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摘 要：政府绩效是社会主义经济体制下，经济对政治的一项重要要求，绩效评估是提高政府效能的主要参照指标。文章探讨了我国政府绩效评估存在的缺陷，对如何完善绩效评估制度，以提高政府效能，提出了建议。
关键词：政府绩效政府绩效评估 评估指标体系 考量指标 评估指标
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-4914(2008)09-008-03
政府绩效管理是政府能力的基本体现，也是政府在行使功能、实现意志过程中的体现，更是政府在社会经济管理活动中效益、效能、公正、结果的体现。政府绩效评估指标作为一项有效的管理工具，是政府绩效管理的基础。因此，积极构建我国政府绩效评估指标体系，特别是建立和完善既适合我国国情，又与国际接轨；既能科学量化。又能便于操作的政府绩效评估指标体系，是摆在各级政府面前的一项艰巨任务。
一、我国政府推行绩效评估指标体系的实践
我国政府自改革开放以来，坚持始终把提高政府行政效率，加强政府绩效管理与构建评估指标体系摆在重要议事日程，按照适应社会主义市场经济体制和推进政府机制改革的要求，遵循“5E”(经济性、效益性、效率性、公平性、回应性)的指标体系模式，进行了积极探索实践，初步形成了以“5E”评估指标体系为基础，以宏观影响指标、中观职能指标、微观潜力指标为重点的政府绩效评估管理和评估指标体系。把政府绩效评估管理与评估指标构建纳入了科学化、制度化、规范化、标准化的轨道。
1 我国政府推行的绩效管理宏观评估指标体系。一是政府经济指标。主要是政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量，政府直接投资兴建的基础设施数量，政府颁布实施维护经济秩序的法令法规，政府對主导产业的支持程度等。包括基础设施建设、外地企业和外资企业投资总额、市场监管、法规完善情况、司法公正情况、执法状况。二是政府管理目标指标。包括是否充分就业，物价是否稳定，经济是否持续增长，人均GDP劳动生产率、外来投资占GDP比重、公共收支是否平衡，资源配置是否合理，国民财富是否增加等。三是政府财政政策的公平程度指标。包括税收总收入、直接税、间接税、社会保险缴款占GDP的比重、员工的社会保障缴款占GDP,的比重等指标。四是政府管理部门效益指标。包括税后总额占GDP的比重，政府支出占税收总额的比重，政府支出增长率与经济增长速度之比，人才吸引情况等。五是政府管理社会的效果指标。包括社会人均预期寿命、恩格尔系数、评价受教育程度、人口与环境、环境与生态、非农业人口比重、人口自然增长率、公民对社会公平和公正程度是否满意等。
2 我国政府推行的绩效管理中观职能评估指标体系。从中观分析来看，我国政府公共部门的绩效管理不仅是一个完备的、动态的、权变的系统和过程的统一，而且是各个要素之间相互制约、相互作用，产生出绩效管理的过程。管理的来源是公共财政，管理的权力是公共的权办。运行的内容是提供公共物品和公共服务，从而构成了政府中观职能评估指标体系。
公共社会效果测定指标。包括经济调节、GDP增长率、城镇登记失业率、财政收支情况、企业满意度、社会管理、贫困人口占总人口比例、刑事案件发案率、生产和交通事故死亡率、公共服务、国有企业资产保值增值率、其他国有资产占GDP的比重、国有企业实现利润增长率等。其次是公共部门行为合理化水平指标。包括公共决策是否科学、民主监督是否有效，廉洁、勤政、高效政府能否将政策有效运用，经济、立法活动能否满足经济和社会发展的要求，政治体制能否依据经济与社会的需要而及时变革等。
3 我国政府推行的绩效管理微观潜力评估指标体系。从微观分析来看，我国政府绩效评估的核心是以人为本，虽然公共部门的管理是以整体出现的，但是在实际管理中的行为却是发生在每个具体的公职人员身上，是对微观层次政府部门公职人员个体的绩效管理。特别是提高人的素质和道德水准，调动人的积极性等方面，具有典型的潜力弹性特点。因此，由人力、制度、监督、激励构成了政府绩效管理的微观潜力评估指标体系。
首先是人力资源指标。包括行政人员本科以上学历者所占比例、领导班子团队建设、人力资源开发策略规划、廉洁状况，腐败案件涉案人数占行政人员比例、机关人员工作作风、公民评议状况、行政效率、行政人员经费占财政支出的比重、行政人员占总人口的比重、信息管理水平等。其次是制度指标。根据部门、职责、岗位的要求，制定公务人员各项制度，包括岗位责任制，首长责任制。服务承诺制，限时办结制，同岗替代制，联合办公制，效能考评制和失职追究制；能否依法行政，是否推行政务公开，是否公示机关各部门的职责、权限：审批程序、限时、承办人姓名和审批结果等；能否提高办事效率，用科技手段提高办公自动化程度等。再次是考核指标。指标包括月度考核、半年测评、年底考评、公示等。再次是监督指标。包括定期检查、定期暗访、定期媒体评议、定期民主测评、定期组织听听证会、定期开展迷职、述廉、定期评比。最后是激励指标。制定公务人员奖罚办法。包括晋升、加薪、降级、降薪、问责、追究、处罚等。
二、我国政府推行的绩效评估指标体系存在的一些问题
一是缺乏职能科学性考量指标。政府过多关注经济发展，过多追求经济指标，而缺乏充分利用政府的职能。科学系统全面地设置政府职能的考量指标。在经济绩效评估中。又严重偏向GDP评估，用GDP来评估政府及其领导干部的政绩。追求GDP增长，掠夺性开发使用非常稀缺的宝贵资源，使经济及社会发展出现“可持续性”危机性；追求GDP增长。增加经济的对外依存度，经济发展缺乏自主性；追求、GDP增长，造成政府资源分配、财政支出结构的不合理性。
二是缺乏职责约束性考量指标。从目前政府绩效评估的实践看，政府各部门的职责并不一定属于政府份内职责，牵涉的事务具体庞杂，许多职责超出了政府的实际执行能力，这种职责的“定位”现状，把一些不该列为考核指标的生产性指标作为考核的重要依据。
三是缺乏社会参与性考量与公众满意性指标。目前我国政府推行的绩效管理与评估往往通过自上而下的行政推动，重视自壹自评和同体评价，不重视外部中介组织、公众、专家的社会评价。政府最终是要服务于公众的，公众满意度走衡量政府绩效的工作的重要一环。目前我国政府部门尚未完全把公众评价列入政府绩效评估工作中来。
四是缺乏定性与定量结合性考量指标。目前我国政府绩效评估指标中，过度偏重定性指标，缺乏数据支持和科学的分析，不可避免带有不同程度的主观性和片面性。同时又过于强调数量指标，过分扩大定量分析评价，把GDP、人均纯收入、引进外资额度、破案数量及破案率、造林总数、人流次数、处罚人数、 罚没款额等，一些定量统计项目，全部作为政绩考评和绩效评估的指标，形成“官出数字，数字出官”的社会问题。
五是缺乏涵盖环境变量因素的可持续性考量指标。目前我国政府绩效评估的指标分析变动较频繁，要么一年一定，要么一定几年，缺乏相对稳定、均衡、可持续发展的指标考量目标。另外缺乏应对公共危机和突发事件的指标，缺少对行政部门、行政领导者进行绩效评估时，环境变量因素的考量指标，这些考量指标正是现代政府服务社会的先进环境因素。
三、构建我国政府绩效评估指标体系的几点建议
第一，引入“绿色GDP”绩效评估指标。绿色GDP是指从GDP中扣除自然资源耗减价值与环境污损价值的剩余国內生产总值。它是衡量实现可持续发展战略目标的综合指标。引入绿色GDP绩效评估指标，把节能减排列入政府绩效评估指标体系。评估指标以新颁布的“三个方案”、“三个办法”为要求，以各项能源和污染物指标统计、监测、数据结果为依据，以目标明确、责任落实、措施到位、奖罚分明为目标，以明确相关部门与企业的责任、分工和进度为重点。充分利用“绿色GDP国民经济核算体系”，把生态环境指标作为考核政绩的重要参数，才能实现城乡协调发展，人与自然和谐发展，经济和生态环境科学发展。
第二，引入宏观调控防止过热、防止明显通胀评估指标。目前我国宏观调控的首要任务是抓好防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀。把“两个防止”指标引入政府宏观影响评估指标体系中。对于政府做好宏观调控，抓好“两个防止”工作，保证经济又好又快发展、稳定社会、安定人民群众生活，构建社会主义和谐社会十分重要。
第三，把公共服务纳入政府绩效考核指标。一是引入公共预算绩效体系指标。采用定员定额的预算编制方法、零基预算编制的方法、综合预算收支脱钩方法、部门预算加包干管理办法，坚持保重点预算支出，保重要预算支出的原则。提高政府部门公共预算的到位率，减少预算的追加和项目预算的待下达指标，推动项目零基预算，确保政府部门的预算科学化、制度化、规范化。二是引入公共支出评价指标。考虑到我国政府公共支出管理的现状，应设置三个方面的指标：一是核心制度，指标。关键是解决其考评的范围、对象、內容问題。二是细则制度指标，重点是采用多种细則制度对绩效评估的主要方面进行制度约束，进而保证绩效评估开展的科学性。三是辅助制度指标，包含信息系统建设、问责与激励机制、人员能力建设与法律制度。因此，把公共支出评估指标引入政府绩效评估体系，运用绩效评估指标结果调整预算，改善财政公共支出模式，提高资金使用效率；提高计划或项目主管部门的管理水平和部门的工作效率；增强公共部门和社会之间的交流，促进公共产品、服务向公共福利的顺利转化。推动政府公共支出科学、合理、公平、公正、效率、效益。
第四，引入公共信息披露评估指标。2007年4月24日正式公布，将自2008年5月1日起正式实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》从法规层面上把政府决策、各级政府对信息公开的范围、时间、方式，人们获取政府信息的合法途径和权益，政府信息公开的违责监督和追究，行政诉讼和国家赔偿等行政行为都做出具体而明确的规定。把行政信息公开作为一种强制性的职责和义务，这不仅适应了人民日益广泛要求参与公共治理，而且符合要求政府工作日益透明的社会发展趋勢。因此，把公共信息披露引入政府绩效评估指标体系，确保政府行使权力在法律阳光下正确而有效地运用。
第五，引入改善民生评估指标。加快发展社会事业、全面改善人民生活是实现经济社会协调发展的必然要求。把教育、就业和社会保障、收入分配、公共卫生服务、社会管理“五个方面”作为政府改善民生要求的內容。一是教育的要求。教育公平是社会公平的重要基础，全民教育程度的提高是国家发展的重要支撑，人力资本是最具竞争力的生产要素，通过教育而形成的就业创业能力是改善人民生活质量的最重要保障。二是充分就业和扩大社会保障的要求。要求全面实施统筹城乡发展的方针，基本建成覆盖城乡居民的社会保障体系。三是收入分配合理有序的要求。要基本形成合理有序的收入分配格局，加大调整国民收入分配格局力度，切实维护低收入者合法权益，为建立稳定的社会结构奠定基础。四是公共卫生服务的要求。政府在公共服务方面承担的一项重要职能，就是使“人人享有基本医疗卫生服务”。五是加强社会管理的目标要求。加强社会管理，提高公共服务水平，规范发展社会组织，为广大人民群众创造稳定、安全的生产生活环境。因此，随着政府加大对改善民生的投入，把教育、就业、社会保障、收入分配、公共卫生服务、社会管理，这些事关民生的领域，改善民生指标引入政府绩效评估指标体系当中，有利于完善政府绩效评估指标体系，强化政府服务职能，确保政府和人民长期受益民生改善。上述五项措施旨在解决或预防现实状态下的政府绩效的不良状态问题。五项措施应全面协调使用。不可孤立，以防片面。在具体实施过程中，应注重提高行政效率的同时兼顾社会公平并引导公众监督机制参与政府绩效评估。
综上所述，构建我国政府绩效评估指标体系。是一项科学的系统工程和长期而艰巨的任务，需要在实践中不断与时俱进、不断探索，不断完善、逐步形成适合我国国情的政府绩效评估指标体系，为转变政府职能，提高办事效率，构造社会主义和谐社会服务。
(责编 郑钊)
关键词：政府绩效政府绩效评估 评估指标体系 考量指标 评估指标
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-4914(2008)09-008-03
政府绩效管理是政府能力的基本体现，也是政府在行使功能、实现意志过程中的体现，更是政府在社会经济管理活动中效益、效能、公正、结果的体现。政府绩效评估指标作为一项有效的管理工具，是政府绩效管理的基础。因此，积极构建我国政府绩效评估指标体系，特别是建立和完善既适合我国国情，又与国际接轨；既能科学量化。又能便于操作的政府绩效评估指标体系，是摆在各级政府面前的一项艰巨任务。
一、我国政府推行绩效评估指标体系的实践
我国政府自改革开放以来，坚持始终把提高政府行政效率，加强政府绩效管理与构建评估指标体系摆在重要议事日程，按照适应社会主义市场经济体制和推进政府机制改革的要求，遵循“5E”(经济性、效益性、效率性、公平性、回应性)的指标体系模式，进行了积极探索实践，初步形成了以“5E”评估指标体系为基础，以宏观影响指标、中观职能指标、微观潜力指标为重点的政府绩效评估管理和评估指标体系。把政府绩效评估管理与评估指标构建纳入了科学化、制度化、规范化、标准化的轨道。
1 我国政府推行的绩效管理宏观评估指标体系。一是政府经济指标。主要是政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量，政府直接投资兴建的基础设施数量，政府颁布实施维护经济秩序的法令法规，政府對主导产业的支持程度等。包括基础设施建设、外地企业和外资企业投资总额、市场监管、法规完善情况、司法公正情况、执法状况。二是政府管理目标指标。包括是否充分就业，物价是否稳定，经济是否持续增长，人均GDP劳动生产率、外来投资占GDP比重、公共收支是否平衡，资源配置是否合理，国民财富是否增加等。三是政府财政政策的公平程度指标。包括税收总收入、直接税、间接税、社会保险缴款占GDP的比重、员工的社会保障缴款占GDP,的比重等指标。四是政府管理部门效益指标。包括税后总额占GDP的比重，政府支出占税收总额的比重，政府支出增长率与经济增长速度之比，人才吸引情况等。五是政府管理社会的效果指标。包括社会人均预期寿命、恩格尔系数、评价受教育程度、人口与环境、环境与生态、非农业人口比重、人口自然增长率、公民对社会公平和公正程度是否满意等。
2 我国政府推行的绩效管理中观职能评估指标体系。从中观分析来看，我国政府公共部门的绩效管理不仅是一个完备的、动态的、权变的系统和过程的统一，而且是各个要素之间相互制约、相互作用，产生出绩效管理的过程。管理的来源是公共财政，管理的权力是公共的权办。运行的内容是提供公共物品和公共服务，从而构成了政府中观职能评估指标体系。
公共社会效果测定指标。包括经济调节、GDP增长率、城镇登记失业率、财政收支情况、企业满意度、社会管理、贫困人口占总人口比例、刑事案件发案率、生产和交通事故死亡率、公共服务、国有企业资产保值增值率、其他国有资产占GDP的比重、国有企业实现利润增长率等。其次是公共部门行为合理化水平指标。包括公共决策是否科学、民主监督是否有效，廉洁、勤政、高效政府能否将政策有效运用，经济、立法活动能否满足经济和社会发展的要求，政治体制能否依据经济与社会的需要而及时变革等。
3 我国政府推行的绩效管理微观潜力评估指标体系。从微观分析来看，我国政府绩效评估的核心是以人为本，虽然公共部门的管理是以整体出现的，但是在实际管理中的行为却是发生在每个具体的公职人员身上，是对微观层次政府部门公职人员个体的绩效管理。特别是提高人的素质和道德水准，调动人的积极性等方面，具有典型的潜力弹性特点。因此，由人力、制度、监督、激励构成了政府绩效管理的微观潜力评估指标体系。
首先是人力资源指标。包括行政人员本科以上学历者所占比例、领导班子团队建设、人力资源开发策略规划、廉洁状况，腐败案件涉案人数占行政人员比例、机关人员工作作风、公民评议状况、行政效率、行政人员经费占财政支出的比重、行政人员占总人口的比重、信息管理水平等。其次是制度指标。根据部门、职责、岗位的要求，制定公务人员各项制度，包括岗位责任制，首长责任制。服务承诺制，限时办结制，同岗替代制，联合办公制，效能考评制和失职追究制；能否依法行政，是否推行政务公开，是否公示机关各部门的职责、权限：审批程序、限时、承办人姓名和审批结果等；能否提高办事效率，用科技手段提高办公自动化程度等。再次是考核指标。指标包括月度考核、半年测评、年底考评、公示等。再次是监督指标。包括定期检查、定期暗访、定期媒体评议、定期民主测评、定期组织听听证会、定期开展迷职、述廉、定期评比。最后是激励指标。制定公务人员奖罚办法。包括晋升、加薪、降级、降薪、问责、追究、处罚等。
二、我国政府推行的绩效评估指标体系存在的一些问题
一是缺乏职能科学性考量指标。政府过多关注经济发展，过多追求经济指标，而缺乏充分利用政府的职能。科学系统全面地设置政府职能的考量指标。在经济绩效评估中。又严重偏向GDP评估，用GDP来评估政府及其领导干部的政绩。追求GDP增长，掠夺性开发使用非常稀缺的宝贵资源，使经济及社会发展出现“可持续性”危机性；追求GDP增长。增加经济的对外依存度，经济发展缺乏自主性；追求、GDP增长，造成政府资源分配、财政支出结构的不合理性。
二是缺乏职责约束性考量指标。从目前政府绩效评估的实践看，政府各部门的职责并不一定属于政府份内职责，牵涉的事务具体庞杂，许多职责超出了政府的实际执行能力，这种职责的“定位”现状，把一些不该列为考核指标的生产性指标作为考核的重要依据。
三是缺乏社会参与性考量与公众满意性指标。目前我国政府推行的绩效管理与评估往往通过自上而下的行政推动，重视自壹自评和同体评价，不重视外部中介组织、公众、专家的社会评价。政府最终是要服务于公众的，公众满意度走衡量政府绩效的工作的重要一环。目前我国政府部门尚未完全把公众评价列入政府绩效评估工作中来。
四是缺乏定性与定量结合性考量指标。目前我国政府绩效评估指标中，过度偏重定性指标，缺乏数据支持和科学的分析，不可避免带有不同程度的主观性和片面性。同时又过于强调数量指标，过分扩大定量分析评价，把GDP、人均纯收入、引进外资额度、破案数量及破案率、造林总数、人流次数、处罚人数、 罚没款额等，一些定量统计项目，全部作为政绩考评和绩效评估的指标，形成“官出数字，数字出官”的社会问题。
五是缺乏涵盖环境变量因素的可持续性考量指标。目前我国政府绩效评估的指标分析变动较频繁，要么一年一定，要么一定几年，缺乏相对稳定、均衡、可持续发展的指标考量目标。另外缺乏应对公共危机和突发事件的指标，缺少对行政部门、行政领导者进行绩效评估时，环境变量因素的考量指标，这些考量指标正是现代政府服务社会的先进环境因素。
三、构建我国政府绩效评估指标体系的几点建议
第一，引入“绿色GDP”绩效评估指标。绿色GDP是指从GDP中扣除自然资源耗减价值与环境污损价值的剩余国內生产总值。它是衡量实现可持续发展战略目标的综合指标。引入绿色GDP绩效评估指标，把节能减排列入政府绩效评估指标体系。评估指标以新颁布的“三个方案”、“三个办法”为要求，以各项能源和污染物指标统计、监测、数据结果为依据，以目标明确、责任落实、措施到位、奖罚分明为目标，以明确相关部门与企业的责任、分工和进度为重点。充分利用“绿色GDP国民经济核算体系”，把生态环境指标作为考核政绩的重要参数，才能实现城乡协调发展，人与自然和谐发展，经济和生态环境科学发展。
第二，引入宏观调控防止过热、防止明显通胀评估指标。目前我国宏观调控的首要任务是抓好防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀。把“两个防止”指标引入政府宏观影响评估指标体系中。对于政府做好宏观调控，抓好“两个防止”工作，保证经济又好又快发展、稳定社会、安定人民群众生活，构建社会主义和谐社会十分重要。
第三，把公共服务纳入政府绩效考核指标。一是引入公共预算绩效体系指标。采用定员定额的预算编制方法、零基预算编制的方法、综合预算收支脱钩方法、部门预算加包干管理办法，坚持保重点预算支出，保重要预算支出的原则。提高政府部门公共预算的到位率，减少预算的追加和项目预算的待下达指标，推动项目零基预算，确保政府部门的预算科学化、制度化、规范化。二是引入公共支出评价指标。考虑到我国政府公共支出管理的现状，应设置三个方面的指标：一是核心制度，指标。关键是解决其考评的范围、对象、內容问題。二是细则制度指标，重点是采用多种细則制度对绩效评估的主要方面进行制度约束，进而保证绩效评估开展的科学性。三是辅助制度指标，包含信息系统建设、问责与激励机制、人员能力建设与法律制度。因此，把公共支出评估指标引入政府绩效评估体系，运用绩效评估指标结果调整预算，改善财政公共支出模式，提高资金使用效率；提高计划或项目主管部门的管理水平和部门的工作效率；增强公共部门和社会之间的交流，促进公共产品、服务向公共福利的顺利转化。推动政府公共支出科学、合理、公平、公正、效率、效益。
第四，引入公共信息披露评估指标。2007年4月24日正式公布，将自2008年5月1日起正式实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》从法规层面上把政府决策、各级政府对信息公开的范围、时间、方式，人们获取政府信息的合法途径和权益，政府信息公开的违责监督和追究，行政诉讼和国家赔偿等行政行为都做出具体而明确的规定。把行政信息公开作为一种强制性的职责和义务，这不仅适应了人民日益广泛要求参与公共治理，而且符合要求政府工作日益透明的社会发展趋勢。因此，把公共信息披露引入政府绩效评估指标体系，确保政府行使权力在法律阳光下正确而有效地运用。
第五，引入改善民生评估指标。加快发展社会事业、全面改善人民生活是实现经济社会协调发展的必然要求。把教育、就业和社会保障、收入分配、公共卫生服务、社会管理“五个方面”作为政府改善民生要求的內容。一是教育的要求。教育公平是社会公平的重要基础，全民教育程度的提高是国家发展的重要支撑，人力资本是最具竞争力的生产要素，通过教育而形成的就业创业能力是改善人民生活质量的最重要保障。二是充分就业和扩大社会保障的要求。要求全面实施统筹城乡发展的方针，基本建成覆盖城乡居民的社会保障体系。三是收入分配合理有序的要求。要基本形成合理有序的收入分配格局，加大调整国民收入分配格局力度，切实维护低收入者合法权益，为建立稳定的社会结构奠定基础。四是公共卫生服务的要求。政府在公共服务方面承担的一项重要职能，就是使“人人享有基本医疗卫生服务”。五是加强社会管理的目标要求。加强社会管理，提高公共服务水平，规范发展社会组织，为广大人民群众创造稳定、安全的生产生活环境。因此，随着政府加大对改善民生的投入，把教育、就业、社会保障、收入分配、公共卫生服务、社会管理，这些事关民生的领域，改善民生指标引入政府绩效评估指标体系当中，有利于完善政府绩效评估指标体系，强化政府服务职能，确保政府和人民长期受益民生改善。上述五项措施旨在解决或预防现实状态下的政府绩效的不良状态问题。五项措施应全面协调使用。不可孤立，以防片面。在具体实施过程中，应注重提高行政效率的同时兼顾社会公平并引导公众监督机制参与政府绩效评估。
综上所述，构建我国政府绩效评估指标体系。是一项科学的系统工程和长期而艰巨的任务，需要在实践中不断与时俱进、不断探索，不断完善、逐步形成适合我国国情的政府绩效评估指标体系，为转变政府职能，提高办事效率，构造社会主义和谐社会服务。
(责编 郑钊)