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【摘要】国资委直接持股上市公司是国资委作为国有产权出资人代表职能的回归，有利于降低国有资产监管成本，提高监管效率，转变国有资本管理模式，使国有资本的控股权得到更好的保护。但仍需通过立法建立健全各项制度，在对国有资产实行分类管理、加强对国资委的监督、建立激励约束机制等方面进一步完善对国有资产的有效管理。
【关键词】国资委 直接持股 国有资产监管
2006年12月19日，国资委主任李荣融对记者表示：“2007年，肯定会出现一家国资委直接持股的央企上市公司。”这家整体上市的央企公司，上面不设中间层或者集团公司，国资委的出资人身份不由中间层代持，而是直接持有。国资委直接持股上市公司，对于调整经济布局、实现国有经济的“有进有退”是一个积极的尝试，但由此也带来了一些问题，国资委是国有资产的直接监管机构，此次直接以出资人的身份直接持股上市公司对国有资产的监管将带来什么影响，国资委在直接持股过程中的职能该如何定位，本文将就此展开讨论。
一、国资委直接持股上市公司引发的争议
国资委直接持股不可避免带来的一个争议是：国资委本身不仅仅是出资人代表机构，还肩负制定规则、监管所有国企的职责，直接持股之后，国资委的职能该如何定位？根据国务院机构改革方案的设计，国资委将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能和财政部行使国有资产收益及产权变更管理的职能整合起来，统一代表国家履行出资人职责。但这种机构的设置本身就显示出一种矛盾：一方面国资委是出资人代表，另一方面又是监管者，政府管理职能和国有资产出资人的职能混淆在一起。国资委在直接持股上市公司之后，其职能仍应当定位为出资者，但这种定位与国资委所肩负的对国有资本监管职能是不冲突的，关键在于对行使这两种职能的度的把握。国资委根据《企业国有资产监督管理暂行条例》除行使国有资产出资者的职责，同时也专门承担了监管国有资产的职责。因此，国资委应确定为国务院直属的经国务院授权履行国有资产出资人职责的特设机构。国务院国资委和地方政府国资委的监管范围分别是中央所属企业（不含金融类企业）和地方所属企业的国有资产。
至于国资委现在享有的与其出资人代表职能不相符的监管职责等一些公共管理职能，一方面是传统的惯性。另一方面与没有进一步细化政府的公共管理职能与国资委的国有资产出资代表人职能有关。政府的公共管理职能必然涉及到产业结构调整、企事业单位的转制以及富余人员的安排等多方面问题。而《企业国有资产监督管理暂行条例》也赋予了国资委“管资产、管人、管事”的职能，究竟应该管哪些人和哪些事，管到什么程度，由于没有明确的细化，因此出现了国资委在监管过程中的职能的混淆，随着国有资产监管法规的进一步健全，政府和国资委的职能的进一步细化，国资委才能承担其应有职能-国有资产出资人的代表，做到既不能缺位，也不能错位和越位。如今，国资委将直接持股上市公司，实际上是在回归其最初的制度设计职能-国有资产出资人的代表。依据《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，国资委享有资产受益、重大决策和选择管理者等股东权利，但不直接干预企业的生产经营活动。所持股企业作为市场主体和法人实体，享有《公司法》等所规定的权利，对其经营的企业国有资产承担保值增值责任，接受国有资产监督管理机构依法实施的监督管理并不得损害所有者权益。
二、国资委直接持股上市公司对国有资产监管的影响
国资委直接持股上市公司意味着将改变我国现行国有资产监管的“沪深模式”，这一做法将会对我国国有资产监管产生很大的影响。
1、有利于降低国有资产监管的成本。在国有资产的所有权主体因过于抽象而不能对有国有资本投入企业实施有效监督的前提下，代理层次的增多就意味着代理成本的提高和资本运营效率的降低，以及国有资产流失危险的增加。而国资委直接以出资人身份持股上市公司，就减少了原先在国资委和企业之间通过设立中间层或集团公司来进行管理的成本，也减少了国有资产流失的风险。
2、有利于提高国有资本的管理效率。随着股权分置改革的完成和全流通时代的到来，由国资委持股的上市公司就将成为一个混合所有制的经济主体，该企业就有可能不再属于国有企业性质，国资委与其他的投资者一样，依据所有权享有平等的法律地位。因此，国有资本的所有者到位有利于将国有企业塑造成为真正意义上的市场经济主体，从而使国资委对其持股企业的监管到位，提高国有资本管理的效率。
3、有利于我国国有资产管理模式的转变。我国过去基本上采用“资产管理”模式，而非“资本运营”，而市场经济要求国有资产必须恢复资本的属性，在运动中增值，在增值中运动。国有资产管理模式必须变“资产管理”为“资本运营”，实现国有资产由实物形态的管理向价值形态的管理的转变。国资委与其持股的国有企业的关系是投资者与经营者的关系，作为国有股权主体，通过对企业的参股、控股、投资、出卖股份，形成资本营运体系，实现国有资产保值增值的目的。
4、有利于更好的监控国有资产的运营情况和保护国有资本控股权。在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域中，国有资本在一定时期内还需要保持较高的控股比例，以保证国有资本的控制力。对属于控股股东主业范围，或对控股股东发展具有重要影响的国有控股上市公司，也要在一定时期内保证国有股东的控股地位。国资委直接持股上市公司之后，国有控股权将得到更好得保护。因为国资委以国家所有权代表的身份，作为股东可以直接参与公司的经营决策，有利于从全局把握上市公司国有资产的运营情况，可以随时依据公司内外的环境变化，对经营决策进行调整。另外，在能够投入企业的资源和资金的数量及种类、决策的效率方面都会比控股集团更多的选择，从而更好的保护国有控股权。
三、国资委直接持股上市公司后国有资产监管的完善
1、加快国有资产法的制定。在国有资产监管方面，最需要借鉴的就是国外国有资产监管的法制化。从国有资产监管和经营机构的设立到职责、权力的分工和行使，从国有资产的投资、管理到资产处置以及违反法律的处罚等，都有明确的法律规定。在我国，尽管有《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，但没有专门的国有资产管理法，这不利于国资委有效行使职权，因此应加强国有资产管理立法，尽快出台《国有资产管理法》。该法应主要解决以下问题： （1）给予国资委法律上的定位，回归其出资人的单一的职责，剥离其监管职责，明确其权利、义务和责任；（2）明确界定中央国资委与地方国资委分级管理国有资产的权属关系；（3）在经营性国有资产和非经营性国有资产之间划定明确界限。
2、建立健全现代产权制度和出资人管理制度。根据西方产权理论，产权归属明确是产权自由转让的必要条件。国资委根据授权作为国有资产出资人参与到市场竞争中，产权明晰将促使国资委同其他私有资产的所有者一样，从成本最小化、收益的最大化的原则出发，按照市场竞争，根据供求决定生产，使产品和服务在流通中实现其价值，从而实现社会资源合理、有效配置。产权明晰，使国有资产能够按照市场经济原则自由竞争，也就是把国有企业作为一个市场竞争的主体，与私有企业一样按照市场规则参与平等竞争，从而调动私有资本投入国资委持股企业的积极性和主动性，促进国有企业的股份制改革。从现阶段来看，国有资产流失的根源就在于产权归属不清，责任主体不明确。同时，由于我国对国有资本在投入、营运、监督、收益、考核等方面缺乏有效管理，国有资本运营效益低下，缺乏市场观念和资本观念，不仅导致了国有资产主导作用和整体效率没有充分发挥出来，而且造成了社会资源的极大浪费。
3、分类管理国有资产并确定国资委在不同行业的最低持股比例。国有资产有不同的类别，处于不同领域的国有资产其管理目标是不同的，其管理方式也必然有其差别，应区别对待。对于政府功能领域的国有资产，其社会目标是第一位的，盈利目标则是次要的，对于这部分国有资产，应注重其社会目标的实现，国资委对其应采用直接管理的方式对其控股；而分布于一般竞争性领域的国有资产，盈利性及安全性是其主要目标，因此，如何实现这部分国有资产的保值增值，提高其经营效率、使其充满活力是主要的监管重点，国资委只需要持有一定比例的股份，通过股东会履行出资者的权力。
4、加强对国资委的监督。国资委作为最大的国有资本持有者和运作者，集“管资产与管人、管事”于一身，若不对其加强监督，势必走向权力过度集中，并导致腐败。因此，加强对国资委的监督和制约是保证国资委有序履行其职责的前提。而《企业国有资产监督管理暂行条例》对国资委对其违法行为的法律责任的规定过于简单，而且还偏重于行政责任，因此，应建立一套有效的监督和约束机制，并进一步明确有关部门对国资委的具体监督和约束制度。同时，还应对国资委在监管国有资产过程中可能出现的各类违法行为进行尽可能详细的规定。
5、建立激励约束机制。国资委在履行国有资产出资人职责时，各种行为都要最终由人来行使，这有必要建立激励约束机制。激励约束的对象包括国有资产管理部门向控股、参股企业派出的董事、监事，以及受聘的高层和中层管理人员。一方面要有激励机制使国有产权的各级代理人能勤勉的履行义务。另一方面，由于各级代理人在没有个人财产权约束的同时却拥有财产支配权，对权利使用的结果可以不承担完全的财务责任。同样原因，由于国有股股东身份的代理性，作为从股东中选拔出来的监事们，也存在上述代理人道德风险，而有效的约束机制建立，就可以减少道德风险的发生。
【参考文献】
[1]章壮图：创新国有资产运行机制的成功探索[J]，四川财政，2003（6）.
[2]杨卫东：遏制流失——构建国企监管新体制[M]，武汉大学出版社，1999.
[3]朱少平：新体制下的国资管理与国企改革探索[M]，中国经济出版社，2003.
[4]段晓燕：2007年国资委直接持股的央企上市公司将出现[J]，21世纪经济报道，2006.
【关键词】国资委 直接持股 国有资产监管
2006年12月19日，国资委主任李荣融对记者表示：“2007年，肯定会出现一家国资委直接持股的央企上市公司。”这家整体上市的央企公司，上面不设中间层或者集团公司，国资委的出资人身份不由中间层代持，而是直接持有。国资委直接持股上市公司，对于调整经济布局、实现国有经济的“有进有退”是一个积极的尝试，但由此也带来了一些问题，国资委是国有资产的直接监管机构，此次直接以出资人的身份直接持股上市公司对国有资产的监管将带来什么影响，国资委在直接持股过程中的职能该如何定位，本文将就此展开讨论。
一、国资委直接持股上市公司引发的争议
国资委直接持股不可避免带来的一个争议是：国资委本身不仅仅是出资人代表机构，还肩负制定规则、监管所有国企的职责，直接持股之后，国资委的职能该如何定位？根据国务院机构改革方案的设计，国资委将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能和财政部行使国有资产收益及产权变更管理的职能整合起来，统一代表国家履行出资人职责。但这种机构的设置本身就显示出一种矛盾：一方面国资委是出资人代表，另一方面又是监管者，政府管理职能和国有资产出资人的职能混淆在一起。国资委在直接持股上市公司之后，其职能仍应当定位为出资者，但这种定位与国资委所肩负的对国有资本监管职能是不冲突的，关键在于对行使这两种职能的度的把握。国资委根据《企业国有资产监督管理暂行条例》除行使国有资产出资者的职责，同时也专门承担了监管国有资产的职责。因此，国资委应确定为国务院直属的经国务院授权履行国有资产出资人职责的特设机构。国务院国资委和地方政府国资委的监管范围分别是中央所属企业（不含金融类企业）和地方所属企业的国有资产。
至于国资委现在享有的与其出资人代表职能不相符的监管职责等一些公共管理职能，一方面是传统的惯性。另一方面与没有进一步细化政府的公共管理职能与国资委的国有资产出资代表人职能有关。政府的公共管理职能必然涉及到产业结构调整、企事业单位的转制以及富余人员的安排等多方面问题。而《企业国有资产监督管理暂行条例》也赋予了国资委“管资产、管人、管事”的职能，究竟应该管哪些人和哪些事，管到什么程度，由于没有明确的细化，因此出现了国资委在监管过程中的职能的混淆，随着国有资产监管法规的进一步健全，政府和国资委的职能的进一步细化，国资委才能承担其应有职能-国有资产出资人的代表，做到既不能缺位，也不能错位和越位。如今，国资委将直接持股上市公司，实际上是在回归其最初的制度设计职能-国有资产出资人的代表。依据《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，国资委享有资产受益、重大决策和选择管理者等股东权利，但不直接干预企业的生产经营活动。所持股企业作为市场主体和法人实体，享有《公司法》等所规定的权利，对其经营的企业国有资产承担保值增值责任，接受国有资产监督管理机构依法实施的监督管理并不得损害所有者权益。
二、国资委直接持股上市公司对国有资产监管的影响
国资委直接持股上市公司意味着将改变我国现行国有资产监管的“沪深模式”，这一做法将会对我国国有资产监管产生很大的影响。
1、有利于降低国有资产监管的成本。在国有资产的所有权主体因过于抽象而不能对有国有资本投入企业实施有效监督的前提下，代理层次的增多就意味着代理成本的提高和资本运营效率的降低，以及国有资产流失危险的增加。而国资委直接以出资人身份持股上市公司，就减少了原先在国资委和企业之间通过设立中间层或集团公司来进行管理的成本，也减少了国有资产流失的风险。
2、有利于提高国有资本的管理效率。随着股权分置改革的完成和全流通时代的到来，由国资委持股的上市公司就将成为一个混合所有制的经济主体，该企业就有可能不再属于国有企业性质，国资委与其他的投资者一样，依据所有权享有平等的法律地位。因此，国有资本的所有者到位有利于将国有企业塑造成为真正意义上的市场经济主体，从而使国资委对其持股企业的监管到位，提高国有资本管理的效率。
3、有利于我国国有资产管理模式的转变。我国过去基本上采用“资产管理”模式，而非“资本运营”，而市场经济要求国有资产必须恢复资本的属性，在运动中增值，在增值中运动。国有资产管理模式必须变“资产管理”为“资本运营”，实现国有资产由实物形态的管理向价值形态的管理的转变。国资委与其持股的国有企业的关系是投资者与经营者的关系，作为国有股权主体，通过对企业的参股、控股、投资、出卖股份，形成资本营运体系，实现国有资产保值增值的目的。
4、有利于更好的监控国有资产的运营情况和保护国有资本控股权。在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域中，国有资本在一定时期内还需要保持较高的控股比例，以保证国有资本的控制力。对属于控股股东主业范围，或对控股股东发展具有重要影响的国有控股上市公司，也要在一定时期内保证国有股东的控股地位。国资委直接持股上市公司之后，国有控股权将得到更好得保护。因为国资委以国家所有权代表的身份，作为股东可以直接参与公司的经营决策，有利于从全局把握上市公司国有资产的运营情况，可以随时依据公司内外的环境变化，对经营决策进行调整。另外，在能够投入企业的资源和资金的数量及种类、决策的效率方面都会比控股集团更多的选择，从而更好的保护国有控股权。
三、国资委直接持股上市公司后国有资产监管的完善
1、加快国有资产法的制定。在国有资产监管方面，最需要借鉴的就是国外国有资产监管的法制化。从国有资产监管和经营机构的设立到职责、权力的分工和行使，从国有资产的投资、管理到资产处置以及违反法律的处罚等，都有明确的法律规定。在我国，尽管有《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，但没有专门的国有资产管理法，这不利于国资委有效行使职权，因此应加强国有资产管理立法，尽快出台《国有资产管理法》。该法应主要解决以下问题： （1）给予国资委法律上的定位，回归其出资人的单一的职责，剥离其监管职责，明确其权利、义务和责任；（2）明确界定中央国资委与地方国资委分级管理国有资产的权属关系；（3）在经营性国有资产和非经营性国有资产之间划定明确界限。
2、建立健全现代产权制度和出资人管理制度。根据西方产权理论，产权归属明确是产权自由转让的必要条件。国资委根据授权作为国有资产出资人参与到市场竞争中，产权明晰将促使国资委同其他私有资产的所有者一样，从成本最小化、收益的最大化的原则出发，按照市场竞争，根据供求决定生产，使产品和服务在流通中实现其价值，从而实现社会资源合理、有效配置。产权明晰，使国有资产能够按照市场经济原则自由竞争，也就是把国有企业作为一个市场竞争的主体，与私有企业一样按照市场规则参与平等竞争，从而调动私有资本投入国资委持股企业的积极性和主动性，促进国有企业的股份制改革。从现阶段来看，国有资产流失的根源就在于产权归属不清，责任主体不明确。同时，由于我国对国有资本在投入、营运、监督、收益、考核等方面缺乏有效管理，国有资本运营效益低下，缺乏市场观念和资本观念，不仅导致了国有资产主导作用和整体效率没有充分发挥出来，而且造成了社会资源的极大浪费。
3、分类管理国有资产并确定国资委在不同行业的最低持股比例。国有资产有不同的类别，处于不同领域的国有资产其管理目标是不同的，其管理方式也必然有其差别，应区别对待。对于政府功能领域的国有资产，其社会目标是第一位的，盈利目标则是次要的，对于这部分国有资产，应注重其社会目标的实现，国资委对其应采用直接管理的方式对其控股；而分布于一般竞争性领域的国有资产，盈利性及安全性是其主要目标，因此，如何实现这部分国有资产的保值增值，提高其经营效率、使其充满活力是主要的监管重点，国资委只需要持有一定比例的股份，通过股东会履行出资者的权力。
4、加强对国资委的监督。国资委作为最大的国有资本持有者和运作者，集“管资产与管人、管事”于一身，若不对其加强监督，势必走向权力过度集中，并导致腐败。因此，加强对国资委的监督和制约是保证国资委有序履行其职责的前提。而《企业国有资产监督管理暂行条例》对国资委对其违法行为的法律责任的规定过于简单，而且还偏重于行政责任，因此，应建立一套有效的监督和约束机制，并进一步明确有关部门对国资委的具体监督和约束制度。同时，还应对国资委在监管国有资产过程中可能出现的各类违法行为进行尽可能详细的规定。
5、建立激励约束机制。国资委在履行国有资产出资人职责时，各种行为都要最终由人来行使，这有必要建立激励约束机制。激励约束的对象包括国有资产管理部门向控股、参股企业派出的董事、监事，以及受聘的高层和中层管理人员。一方面要有激励机制使国有产权的各级代理人能勤勉的履行义务。另一方面，由于各级代理人在没有个人财产权约束的同时却拥有财产支配权，对权利使用的结果可以不承担完全的财务责任。同样原因，由于国有股股东身份的代理性，作为从股东中选拔出来的监事们，也存在上述代理人道德风险，而有效的约束机制建立，就可以减少道德风险的发生。
【参考文献】
[1]章壮图：创新国有资产运行机制的成功探索[J]，四川财政，2003（6）.
[2]杨卫东：遏制流失——构建国企监管新体制[M]，武汉大学出版社，1999.
[3]朱少平：新体制下的国资管理与国企改革探索[M]，中国经济出版社，2003.
[4]段晓燕：2007年国资委直接持股的央企上市公司将出现[J]，21世纪经济报道，2006.