论文部分内容阅读
放权改革已临边界？
简政放权是本届政府开门第一件大事，从4年多前国务院第一次工作会议开始就在全国范围内迅疾铺开。此后国务院连续14次发布调整部门行政许可审批项目的决定，频度之高可谓史无前例。就在最近，李克强总理援引世界银行报告说，本届政府成立以来，中央层面核准项目共减少76%；95%以上外商投资项目和98%以上境外投资项目，改为网上备案管理；工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批精简85%。
此轮简政放权承袭的是以往市场化改革的一贯套路。事实上，中国改革开放一开始就是以简政放权为主要内容的。上世纪80年代经济体制改革初期，针对高度集中的计划经济下，政企职责不分、政府直接经营管理企业等问题，政府把掌控了几十年的经营管理权下放给企业，从而带来了企业活力增强和利润倍增的效果。这也验证了市场化改革方向的正确性：简政放权越彻底，市场所受的羁绊越少，经济就越有发展的机会。而那时的所谓经济特区，实际上就是政府管得相对较少的地区。
作为市场化改革的攻坚战，本届政府的简政放权意味着对政府开刀，通过将政府权力进一步下放给市场，来改善政府和企业之间的关系，营造更好的市场环境。就目前情势看，这次以减少政府审批为主要内容的市场化改革是富有成效的。据世界银行报告：中国内地营商便利度全球排名在两年内提升了12个位次；企业和群众对政府的评价也有所提高，特别是政务窗口单位的办事效率有了很大改观。
不过，李克强认为，简政放权改革虽初见成效，但与人民群众的期待和经济发展要求相比还有较大差距。在2016年某次全国会议的问卷调查中，企业家认为企业的负担“很重”和“较重”的比例高达87%，认为可以接受的只占8%。而据世行“总税率”指标（企业税费和强制缴费占商业利润之比），2013～2015年我国企业总税率分别为68.7%、68.5%和67.8%，企业负担居世界第二，远远高于其它国家。只有在政府掌握强大的经济权力，而企业并不具备相应权力的情况下，才可能有如此强大的财政能力。这些数字的背后是政府的强势和企业的弱势。
其实，就改革成败来说，比改革速度更重要的是改革目标：无论速度多慢、差距多大，只要目标能最终达成，改革就是成功的。但恰恰在这一点上，简政放权的改革要警惕半途而废的风险。越是接近于完全还权于市场的最终目标，改革反而越难推进，权力的下放也更不容易。而从改革开放的历史进程和目前简政放权推进的难度看，向市场放权的改革可能已达边界。
所谓改革边界，指的是改革到达了其无法跨越的障碍而不得不停下来。简政放权的边界正是那些政府难以放弃的权力。正如李克强解释改革效果不尽如人意时所言，一方面，政府一些“该放的权还没有放，手伸得还是太长”；另一方面，“已出台的简政放权措施尚未完全落实到位”。其根源就在于一些地方和部门不愿意放弃对于市场主体的前置审批权力，因为这些权力意味着实实在在的利益。
2015年有个案例上了国务院常务会议：“某个地方本来群众办一项手续需要到现场，交100元手续费。现在改革以后，人不用来了，直接发电子邮件，网上办理，但收费一下从100元涨到了500元。简直匪夷所思！”而类似的“简政收费”的做法绝非个例。
此外，地方政府变相设卡，以权力刁难而获取部门利益的做法也层出不穷。一些地方政府主管部门将部分职能隐藏或委派于中介协会从中渔利；而担任这些掌握了审批权力的协会领导有的其实就是退休政府官员。对付地方政府这种拒绝放权的沉疴积弊，目前看来还没有太多办法。
简政放权下一步
之所以会出现这种“上有政策、下有对策”的现象，是因为作为政府运作方式的简政放权的成败不能不直接受制于现有的政府治理结构，即简政放权等市场化改革，属于政府运作方式层面的改革。而政府运作方式并不是一个可以单独改变的东西，其必须要受到更基础性的政治安排的影响。
一个国家的政府治理由三个层面组成：第一个层面是政府与市场和社会之间的关系；第二个层面是政府本身的职能和结构；第三个层面才是政府的运作方式。这是一个层层决定的格局：第一层面的政府和市场、社会之间的关系性质，决定了第二层面的政府职能配置和政府部门结构；第二层面的政府职能和部门设置则决定了第三层面的政府如何运作及政府官员的行事作风。
所以，如果政府依然将控制市场和社会作为优先目标，如果政府的治理结构依然是自上而下的管制设计，单纯地指望政府运作方式向服务型政府改变，是不切实际的。即在基础性政治安排沒有根本改变的背景下，简政放权所带来的改革空间当然是有边界的，而改革的红利也是有限度的。
这也可以解释，同样是简政放权，其效果在地区之间的差异极大。2016年7月，国务院办公厅印发《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》，对在全面实施工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”登记制度改革的基础上，再整合社会保险登记证和统计登记证，实现“五证合一、一照一码”作出部署。截至目前，广州和深圳是执行这个通知最为积极的城市，出台的简政放权细则最多也最到位。深圳更同时下放 2114名公务员到基层，确保机构简化增效和工作重心下移。
简政放权在珠三角地区执行得较为到位，是因为珠三角的市场经济体系已较为完善，政府的经济职能已大大缩减，并集中于为企业服务上。如果大多数工作市场本身可以完成，政府当然可以抽身而退。所以广、深等地执行简政放权的难度也最小。实际上，这些城市现在要思考的问题已经不是如何简政放权，而是在将权力放给市场和企业后，政府和市场之间如何建立新的良性关系。
反观内地的一些城市，简政放权并不那么容易。主要原因是政府对于地方经济和社会事务介入太深，让市场和社会离开政府几乎就无法运转。在这些地方，政府仍把企业看作是“伙计”，而不是“伙伴”；政府也会自认为是“老爷”，而不是“服务员”。特别是管理市场和企业的权力还涉及一大批人的饭碗和部门利益的情况下，要这些部门自动放弃权力是相当困难的。如前面五证合一的改革，到了内地的一些城市就难以推行，办证难依然故我。甚至连“少跑腿、好办事、不添堵”的基本目标都实现不了。
在任何一个经济体中，市场主体都是社会财富的创造者，要发挥市场配置资源的决定性作用，就必须要使政府核心职能转变到社会服务中去，最大限度减少对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可和审批。这是最简单的经济学原理。而市场化程度和经济发展程度又是成正比关系的。这也可以解释，在同样的经济环境下，珠三角和长三角的经济仍持续发展，而官僚体制最为严重的东北地区经济却陷入谷底。政府管制得越多，经济就越不发展，而经济越不发展，政府管制伸手的动机就越强，由此形成恶性循环。
如果政府主导市场和社会的格局不发生转变，政府职能不从经济和社会领域退出，政府的运作方式就不可能从管制转为服务。相应地，简化政府机构和下放政府权力也就不可能真正到位，而权力的“收”“放”怪圈仍将持续。目下市场化改革成败的关键就系于其能否从政府职能结构层面，而不仅是权力运作层面突破这最后的改革边界——政府权力管制。
（作者系华南师范大学教授）
简政放权是本届政府开门第一件大事，从4年多前国务院第一次工作会议开始就在全国范围内迅疾铺开。此后国务院连续14次发布调整部门行政许可审批项目的决定，频度之高可谓史无前例。就在最近，李克强总理援引世界银行报告说，本届政府成立以来，中央层面核准项目共减少76%；95%以上外商投资项目和98%以上境外投资项目，改为网上备案管理；工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批精简85%。
此轮简政放权承袭的是以往市场化改革的一贯套路。事实上，中国改革开放一开始就是以简政放权为主要内容的。上世纪80年代经济体制改革初期，针对高度集中的计划经济下，政企职责不分、政府直接经营管理企业等问题，政府把掌控了几十年的经营管理权下放给企业，从而带来了企业活力增强和利润倍增的效果。这也验证了市场化改革方向的正确性：简政放权越彻底，市场所受的羁绊越少，经济就越有发展的机会。而那时的所谓经济特区，实际上就是政府管得相对较少的地区。
作为市场化改革的攻坚战，本届政府的简政放权意味着对政府开刀，通过将政府权力进一步下放给市场，来改善政府和企业之间的关系，营造更好的市场环境。就目前情势看，这次以减少政府审批为主要内容的市场化改革是富有成效的。据世界银行报告：中国内地营商便利度全球排名在两年内提升了12个位次；企业和群众对政府的评价也有所提高，特别是政务窗口单位的办事效率有了很大改观。
不过，李克强认为，简政放权改革虽初见成效，但与人民群众的期待和经济发展要求相比还有较大差距。在2016年某次全国会议的问卷调查中，企业家认为企业的负担“很重”和“较重”的比例高达87%，认为可以接受的只占8%。而据世行“总税率”指标（企业税费和强制缴费占商业利润之比），2013～2015年我国企业总税率分别为68.7%、68.5%和67.8%，企业负担居世界第二，远远高于其它国家。只有在政府掌握强大的经济权力，而企业并不具备相应权力的情况下，才可能有如此强大的财政能力。这些数字的背后是政府的强势和企业的弱势。
其实，就改革成败来说，比改革速度更重要的是改革目标：无论速度多慢、差距多大，只要目标能最终达成，改革就是成功的。但恰恰在这一点上，简政放权的改革要警惕半途而废的风险。越是接近于完全还权于市场的最终目标，改革反而越难推进，权力的下放也更不容易。而从改革开放的历史进程和目前简政放权推进的难度看，向市场放权的改革可能已达边界。
所谓改革边界，指的是改革到达了其无法跨越的障碍而不得不停下来。简政放权的边界正是那些政府难以放弃的权力。正如李克强解释改革效果不尽如人意时所言，一方面，政府一些“该放的权还没有放，手伸得还是太长”；另一方面，“已出台的简政放权措施尚未完全落实到位”。其根源就在于一些地方和部门不愿意放弃对于市场主体的前置审批权力，因为这些权力意味着实实在在的利益。
2015年有个案例上了国务院常务会议：“某个地方本来群众办一项手续需要到现场，交100元手续费。现在改革以后，人不用来了，直接发电子邮件，网上办理，但收费一下从100元涨到了500元。简直匪夷所思！”而类似的“简政收费”的做法绝非个例。
此外，地方政府变相设卡，以权力刁难而获取部门利益的做法也层出不穷。一些地方政府主管部门将部分职能隐藏或委派于中介协会从中渔利；而担任这些掌握了审批权力的协会领导有的其实就是退休政府官员。对付地方政府这种拒绝放权的沉疴积弊，目前看来还没有太多办法。
简政放权下一步
之所以会出现这种“上有政策、下有对策”的现象，是因为作为政府运作方式的简政放权的成败不能不直接受制于现有的政府治理结构，即简政放权等市场化改革，属于政府运作方式层面的改革。而政府运作方式并不是一个可以单独改变的东西，其必须要受到更基础性的政治安排的影响。
一个国家的政府治理由三个层面组成：第一个层面是政府与市场和社会之间的关系；第二个层面是政府本身的职能和结构；第三个层面才是政府的运作方式。这是一个层层决定的格局：第一层面的政府和市场、社会之间的关系性质，决定了第二层面的政府职能配置和政府部门结构；第二层面的政府职能和部门设置则决定了第三层面的政府如何运作及政府官员的行事作风。
所以，如果政府依然将控制市场和社会作为优先目标，如果政府的治理结构依然是自上而下的管制设计，单纯地指望政府运作方式向服务型政府改变，是不切实际的。即在基础性政治安排沒有根本改变的背景下，简政放权所带来的改革空间当然是有边界的，而改革的红利也是有限度的。
这也可以解释，同样是简政放权，其效果在地区之间的差异极大。2016年7月，国务院办公厅印发《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》，对在全面实施工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”登记制度改革的基础上，再整合社会保险登记证和统计登记证，实现“五证合一、一照一码”作出部署。截至目前，广州和深圳是执行这个通知最为积极的城市，出台的简政放权细则最多也最到位。深圳更同时下放 2114名公务员到基层，确保机构简化增效和工作重心下移。
简政放权在珠三角地区执行得较为到位，是因为珠三角的市场经济体系已较为完善，政府的经济职能已大大缩减，并集中于为企业服务上。如果大多数工作市场本身可以完成，政府当然可以抽身而退。所以广、深等地执行简政放权的难度也最小。实际上，这些城市现在要思考的问题已经不是如何简政放权，而是在将权力放给市场和企业后，政府和市场之间如何建立新的良性关系。
反观内地的一些城市，简政放权并不那么容易。主要原因是政府对于地方经济和社会事务介入太深，让市场和社会离开政府几乎就无法运转。在这些地方，政府仍把企业看作是“伙计”，而不是“伙伴”；政府也会自认为是“老爷”，而不是“服务员”。特别是管理市场和企业的权力还涉及一大批人的饭碗和部门利益的情况下，要这些部门自动放弃权力是相当困难的。如前面五证合一的改革，到了内地的一些城市就难以推行，办证难依然故我。甚至连“少跑腿、好办事、不添堵”的基本目标都实现不了。
在任何一个经济体中，市场主体都是社会财富的创造者，要发挥市场配置资源的决定性作用，就必须要使政府核心职能转变到社会服务中去，最大限度减少对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可和审批。这是最简单的经济学原理。而市场化程度和经济发展程度又是成正比关系的。这也可以解释，在同样的经济环境下，珠三角和长三角的经济仍持续发展，而官僚体制最为严重的东北地区经济却陷入谷底。政府管制得越多，经济就越不发展，而经济越不发展，政府管制伸手的动机就越强，由此形成恶性循环。
如果政府主导市场和社会的格局不发生转变，政府职能不从经济和社会领域退出，政府的运作方式就不可能从管制转为服务。相应地，简化政府机构和下放政府权力也就不可能真正到位，而权力的“收”“放”怪圈仍将持续。目下市场化改革成败的关键就系于其能否从政府职能结构层面，而不仅是权力运作层面突破这最后的改革边界——政府权力管制。
（作者系华南师范大学教授）