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摘要：工业用地是工业化发展的物质载体，工业化快速进程不断加剧工业用地需求。为促进工业用地集约利用，应该从完善集约利用标准、控制供应节奏、优化供应结构、健全退出机制、强化跟踪监管等方面加强对工业用地集约利用的政策供给。
关键词：工业用地；集约利用；调控策略
中图分类号：F301文献标识码： A
工业用地是工业化发展的物质载体，工业化快速进程不断加剧工业用地需求。有研究表明，我国工业用地约占建设用地供应总量的60%-80%[1]，业已成为建设用地增量最大的部分。许多城市工业用地比例远突破现有国家标准15%-25%的范围[2]。然而，近年来我国工业用地闲置或低效利用却较为严重。国务院、国土资源部等部门为促进工业用地集约利用出台了一系列的政策，研制了工业开发区的集约利用评价规程等。十八届三中全会进一步提出要健全土地节约集约使用制度，要确定工业用地和居住用地的合理比价，为进一步提高工业用地利用效率和工业用地效益指明了方向。本文对工业用地集约利用的调控策略进行了初步探讨，以期为国土资源管理工作提供决策参考。
一、完善工业用地集约利用标准，制定工业用地集约利用规划
目前关于工业用地的控制标准主要是国土资源部2008年出台的《工业项目建设用地控制指标》，从投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务設施用地比重和绿地率对各工业行业做出了相关规定，一些地方也相继出台了工业用地控制指标的相关规定。在现有的规定中存在以下问题：首先，各地方选取的控制指标不太一致，且地方之间、地方与国家之间对控制指标的规定也存在差异；其次，受区域经济发展水平的限制，同一行业的各指标值在不同区域上表现出较大差异；最后，在土地利用效益上，部分地区仅对土地投入强度进行了规定，没有关注土地产出强度。
鉴于此，提出以下建议：（1）制定适合特定区域城市化和工业化的《工业用地控制标准》，标准要包含对土地利用强度指标、土地利用效益指标和土地利用结构指标的控制；（2）结合区域经济发展状况和土地集约利用目标对控制指标体系实行动态更新；（3）依据土地利用总体规划、城市规划及其他相关规划，参考《工业用地控制标准》对工业用地指标的规定，制定城市工业土地利用规划。
二、控制工业用地供应节奏，优化工业用地供应结构
控制工业用地供应节奏主要体现在工业用地供应的时序和数量上。首先，实行计划性供地和定期审核，土地出让前要制订详细供地计划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等条件。第二，实行工业用地分级供应，对于新进项目，必须先充分消化工业园区现有闲置用地；如果新进项目为符合国家产业政策的高新技术项目，经审定后优先供地；对早期投入虽低，但产出高的高新项目，可要求其在一定期限内达到投资强度，如达不到要求，将按双控指标要求核减用地；对原企业内部有存量土地或原企业未达定额指标要求的，一律不允许新增用地，新工业项目用地由企业内部挖潜解决；第三，实行供地量与投资强度、产出效益相挂钩。
优化工业用地供应结构主要体现在工业用地供应的类型上，包括新增工业用地供给、多层标准厂房供给和工业用地年租制。推行标准厂房供给具有节地效果明显、便于管理和应用等优势。推行工业用地年租制是解决当前工业用地供应及利用出现的大量投机寻租、盲目圈地、粗放利用与供求矛盾突出等问题的有效方式，一是可以消除工业用地招拍挂供应方式可能引发的地价上涨对招商引资的不利影响，从而降低企业投入成本，并为产业结构升级留有足够的空间[3]；二是承租人可以通过逐年支付土地租金，避免出让制给与承租人的资金压力[4]；三是年租制的租金不仅按年缴纳，而且可以定期调整，有利于缩小市场租金与契约租金差价造成的寻租空间，有利于抑制土地投机性需求[5]；四是政府可以更好的根据社会经济发展状况、土地市场发育状况和产业政策调整的需要，通过对租金标准、用地结构和产业布局的调整实现政府对土地一级市场的持续垄断，有利于增强政府宏观调控经济的能力。
三、健全工业用地退出机制，强化工业用地跟踪监管
构建工业用地退出机制的基本思路就是要建立起能促进工业企业自愿或依法退出工业用地的激励机制和约束机制，逐步形成工业用地的引力机制、推力机制和压力机制[6]，通过引力、压力和推力三力协同，促进工业用地利用过程中的问题解决。引力机制的建立是通过制定适当的福利政策或补偿手段，使得工业企业主动退出工业用地所获得的利益不小于保有现有工业用地的利益，从而引导工业企业自愿腾出现有工业用地；压力机制主要针对违法利用和未按合同要求利用的工业用地，压力机制建立的基本途径是建立企业土地利用信息核查及动态管理制度，同时增加土地保有环节的税费负担，迫使企业退出工业用地；推力机制主要针对面临产业结构调整或产业转移的企业，其建立的基本途径需探讨构建具有可操作性的进入和退出的转换接续措施。
在积极建立工业用地准退机制的同时，还应从项目落户、竣工验收直至后续利用实行全程监管。一是对项目动工、竣工和投产期限的监督；二是对企业的土地利用过程进行监管，包括新增工业用地的土地利用结构、土地利用强度和土地利用效益是否达到国家、省、市和开发区的工业用地建设标准；三是对比动态更新的《工业用地控制标准》里的各项指标，定期对原有工业用地进行集约利用评价。
在对工业用地实施全程监管同时，探讨建立工业用地交易许可制和申报制，主要关注以下几个方面：一是土地用途，不能随意改变工业用地用途；二是交易面积，需要规定交易面积的下线；三是申报价格，若申报价格在基准价格一定水平以下时，政府要劝告申报者按基准价格以上的价格再申报，若不听劝告，由政府使用先买权，按申报价格购买[7]。
结语
工业用地集约利用是一项系统性工程，具体涉及到土地政策、行业标准、制度规范等多方面问题，但面对目前各地建设用地供需矛盾、产业升级转型难题，从制度设计上完善土地供应政策、工业用地标准以及如何通过市场调节工业用地集约利用显得非常重要，但其最终的落脚点还在于具体制度的落实与执行。
参考文献：
[1] 丁林可，田燕.工业用地集约利用评价指标体系初探[J].国土资源科技管理，2007,24(5)：18-21.
[2]顾湘,王铁成,曲福田.工业行业土地集约利用与产业结构调整研究——以江苏省为例[J].中国土地科学,2006,20(6):3-8.
[3] 李海玲，陈立定.论工业用地年租制[J].山西财经大学学报，2009，31(2)：19-20.
[4] 李雄，方龙.论土地年租制适用的制度架构——以土地年租制和土地出让制比较为视角[J].改革与战略，2010,26(1):86-89.
[5] 陈立定.新加坡工业用地政策对我国工业用地年租制的启示[J].浙江树人大学学报，2007，7(4)：54-58.
[6] 欧阳安娇，蔡锋铭，陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学，2009，23(10)：26-30.
[7] 汪秀莲.韩国土地管理法律制度[J].中国土地科学，2003，17(3)：57-62.
作者简介：张兴榆（1982-），男，江苏丹阳人，博士、工程师。2000.9-2007.6，攻读西北大学资源环境与城乡规划管理本科及自然地理硕士学位，主要从事于区域土地利用变化方面的研究；2007.9-2010.6，攻读南京大学土地利用与规划专业博士学位，主要从事于土地利用与规划，城镇化过程中的土地资源配置等方面的研究；2010.7至今，在无锡市征地服务中心工作，主要从事土地利用规划、工业用地集约利用等方面的研究。
关键词：工业用地；集约利用；调控策略
中图分类号：F301文献标识码： A
工业用地是工业化发展的物质载体，工业化快速进程不断加剧工业用地需求。有研究表明，我国工业用地约占建设用地供应总量的60%-80%[1]，业已成为建设用地增量最大的部分。许多城市工业用地比例远突破现有国家标准15%-25%的范围[2]。然而，近年来我国工业用地闲置或低效利用却较为严重。国务院、国土资源部等部门为促进工业用地集约利用出台了一系列的政策，研制了工业开发区的集约利用评价规程等。十八届三中全会进一步提出要健全土地节约集约使用制度，要确定工业用地和居住用地的合理比价，为进一步提高工业用地利用效率和工业用地效益指明了方向。本文对工业用地集约利用的调控策略进行了初步探讨，以期为国土资源管理工作提供决策参考。
一、完善工业用地集约利用标准，制定工业用地集约利用规划
目前关于工业用地的控制标准主要是国土资源部2008年出台的《工业项目建设用地控制指标》，从投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务設施用地比重和绿地率对各工业行业做出了相关规定，一些地方也相继出台了工业用地控制指标的相关规定。在现有的规定中存在以下问题：首先，各地方选取的控制指标不太一致，且地方之间、地方与国家之间对控制指标的规定也存在差异；其次，受区域经济发展水平的限制，同一行业的各指标值在不同区域上表现出较大差异；最后，在土地利用效益上，部分地区仅对土地投入强度进行了规定，没有关注土地产出强度。
鉴于此，提出以下建议：（1）制定适合特定区域城市化和工业化的《工业用地控制标准》，标准要包含对土地利用强度指标、土地利用效益指标和土地利用结构指标的控制；（2）结合区域经济发展状况和土地集约利用目标对控制指标体系实行动态更新；（3）依据土地利用总体规划、城市规划及其他相关规划，参考《工业用地控制标准》对工业用地指标的规定，制定城市工业土地利用规划。
二、控制工业用地供应节奏，优化工业用地供应结构
控制工业用地供应节奏主要体现在工业用地供应的时序和数量上。首先，实行计划性供地和定期审核，土地出让前要制订详细供地计划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等条件。第二，实行工业用地分级供应，对于新进项目，必须先充分消化工业园区现有闲置用地；如果新进项目为符合国家产业政策的高新技术项目，经审定后优先供地；对早期投入虽低，但产出高的高新项目，可要求其在一定期限内达到投资强度，如达不到要求，将按双控指标要求核减用地；对原企业内部有存量土地或原企业未达定额指标要求的，一律不允许新增用地，新工业项目用地由企业内部挖潜解决；第三，实行供地量与投资强度、产出效益相挂钩。
优化工业用地供应结构主要体现在工业用地供应的类型上，包括新增工业用地供给、多层标准厂房供给和工业用地年租制。推行标准厂房供给具有节地效果明显、便于管理和应用等优势。推行工业用地年租制是解决当前工业用地供应及利用出现的大量投机寻租、盲目圈地、粗放利用与供求矛盾突出等问题的有效方式，一是可以消除工业用地招拍挂供应方式可能引发的地价上涨对招商引资的不利影响，从而降低企业投入成本，并为产业结构升级留有足够的空间[3]；二是承租人可以通过逐年支付土地租金，避免出让制给与承租人的资金压力[4]；三是年租制的租金不仅按年缴纳，而且可以定期调整，有利于缩小市场租金与契约租金差价造成的寻租空间，有利于抑制土地投机性需求[5]；四是政府可以更好的根据社会经济发展状况、土地市场发育状况和产业政策调整的需要，通过对租金标准、用地结构和产业布局的调整实现政府对土地一级市场的持续垄断，有利于增强政府宏观调控经济的能力。
三、健全工业用地退出机制，强化工业用地跟踪监管
构建工业用地退出机制的基本思路就是要建立起能促进工业企业自愿或依法退出工业用地的激励机制和约束机制，逐步形成工业用地的引力机制、推力机制和压力机制[6]，通过引力、压力和推力三力协同，促进工业用地利用过程中的问题解决。引力机制的建立是通过制定适当的福利政策或补偿手段，使得工业企业主动退出工业用地所获得的利益不小于保有现有工业用地的利益，从而引导工业企业自愿腾出现有工业用地；压力机制主要针对违法利用和未按合同要求利用的工业用地，压力机制建立的基本途径是建立企业土地利用信息核查及动态管理制度，同时增加土地保有环节的税费负担，迫使企业退出工业用地；推力机制主要针对面临产业结构调整或产业转移的企业，其建立的基本途径需探讨构建具有可操作性的进入和退出的转换接续措施。
在积极建立工业用地准退机制的同时，还应从项目落户、竣工验收直至后续利用实行全程监管。一是对项目动工、竣工和投产期限的监督；二是对企业的土地利用过程进行监管，包括新增工业用地的土地利用结构、土地利用强度和土地利用效益是否达到国家、省、市和开发区的工业用地建设标准；三是对比动态更新的《工业用地控制标准》里的各项指标，定期对原有工业用地进行集约利用评价。
在对工业用地实施全程监管同时，探讨建立工业用地交易许可制和申报制，主要关注以下几个方面：一是土地用途，不能随意改变工业用地用途；二是交易面积，需要规定交易面积的下线；三是申报价格，若申报价格在基准价格一定水平以下时，政府要劝告申报者按基准价格以上的价格再申报，若不听劝告，由政府使用先买权，按申报价格购买[7]。
结语
工业用地集约利用是一项系统性工程，具体涉及到土地政策、行业标准、制度规范等多方面问题，但面对目前各地建设用地供需矛盾、产业升级转型难题，从制度设计上完善土地供应政策、工业用地标准以及如何通过市场调节工业用地集约利用显得非常重要，但其最终的落脚点还在于具体制度的落实与执行。
参考文献：
[1] 丁林可，田燕.工业用地集约利用评价指标体系初探[J].国土资源科技管理，2007,24(5)：18-21.
[2]顾湘,王铁成,曲福田.工业行业土地集约利用与产业结构调整研究——以江苏省为例[J].中国土地科学,2006,20(6):3-8.
[3] 李海玲，陈立定.论工业用地年租制[J].山西财经大学学报，2009，31(2)：19-20.
[4] 李雄，方龙.论土地年租制适用的制度架构——以土地年租制和土地出让制比较为视角[J].改革与战略，2010,26(1):86-89.
[5] 陈立定.新加坡工业用地政策对我国工业用地年租制的启示[J].浙江树人大学学报，2007，7(4)：54-58.
[6] 欧阳安娇，蔡锋铭，陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学，2009，23(10)：26-30.
[7] 汪秀莲.韩国土地管理法律制度[J].中国土地科学，2003，17(3)：57-62.
作者简介：张兴榆（1982-），男，江苏丹阳人，博士、工程师。2000.9-2007.6，攻读西北大学资源环境与城乡规划管理本科及自然地理硕士学位，主要从事于区域土地利用变化方面的研究；2007.9-2010.6，攻读南京大学土地利用与规划专业博士学位，主要从事于土地利用与规划，城镇化过程中的土地资源配置等方面的研究；2010.7至今，在无锡市征地服务中心工作，主要从事土地利用规划、工业用地集约利用等方面的研究。