权和监督权，应当让全社会对这个条例有一个了解、适应的过程。
其次，政府机关需要时间做好准备。一是各行政机关要有一定的时间，对本机关大量政府信息进行整理，做好政府信息公开指南和公开目录的编制和修订工作，并在政府信息查阅场所和政府网站免费提供；二是要负责指定专门的机构来承担政府信息公开工作，还要建章立制，建立各种制度；三是要对负责政府信息公开工作的人员进行业务培训，使其具备从事政府信息公开工作的能力。
再次，地方政府和有关部门要清理、修改和完善相关规定。考虑到有一些省份和一些政府部门在条例公布之前，已经制订了本地区、本部门的相关规定，因此要按照条例的要求，进一步统一、明确。
可以说，这部条例的出台，几乎是中国行政体制的一个“革命性转型”，确实应该有一个较长的过渡期，为法规实施做好准备，确保信息公开制度落到实处。
中国政府信息公开的实践最早起始于政务公开，政务公开工作则是从“村务公开”开始起步的。1988年《村委会组织法（试行）》发布实施后，“村务公开”开始由各地自发的实践走向规范化。此后经过不断发展，逐渐扩大到“财务公开”，最后发展为“政务公开”。
正式的信息公开立法工作始于2002年7月。当年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《国家信息化领导小组〈关于我国电子政务建设的指导意见〉的通知》，明确要求研究制定政府信息公开方面的法律法规。同时，国务院信息办启动了对政府信息公开的立法研究。
2003年，国务院法制办将《政府信息公开条例》列入国务院立法计划。当年，全国政务公开领导小组重新组建，明确了政府信息公开立法是推进政务公开的先决条件。
“此后便是SARS危机。这场危机所揭示的关于信息不公开的沉痛教训，很多人记忆忧新。”秦海告诉《财经》记者。在政府信息公开立法过程中，2003年的SARS危机、2004年矿难频发并瞒报、2004年至2005年的禽流感疫情、2005年底松花江水污染等一系列重大事件，无一不提醒国人建立信息公开制度的必要与迫切。
另一个推进信息公开立法的重要因素，是反腐败的需要。2003年6月，以中央纪委、监察部为主，国务院办公厅、中央组织部、民政部、财政部、人事部、国务院信息办参与的全国政务公开领导小组成立，通过信息公开从源头上治理腐败的理念渐成共识。
2005年3月，全国政务公开领导小组第四次会议通过了《关于进一步推行政务公开的意见》，明确要求加快制定《政府信息公开条例》。次年3月，《政府信息公开条例》连续第四年列入国务院立法计划，并首次被列为一类立法计划，即“力争年内完成的重点立法项目”。
今年1月17日，《政府信息公开条例》经国务院常务会议审查并原则上获得通过。经过进一步修改后，温家宝总理于4月5日签署了国务院令。4月24日，条例正式对社会颁布。
秦海告诉《财经》记者，回顾中国政务公开近20年的实践以及信息公开立法五年的历程，可以说每迈出一步都殊为不易。
秦海认为，任何一部立法都是多种力量博弈的结果，既要满足社会的立法需求，又要兼顾到现实的可能，因此，《政府信息公开条例》的条文设计，既要考虑到法律逻辑上的周延性，又要考虑在具体执行过程中可能遇到的问题。但无论如何，有了这样一部法规，就打开了政府信息公开的大门。
保密审查的困境与突破
在《政府信息公开条例》中，有一个广被讨论的问题，是信息公开与保密要求的冲突。
该条例的第14条，明确规定了信息公开前的保密审查机制条款：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”
该条款引来了社会各界的质疑。诸多人士表示担心，如果依据该条款，公开条例会不会变成另外一个保密条例？
在4月24日的新闻发布会上，国内外多家媒体的记者均针对信息公开与保密条款的冲突，向国务院法制办副主任张穹不断提问。张穹在回答中承认，“政府信息的公开和政府信息的保密是一对矛盾。”但他表示，“对于政府信息的保密，按照《保密法》的规定来进行审查。”
中国人民大学法学院教授、信息公开立法参与者莫于川告诉《财经》记者，关于信息公开和保密制度的冲突，一直是信息公开立法争议的焦点。立法过程中，多数参与草案制订的专家学者均认为，应“以公开为原则”，《政府信息公开条例》应该体现新的制度创新。因此，直到2006年5月，国务院信息办主导下起草完成的《政府信息公开条例（草案）》征求意见稿中，还没有保密审查机制条款。但现在正式颁布出来的法规，显然向《保密法》作了让步。
这意味着，19年前那种“重保密、轻公开”的理念和制度设计延续至今，在某种程度上还被继续坚持。
“比起立法起草阶段的预想，这算是退步，多少有些令人遗憾。”莫于川认为。
不过，莫于川表示，社会进步和制度变革很难一步到位，过去大家对《政府信息公开条例》期望很高，尽管现在并没有全部得以实现，但毕竟还是在往前走。当前，社会各界一方面应该做好这部行政法规的落实工作，另一方面应该积极推动《信息公开法》的制订和《保密法》的修改，建立真正符合市场经济需要的信息公开制度。
十届全国人大代表、广州市人大副主任李力，是原广州市政府法制办主任，也是中国首部地方性信息公开立法《广州市政府信息公开办法》制订的参与者。
她在接受《财经》记者采访时指出，当年在制订广州这个地方立法时，也意识到了信息公开同保密制度之间的冲突。因此，她在2003年1月1日《广州市政府信息公开办法》实施后，就在当年3月的全国人代会上提交了要求制订《政务信息公开法》的议案，并同时提交了修改《保密法》的议案。
李力在提交的关于修改《保密法》议案中指出，《保密法》制订于1988年，其内容已滞后于政府信息公开发展的趋势。一是保密法规定的秘密概念、保密范围过于原则，有定密权的部门确定的秘密即成为国家秘密。这样，地方政府有可能将地方秘密定为国家秘密；二是保密法没有确定定密基本原则，定密具有一定的随意性；三是保密法没有明确规定定密主体的权限划分，存在职能不清，程序不明的情况；四是考虑到社会稳定等一些因素，地方政府对于一些较权威的信息采取保密的方式，这些信息是否可以不公开，《保密法》也没有界定。
因此，只有对《保密法》进行修订、细化，政府信息公开才能真正得到落实，公民的知情权也才能真正得到保障。
李力告诉记者，其实政府机关也希望清楚明白地知道，哪些信息可以公开，哪些不能公开。在没把握区分某一个信息到底是不是属于国家机密时，没人敢随便把信息公开出去。她认为，要落实信息公开，关键是整个国家的各项法律制度都要相应健全。“《保密法》修改要加紧，要规定明确，只有两个制度互相配套实施，最终才能够比较有效果。”
李力说，她的议案提出后，国家保密局专门找过她咨询意见。
国务院法制办副主任张穹在4月24日新闻发布会后告诉《财经》记者，《保密法》的修改已经列入了国务院今年的立法计划，目前法律修订工作正在有序进行中。
34岁的深圳市民陈书伟，4月24日从新闻中获知《中华人民共和国政府信息公开条例》正式颁布。这是第一个国家级信息公开立法，新华社报道称，“意味着一个里程碑式的跨越”。
不过，陈书伟还不是很乐观，因为“其中的很多规定，过去广东的地方性立法中也有，只是执行起来很不容易”。他告诉《财经》记者，从2006年开始，他依据2002年11月颁布的中国首部地方性信息公开立法《广州市政府信息公开办法》等相关规定，再加上2005年10月开始实施的《广东省政务公开条例》，在省内先后提起过总计109起涉及信息公开的行政复议或行政诉讼，“结果并不理想”。
其中一例是，去年10月，陈书伟就潮州市饶平县一个影响到当地农民切身利益的“易地造田”工程，向广东省国土资源厅提出申请，要求公开该工程立项报告、资金预算、资金使用情况、验收报告等详细资料，但被广东省国土资源厅以“不属于政务公开内容”为由，予以拒绝。
为此，陈书伟依据《行政复议法》，向广东省国土资源厅的上级行政机关国土资源部提出行政复议申请，但三个月内音信全无。
今年3月2日，陈书伟以“行政不作为”将国土资源部起诉到北京市第一中级人民法院。法院收下陈书伟的起诉材料并签发收条后，至今近两个月，同样没有给任何答复。
“现在国家级的条例公布了，希望它不会只是停留在纸面上，而能得到落实。”陈书伟感慨系之。
“推开这扇门就是进步”
不过，无论如何，许多专家认为，这个条例的颁布本身，就是前所未有的进步。
《政府信息公开条例》的立法早期起草人之一、国务院信息化工作办公室政策规划组秦海司长对《财经》记者评论说：“信息公开立法是立足于行政机关履行自身义务的一部行政法规，旨在有效保证公民的知情权。从立法实践上看，这是一个显著的进步。”
在《政府信息公开条例》正式颁布的当天，4月24日上午10时，国务院新闻办举行了新闻发布会，国务院法制办副主任张穹介绍了立法的有关情况。他指出，这部条例将在2008年5月1日正式实施，意味着从现在起到条例实施，有一年的准备期。
记者获知，之所以有此规定，主要是出于三个方面的考虑。
首先，政府信息公开涉及面广，直接关系到公众的知情权、参与权和监督权，应当让全社会对这个条例有一个了解、适应的过程。
其次，政府机关需要时间做好准备。一是各行政机关要有一定的时间，对本机关大量政府信息进行整理，做好政府信息公开指南和公开目录的编制和修订工作，并在政府信息查阅场所和政府网站免费提供；二是要负责指定专门的机构来承担政府信息公开工作，还要建章立制，建立各种制度；三是要对负责政府信息公开工作的人员进行业务培训，使其具备从事政府信息公开工作的能力。
再次，地方政府和有关部门要清理、修改和完善相关规定。考虑到有一些省份和一些政府部门在条例公布之前，已经制订了本地区、本部门的相关规定，因此要按照条例的要求，进一步统一、明确。
可以说，这部条例的出台，几乎是中国行政体制的一个“革命性转型”，确实应该有一个较长的过渡期，为法规实施做好准备，确保信息公开制度落到实处。
中国政府信息公开的实践最早起始于政务公开，政务公开工作则是从“村务公开”开始起步的。1988年《村委会组织法（试行）》发布实施后，“村务公开”开始由各地自发的实践走向规范化。此后经过不断发展，逐渐扩大到“财务公开”，最后发展为“政务公开”。
正式的信息公开立法工作始于2002年7月。当年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《国家信息化领导小组〈关于我国电子政务建设的指导意见〉的通知》，明确要求研究制定政府信息公开方面的法律法规。同时，国务院信息办启动了对政府信息公开的立法研究。
2003年，国务院法制办将《政府信息公开条例》列入国务院立法计划。当年，全国政务公开领导小组重新组建，明确了政府信息公开立法是推进政务公开的先决条件。
“此后便是SARS危机。这场危机所揭示的关于信息不公开的沉痛教训，很多人记忆忧新。”秦海告诉《财经》记者。在政府信息公开立法过程中，2003年的SARS危机、2004年矿难频发并瞒报、2004年至2005年的禽流感疫情、2005年底松花江水污染等一系列重大事件，无一不提醒国人建立信息公开制度的必要与迫切。
另一个推进信息公开立法的重要因素，是反腐败的需要。2003年6月，以中央纪委、监察部为主，国务院办公厅、中央组织部、民政部、财政部、人事部、国务院信息办参与的全国政务公开领导小组成立，通过信息公开从源头上治理腐败的理念渐成共识。
2005年3月，全国政务公开领导小组第四次会议通过了《关于进一步推行政务公开的意见》，明确要求加快制定《政府信息公开条例》。次年3月，《政府信息公开条例》连续第四年列入国务院立法计划，并首次被列为一类立法计划，即“力争年内完成的重点立法项目”。
今年1月17日，《政府信息公开条例》经国务院常务会议审查并原则上获得通过。经过进一步修改后，温家宝总理于4月5日签署了国务院令。4月24日，条例正式对社会颁布。
秦海告诉《财经》记者，回顾中国政务公开近20年的实践以及信息公开立法五年的历程，可以说每迈出一步都殊为不易。
秦海认为，任何一部立法都是多种力量博弈的结果，既要满足社会的立法需求，又要兼顾到现实的可能，因此，《政府信息公开条例》的条文设计，既要考虑到法律逻辑上的周延性，又要考虑在具体执行过程中可能遇到的问题。但无论如何，有了这样一部法规，就打开了政府信息公开的大门。
保密审查的困境与突破
在《政府信息公开条例》中，有一个广被讨论的问题，是信息公开与保密要求的冲突。
该条例的第14条，明确规定了信息公开前的保密审查机制条款：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”
该条款引来了社会各界的质疑。诸多人士表示担心，如果依据该条款，公开条例会不会变成另外一个保密条例？
在4月24日的新闻发布会上，国内外多家媒体的记者均针对信息公开与保密条款的冲突，向国务院法制办副主任张穹不断提问。张穹在回答中承认，“政府信息的公开和政府信息的保密是一对矛盾。”但他表示，“对于政府信息的保密，按照《保密法》的规定来进行审查。”
中国人民大学法学院教授、信息公开立法参与者莫于川告诉《财经》记者，关于信息公开和保密制度的冲突，一直是信息公开立法争议的焦点。立法过程中，多数参与草案制订的专家学者均认为，应“以公开为原则”，《政府信息公开条例》应该体现新的制度创新。因此，直到2006年5月，国务院信息办主导下起草完成的《政府信息公开条例（草案）》征求意见稿中，还没有保密审查机制条款。但现在正式颁布出来的法规，显然向《保密法》作了让步。
这意味着，19年前那种“重保密、轻公开”的理念和制度设计延续至今，在某种程度上还被继续坚持。
“比起立法起草阶段的预想，这算是退步，多少有些令人遗憾。”莫于川认为。
不过，莫于川表示，社会进步和制度变革很难一步到位，过去大家对《政府信息公开条例》期望很高，尽管现在并没有全部得以实现，但毕竟还是在往前走。当前，社会各界一方面应该做好这部行政法规的落实工作，另一方面应该积极推动《信息公开法》的制订和《保密法》的修改，建立真正符合市场经济需要的信息公开制度。
十届全国人大代表、广州市人大副主任李力，是原广州市政府法制办主任，也是中国首部地方性信息公开立法《广州市政府信息公开办法》制订的参与者。
她在接受《财经》记者采访时指出，当年在制订广州这个地方立法时，也意识到了信息公开同保密制度之间的冲突。因此，她在2003年1月1日《广州市政府信息公开办法》实施后，就在当年3月的全国人代会上提交了要求制订《政务信息公开法》的议案，并同时提交了修改《保密法》的议案。
李力在提交的关于修改《保密法》议案中指出，《保密法》制订于1988年，其内容已滞后于政府信息公开发展的趋势。一是保密法规定的秘密概念、保密范围过于原则，有定密权的部门确定的秘密即成为国家秘密。这样，地方政府有可能将地方秘密定为国家秘密；二是保密法没有确定定密基本原则，定密具有一定的随意性；三是保密法没有明确规定定密主体的权限划分，存在职能不清，程序不明的情况；四是考虑到社会稳定等一些因素，地方政府对于一些较权威的信息采取保密的方式，这些信息是否可以不公开，《保密法》也没有界定。
因此，只有对《保密法》进行修订、细化，政府信息公开才能真正得到落实，公民的知情权也才能真正得到保障。
李力告诉记者，其实政府机关也希望清楚明白地知道，哪些信息可以公开，哪些不能公开。在没把握区分某一个信息到底是不是属于国家机密时，没人敢随便把信息公开出去。她认为，要落实信息公开，关键是整个国家的各项法律制度都要相应健全。“《保密法》修改要加紧，要规定明确，只有两个制度互相配套实施，最终才能够比较有效果。”
李力说，她的议案提出后，国家保密局专门找过她咨询意见。
国务院法制办副主任张穹在4月24日新闻发布会后告诉《财经》记者，《保密法》的修改已经列入了国务院今年的立法计划，目前法律修订工作正在有序进行中。