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摘 要 西安地区监所监外执行人员遍布本省和其他省份，开展管理、监督、生活、就业以及社区矫正实地考察和调研，是城市社会管理工作中一项不可或缺的内容。本文简述西安地区监外执行人员基本情况，考察调研中发现的几个方面问题，笔者进行了分析和论述，提出了思考和意见。
关键词 监外执行人员 实地考察监督 城市社会管理
中图分类号：D926.1 文献标识码：A
为进一步加强西安地区监管场所监外执行监督工作，维护社会稳定，促进协调发展，实现法律监督职能在城市社会管理的全方位覆盖，今年上半年，我们对西安地区监管场所监外执行罪犯进行了考察和调研。
一、考察调研的基本情况
在考察调研工作中，采取了询问、查档以及调查等依法取证工作和一些劝导、教育以及挽救等辅助性帮扶活动，较广泛地考察和调研了当地社会管理在社区矫正方面的实际情况，行程遍及本省以及江西、云南、青海、湖南、山东等九个省四十几个地市县，考察了一百一十九名监外执行的罪犯；考察和调研了这些外省监外执行罪犯执行、管理、监督、生活、就业以及接受社区矫正和监督情况。
结合社区矫正机构的实际登记台帐来看，绝大部分监外执行人员能携带接受社区矫正的假释裁定、出监相关法律文书按时到当地社区矫正机构报到、登记和备案，接受司法机关和社区矫正机构的正常监管，做到月电话报到、季书面思想汇报和跨辖区外出看病、走亲访友等活动获准登记，未发现影响严重的罪犯脱漏管现象。
二、考察中发现的问题
通过此次重点筛选和抽样实地监督监外执行罪犯，较全面掌握了近年来西安地区监所监外执行罪犯的社区矫正管理和监督以及生活、就业情况，从侧面掌握了当地司法、社区矫正机构参与城市社会管理的基本情况。同时，发现在监外执行工作中存在如下问题：
（一）存在“人口和档案”分离现象，造成一定时段内的社会管理和监督空白。
对于本省监外执行人员，一般在提前出监告知的情况下，监狱都能将假释裁定或暂予监外执行的决定、出监证明以及社区矫正通知等档案，连同监外执行人员本人一并当面交付当地监管机关，尤其对暂予监外执行人员进行上下半年的实地考察措施较实。但对于家在外省的监外执行人员，由于路途遥远、经费紧张等困难，监狱仅将接受社区矫正的档案递送当地司法管理机关，由于没有直接交付，易出现“人口和档案”分离现象。
（二）监外执行人员档案邮递不全、不规范等情况时有发生。
比如正在接受社区矫正的郑某（贩毒，无期徒刑，2012年11月26日被裁定假释）所在的某省某市某街道办司法所，当面提出收到邮递的监外执行相关出监档案移送不全，缺少“社区矫正告知书”、“高血压二级证明”等材料，随行的考察组人员立即联系郑某服刑的原监狱管理部门，要求及时送达和交付，以利于当地矫正机构更好开展工作，为当地社会管理提供方便。
（三）监外执行人员“人口和户籍”存在分离问题，使当地社区矫正机关难以明确责任和落实工作任务。
由于各地城镇化建设力度加大、拆迁普遍、行政区划变动频繁等因素影响，出现监外执行人员的户籍和经常居住地存在不一致，就需要两地社区矫正机关协调。虽然最终采用就近管理监督的方式来解决，使之接受教育、管理和社区矫正，但容易造成社区矫正管理监督的空档，使这些监外执行人员在缺乏约束和监管相对宽松的环境下“漏管”，给当地的社会管理和治安问题带来不良影响。
（四）生存就业压力大，无生活来源，易导致违法，甚至重新犯罪。
由于自身素质、生存技能、生理心理、社会歧视等主客观因素影响，有些监外执行人员长期游离在户籍所在地和经常居住地之外的第三地城乡务工、生活，这些人员没有户籍地或居住地登记和管理的约束，成为“黑人黑户”，在被社会遗忘和歧视的环境下，心理发生扭曲变态，为了一些琐事睚眦必报，发生动刀伤人等暴力流血事件，或铤而走险非法谋财，成为当前社会管理中难以消除和不可小觑的一类顽症。在对监外执行人员进行详谈摸排中，我们不难看到监外执行人员有这方面思想倾向和苗头，一定程度反映了社会生存压力影响下的客观存在。
（五）社区矫正组织机构各地不一，财政经费紧张，工作开展不规范。
在开展法律监督同时，我们对当地社区矫正机构做了调研，发现这些社区矫正机构一般常设在司法所，大多存在人员配置不齐、科室功能划分不明确等问题。个别地方司法所尚未建成，社会管理、尤其是矫正功能无法全面启动，对监外执行罪犯的管理仍然由基层公安机关代行。这种种情况显然不能满足当前社区矫正工作对监外执行人员开展监督管理职能的新要求，使国家和政府的社会管理职能难以充分发挥。
（六）监狱、司法所、公安机关等负责监外执行监督管理机关衔接空档，存在工作不规范和推诿问题。
西安地区公、检、法、司等部门，运用成熟的“三官一律”（法官、检察官、警官、律师）进社区模式，配合默契，规范运作，没有出现监外执行人员交付执行脱节、衔接不畅等问题。赴外省开展法律监督中，发现个别司法行政机关在行使交付执行中，协商明确社区矫正责任单位耗时过长，使本该及时接受社区矫正者借机放任、怠于报到，出现半年之久的社区矫正监管漏管空挡。
三、建议和思考
为进一步完善监外执行工作机制，提升法律监督在社会管理和公共服务职能作用，增强社区矫正等社会管理职能的法律和社会效果，提出建议和思考如下：
（一）国家立法机构制定切实可行的法律法规，对监外执行工作进行规范指导。
新修订刑事诉讼法的颁布明确了社区矫正机构对监外执行人员的监管职责和任务，将缓刑、管制、假释、暂予监外执行等刑罚纳入社区矫正的主要范畴，使这些变更执行地的刑种得以法律层面上的确认和施行。虽然这些现行法律框架已形成，但过于粗疏笼统，缺乏具体可操作性，急需国家立法机构制定切实可行、配套的法律法规，用以指导对监外执行工作实施规范的社会管理和法律监督。
（二）各部门应加强合作，制定详实的协议或纪要。
针于监外执行实践中存在的“人口和档案分离”、“人口和户籍分离”以及各部门衔接问题，在要求属地公检法司各司其职、相互配合、监督制衡基础上，结合地域、文化、风俗等特点，达成和签署多方参与的具体协作协议，从具体制度上解决这一社会管理方面的问题。
（三）打造信息互享平台，进行业务和职业道德培训。
进一步加强监狱、公安、社区矫正机构、检察机关之间的信息沟通，规范相关工作制度，增强社会管理工作合力，对监外执行工作者进行法律知识培训，并从主观责任上克服监外执行推诿、懒散工作的作风，挽回因为不作为造成的不良影响。
（四）健全社区矫正机构，为工作开展做好基础铺垫。
在各地建立健全社区矫正机构，制定操作性强的规章制度，落实人员、经费等必备要件，规范内部机构和职能，明确目标任务，培养专业化社区矫正队伍，使监外执行监督管理工作真正落到实处。
（五）吸纳社会团体和民众，参与社区矫正的管理创新。
呼吁国家民政部门、社区矫正机构、教育等部门和民间组织协会参与社会管理创新，建立文化素质、社会生存以及劳动技能培训基地，成立刑释人员就业援助中心，培养监外执行人员群体回归和适应社会的能力，进行从罪犯向普通社会劳动者角色的过渡。□
（作者：西安市沙坡地区人民检察院监所检察科副科长，法学学士，主要从事监所检查方面的研究和工作）
参考文献：
[1]刘先明：《创新社会管理大纲》，2011年5月6日，http：//liuxianming.blogchina.com/1131676.html ，2012年3月7日。
[2]王秀芳：《论我国社区矫正制度及其完善》，2011年7月5日，http：//wenku.baidu.com/view/d272ce4533687e21af45a93a.html，2013年8月2日。
[3]白泉民：《最高人民检察院监外执行监督办法》，中国检察出版社2008年版。
关键词 监外执行人员 实地考察监督 城市社会管理
中图分类号：D926.1 文献标识码：A
为进一步加强西安地区监管场所监外执行监督工作，维护社会稳定，促进协调发展，实现法律监督职能在城市社会管理的全方位覆盖，今年上半年，我们对西安地区监管场所监外执行罪犯进行了考察和调研。
一、考察调研的基本情况
在考察调研工作中，采取了询问、查档以及调查等依法取证工作和一些劝导、教育以及挽救等辅助性帮扶活动，较广泛地考察和调研了当地社会管理在社区矫正方面的实际情况，行程遍及本省以及江西、云南、青海、湖南、山东等九个省四十几个地市县，考察了一百一十九名监外执行的罪犯；考察和调研了这些外省监外执行罪犯执行、管理、监督、生活、就业以及接受社区矫正和监督情况。
结合社区矫正机构的实际登记台帐来看，绝大部分监外执行人员能携带接受社区矫正的假释裁定、出监相关法律文书按时到当地社区矫正机构报到、登记和备案，接受司法机关和社区矫正机构的正常监管，做到月电话报到、季书面思想汇报和跨辖区外出看病、走亲访友等活动获准登记，未发现影响严重的罪犯脱漏管现象。
二、考察中发现的问题
通过此次重点筛选和抽样实地监督监外执行罪犯，较全面掌握了近年来西安地区监所监外执行罪犯的社区矫正管理和监督以及生活、就业情况，从侧面掌握了当地司法、社区矫正机构参与城市社会管理的基本情况。同时，发现在监外执行工作中存在如下问题：
（一）存在“人口和档案”分离现象，造成一定时段内的社会管理和监督空白。
对于本省监外执行人员，一般在提前出监告知的情况下，监狱都能将假释裁定或暂予监外执行的决定、出监证明以及社区矫正通知等档案，连同监外执行人员本人一并当面交付当地监管机关，尤其对暂予监外执行人员进行上下半年的实地考察措施较实。但对于家在外省的监外执行人员，由于路途遥远、经费紧张等困难，监狱仅将接受社区矫正的档案递送当地司法管理机关，由于没有直接交付，易出现“人口和档案”分离现象。
（二）监外执行人员档案邮递不全、不规范等情况时有发生。
比如正在接受社区矫正的郑某（贩毒，无期徒刑，2012年11月26日被裁定假释）所在的某省某市某街道办司法所，当面提出收到邮递的监外执行相关出监档案移送不全，缺少“社区矫正告知书”、“高血压二级证明”等材料，随行的考察组人员立即联系郑某服刑的原监狱管理部门，要求及时送达和交付，以利于当地矫正机构更好开展工作，为当地社会管理提供方便。
（三）监外执行人员“人口和户籍”存在分离问题，使当地社区矫正机关难以明确责任和落实工作任务。
由于各地城镇化建设力度加大、拆迁普遍、行政区划变动频繁等因素影响，出现监外执行人员的户籍和经常居住地存在不一致，就需要两地社区矫正机关协调。虽然最终采用就近管理监督的方式来解决，使之接受教育、管理和社区矫正，但容易造成社区矫正管理监督的空档，使这些监外执行人员在缺乏约束和监管相对宽松的环境下“漏管”，给当地的社会管理和治安问题带来不良影响。
（四）生存就业压力大，无生活来源，易导致违法，甚至重新犯罪。
由于自身素质、生存技能、生理心理、社会歧视等主客观因素影响，有些监外执行人员长期游离在户籍所在地和经常居住地之外的第三地城乡务工、生活，这些人员没有户籍地或居住地登记和管理的约束，成为“黑人黑户”，在被社会遗忘和歧视的环境下，心理发生扭曲变态，为了一些琐事睚眦必报，发生动刀伤人等暴力流血事件，或铤而走险非法谋财，成为当前社会管理中难以消除和不可小觑的一类顽症。在对监外执行人员进行详谈摸排中，我们不难看到监外执行人员有这方面思想倾向和苗头，一定程度反映了社会生存压力影响下的客观存在。
（五）社区矫正组织机构各地不一，财政经费紧张，工作开展不规范。
在开展法律监督同时，我们对当地社区矫正机构做了调研，发现这些社区矫正机构一般常设在司法所，大多存在人员配置不齐、科室功能划分不明确等问题。个别地方司法所尚未建成，社会管理、尤其是矫正功能无法全面启动，对监外执行罪犯的管理仍然由基层公安机关代行。这种种情况显然不能满足当前社区矫正工作对监外执行人员开展监督管理职能的新要求，使国家和政府的社会管理职能难以充分发挥。
（六）监狱、司法所、公安机关等负责监外执行监督管理机关衔接空档，存在工作不规范和推诿问题。
西安地区公、检、法、司等部门，运用成熟的“三官一律”（法官、检察官、警官、律师）进社区模式，配合默契，规范运作，没有出现监外执行人员交付执行脱节、衔接不畅等问题。赴外省开展法律监督中，发现个别司法行政机关在行使交付执行中，协商明确社区矫正责任单位耗时过长，使本该及时接受社区矫正者借机放任、怠于报到，出现半年之久的社区矫正监管漏管空挡。
三、建议和思考
为进一步完善监外执行工作机制，提升法律监督在社会管理和公共服务职能作用，增强社区矫正等社会管理职能的法律和社会效果，提出建议和思考如下：
（一）国家立法机构制定切实可行的法律法规，对监外执行工作进行规范指导。
新修订刑事诉讼法的颁布明确了社区矫正机构对监外执行人员的监管职责和任务，将缓刑、管制、假释、暂予监外执行等刑罚纳入社区矫正的主要范畴，使这些变更执行地的刑种得以法律层面上的确认和施行。虽然这些现行法律框架已形成，但过于粗疏笼统，缺乏具体可操作性，急需国家立法机构制定切实可行、配套的法律法规，用以指导对监外执行工作实施规范的社会管理和法律监督。
（二）各部门应加强合作，制定详实的协议或纪要。
针于监外执行实践中存在的“人口和档案分离”、“人口和户籍分离”以及各部门衔接问题，在要求属地公检法司各司其职、相互配合、监督制衡基础上，结合地域、文化、风俗等特点，达成和签署多方参与的具体协作协议，从具体制度上解决这一社会管理方面的问题。
（三）打造信息互享平台，进行业务和职业道德培训。
进一步加强监狱、公安、社区矫正机构、检察机关之间的信息沟通，规范相关工作制度，增强社会管理工作合力，对监外执行工作者进行法律知识培训，并从主观责任上克服监外执行推诿、懒散工作的作风，挽回因为不作为造成的不良影响。
（四）健全社区矫正机构，为工作开展做好基础铺垫。
在各地建立健全社区矫正机构，制定操作性强的规章制度，落实人员、经费等必备要件，规范内部机构和职能，明确目标任务，培养专业化社区矫正队伍，使监外执行监督管理工作真正落到实处。
（五）吸纳社会团体和民众，参与社区矫正的管理创新。
呼吁国家民政部门、社区矫正机构、教育等部门和民间组织协会参与社会管理创新，建立文化素质、社会生存以及劳动技能培训基地，成立刑释人员就业援助中心，培养监外执行人员群体回归和适应社会的能力，进行从罪犯向普通社会劳动者角色的过渡。□
（作者：西安市沙坡地区人民检察院监所检察科副科长，法学学士，主要从事监所检查方面的研究和工作）
参考文献：
[1]刘先明：《创新社会管理大纲》，2011年5月6日，http：//liuxianming.blogchina.com/1131676.html ，2012年3月7日。
[2]王秀芳：《论我国社区矫正制度及其完善》，2011年7月5日，http：//wenku.baidu.com/view/d272ce4533687e21af45a93a.html，2013年8月2日。
[3]白泉民：《最高人民检察院监外执行监督办法》，中国检察出版社2008年版。