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摘 要：陕西省普通高校领导干部近年职务犯罪基本情况和环境影响的分析表明，高等教育快速扩张为高校领导干部职务犯罪提供了条件和可能，谋取私利的用权动机和监督制约机制缺失的综合作用，造成高校领导干部腐败现象。遏制高校领导干部职务犯罪，应以提升拒腐防变能力为主线，加强廉政教育和文化环境建设，改革体制，创新机制，强化权力监督，完善制约机制，实施廉政风险预警和防控。
关键词： 改革； 腐败； 职务犯罪； 权力监督； 制度体系
中图分类号： G647 文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2010)04-0095-04
College Leaders Official Crime: Background, Analysis and Control
——A Case Study of Universities in Shaanxi Province
LI Xian-feng
(Shaanxi Province Supervision hall, Xi'an 710054， China)
Abstract: Leaders of universities in Shaanxi Province in recent years, the basic situation of crimes committed and environmental impact analysis showed that the rapid expansion of higher education for the crimes committed university leaders to provide the conditions and possibilities for personal gain with the right motivation and supervision mechanism of the combined effects of lack of, resulting in corruption in university leaders. University leaders to curb crime, corruption should enhance the capacity of the main line, strengthen anti-corruption education and cultural environment, institutional reform and innovation mechanism, strengthen the powers of supervision, improve the control mechanism, the implementation of early warning and control integrity risks.
Key words: reform; corruption; official crime; power monitoring; institutional system
作为社会子系统的高校，其腐败现象既受社会复杂系统的影响又对社会复杂系统产生作用。笔者把2000-2009年全省普通高校领导干部职务犯罪放在改革深入推进、高等教育快速扩张的时代背景下进行审视，以此为研究对象，对高校职务犯罪的主体构成、多发领域、行为频度、行為烈度、时间分布和环境影响进行多维度分析，探究高校领导干部腐败的基本特点和发生机理，提出基于物质基础支撑、领导权力行使、体制机制构建、权力监督制约和环境文化支撑相融合的治理策略。
一、高校领导干部职务犯罪分析
根据研究的需要，笔者仅选择陕西省普通高等学校。高校领导干部指这些高校的县处级或相当于县处级以上的领导干部，共分为三个组群、四个级别，即作为校级领导的正、副厅级干部；高校机关职能部门的正、副处级负责人；高校经营开发单位相当于正、副处级的负责人。其职务犯罪行为是2000-2009年间经国家审判机关判决的受贿罪、贪污罪、挪用公款罪等，与腐败无关的其他犯罪行为不在研究之列。
（一）职务犯罪基本情况
2000-2009年陕西省普通高校领导干部职务犯罪41人，涉及18所高校，占全省普通高校的23.3%。这41人中被国家审判机关判处犯有受贿罪35人，贪污罪5人，挪用公款罪1人。其中1人同时犯有受贿罪和贪污罪，涉及基建招标、物资采购、财务管理、资产管理、学生管理、成人教育、经营开发等领域。从总体上看，陕西省普通高校领导干部职务犯罪的行业性特点不很鲜明，更多地表现为腐败案件的共性。
（二）职务犯罪主体构成分析
在41名研究对象中，校级领导干部10人，其中高校正职、副职各5人；基建、财务、资产管理、学生管理、成人教育等职能部门的22人中，正职、副职各11人；从事经营开发的共计9人，其中正职6人、副职3人。由此看出，陕西省普通高校领导干部职务犯罪主体呈现出的特点是：（1）高职务层级犯罪主体所占比例较高。校级领导占县处级以上高校领导干部职务犯罪的比例为24.3%，正校级就高达12.1%。（2）犯罪主体中正职所占比例高。在校级、县处级、处级开发经营单位中正职共22人，占总体的53.6%，占同职级的比例分别是50%、50%、66.6%。（3）权力主体直接自利。这些职务犯罪行为发生在高校领导干部分管或主要负责的工作领域，在自利动机引导下，校级领导基于工作分工所拥有的决策权、管理权，处级职能部门负责人的业务管理权、资金支配权，经营开发单位负责人相对独立的经营管理权、资金支配权，直接用来谋取私利演化成职务犯罪。上述特点表明，职位高低、权力大小相对高校职务犯罪主体的腐败行为而言是前提条件，监督制约随犯罪主体职务升高渐趋弱化则是其必要条件。
（三）职务犯罪领域分布分析
自上世纪90年代开始的教育市场化，尤其是1998年开始持续多年的高校扩招客观上成为高等教育快速发展外在标识，强烈地激发了高校外延性发展的需求，陕西省高校进入一个快速扩张发展时期。2000-2009年全省普通高校领导干部职务犯罪基本上集中发生在基建、财务、资产管理、学生管理等领域，高校各类经济实体、产业开发单位在其经营中也出现了经济类的职务犯罪问题。从发案领域的人数分布来看，因基建招标涉案的13人，因后勤采购涉案的8人，因经营开发涉案的5人，因招生、毕业、学生管理收费和财务管理涉案的15人。从发案领域的干部职级分布来看，校级领导涉案集中在工程建设领域，染指基建招标和物资采购的业务较多，而县处级领导干部多是直接利用职务便利谋求私利。现实表明，高校领导干部职务犯罪集中在基建、财务、资产管理、学生管理、经营实体等领域，呈现出与上世纪90年代后期以来高校外延性发展相契合的特点。
（四）职务犯罪行为频度分析
统计显示，本文研究对象职务犯罪行为数量分层的情况是：10次以上的共3人，6-9次的共13人，2-5次的共21人，1次的共4人。犯罪行为的频率是，正校级人均7.2次,副校级人均5.2次；职能部门正职人均7次，职能部门副职人均4.5次；从事经营开发的经济实体单位正职人均5次，副职人均4.6次。在时间分布上,职务犯罪行为多发生在院校调整、基建项目、各项采购、参与交易活动等时期。部分案件发案时间的同步性、犯罪主体行为频率的一致性，反映的是共同犯罪形成“窝案”的事实，犯罪主体作案时间的相继性也暴露了“串案”的现实。综合分析表明，高校职务犯罪行为频率与犯罪主体的职级、权限及工作分工呈现密切的相关性，正职的行为频率高于副职，职级越高、权力越集中，职务犯罪的风险就越大，腐败行为的频率就越高。这与权力直接自利、运行高度密闭、自由裁量空间巨大密切相关。高校领导干部职务犯罪证明，权力越集中，干预的机会越多，腐败的可能性就越大。
（五）职务犯罪行为烈度分析
按涉案金额100万、10-100万、10万以下划分三个层面，具体情况是：（1）涉案金额超过100万的高校领导干部职务犯罪共3起，贪污、受贿、挪用公款各1起。贪污案是多次套开发票，挪用公款案是未经合法程序借出600万但没有造成损失。受贿案的金额高达1，150，838元，由19个月中16次受贿累计而成，其单笔受贿高达510，838元。犯罪行为人（正厅级一把手）表现出受贿时间相对集中、受贿行为密集、单笔受贿数额较大的行为特征。（2）涉案金额在10-100万元之间的共18起，包括了涉案金额单笔最低1万元以上的所有犯罪主体，单笔受贿额10万元以上的7个犯罪主体中，2人是分管基建的校级领导，3人是职能部门正职，2人是高校经营实体的主要负责人。单笔金额高、总金额大的特点在此层面表现较为明显。（3）涉案金额在10万元以下的20起，涉案人员的单笔最低受贿额是1000元，单笔最高是22，860元，除其中3起为一次性受贿外，这个层面呈现出的特点是单笔额度小、受贿次数较多。由此可以看出，职务犯罪主体的行为烈度与涉案金额密切相连，不同的犯罪行为烈度造成不同层级的涉案金额，不同层面犯罪主体的行为烈度表现出不同的特点。
（六）职务犯罪行为时间分布分析
犯罪行为时间分布分析就是根据已经查处的职务犯罪案件，追溯犯罪行为的实际发生时间，以便客观地观察和评价某特定时间、某个特定空间或社会组织的腐败状况。陕西省普通高校领导干部职务犯罪的基本走势是，从1996年开始增加，2000年开始进入快速增长期，2003年前后达到最高位并持续到2006年，此后逐步回落到一个相对较低的水平。高校腐败案件的易发高发与前些年高校外延式快速扩张有关，近年的数量减少以至增幅降低回落，则与高校外延式扩张发展的停滞徘徊有关，更是有效预防高校领导干部腐败的结果。
（七）职务犯罪主体主观因素及背景作用分析
进入新世纪的第一个十年我国各项改革持续推进，改革成果促进了高等教育的快速发展,惠及高校干部师生,奠定了高校反腐倡廉建设整体积极健康发展的坚实基础。这是全面、科学、历史地看待和评价这个时期高校事业发展和反腐倡廉建设状况所必须坚持的基点和前提。改革不断推进所形成的多种社会影响深刻地改变着高校领导干部的思想观念和行为方式。作为事业单位改革的重要组成部分，高校也经历了必要改革的阵痛和矛盾纠葛，同时，作为社会子系统又承接着社会深刻变革所带来的影响并作出反应。亨廷顿所发现的腐败在现代化进程激烈阶段会广泛蔓延于官场的现象,在这个时期的高校有一定程度的表现。腐败被认为是“根植于、嵌入于社会环境之中的，社会环境既是腐败的结果，又有助于维持这种腐败。”[1]就社会外部环境作用而言，市场主体追逐利益最大化的行为原则广泛渗透于社会生活，社会成员之间贫富差距拉大，社会利益分配调控机制不健全，党政领导干部腐败现象的滋生蔓延，不同程度地影响着高校干部的价值取向和职业理想。高校领导干部的思想观念发生了深刻变化，在积极适应社会生活的同时，也出现了放松世界观改造的现象。一些同志的人生观趋向于现实和享乐，价值观倾向于世俗和拜物，层级越高而付出越多，责任巨大而回报有限的失衡心态纠结较深。就高校内部环境作用而言，经费投入逐年增加，支配资源机会增多，办学自主权扩大，行政化趋势渐趋明显；领导干部权力渐趋集中，监督制约机制滞后，专权特权、擅权玩权思想在一些高校领导头脑中滋生膨胀；管理层级越高越要求分管业务的绝对话语权和决定权，致使管理制度成为谋取私利的“工具”或监督制约的“摆设”；监督缺位、监督不了与不愿监督、不敢监督、不受监督交织并存。“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征。”[2]在解决高等教育事业管理包括反腐倡廉建设发展不充分的历史进程中，未能有效监督制约的权力是高校权力主体腐败的重要媒介，监督制度发育相对滞后环境中的权力主体以权谋私行为，以及随着职位提升而监督逐步弱化的事实，终使高校领导岗位成为腐败的“滥觞”之地。
二、高校领导干部职务犯罪治理对策
“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是全党必须始终抓好的重大政治任务。”[3]解决发展不充分所引发的问题必须依靠加快发展、科学发展。治理高校领导干部职务犯罪应作为一个复杂的系统工程整体规划,需要坚持把发展作为基础,依托经济社会生活发展形成的物质支撑和体制保障。在加快高等教育事业科学发展的历史进程中，整合利用各种社会资源和有效方法，形成与现代大学制度相契合、能够防控腐败风险的治理理念、治本之策和长效机制。
（一）增强改革的推动力，完善体制机制
“反腐败本质上是一个制度建设过程。”[4]腐败现象滋生蔓延大都与现行的管理体制和机制不完善、管理措施有漏洞密切相关。从根本上铲除腐败现象存在的社会土壤和条件，就要深化改革，创新体制，完善机制。针对目前高校领导干部腐败易发多发的领域和环节，以最大限度地减少以权谋私、权钱交易的体制机制漏洞为重点，坚持公开透明、责任效率原则，改革各项管理制度，规范权力运行程序。重点解决好四个问题：（1）改革和完善权力配置机制，在认识和尊重高校组织属性的前提下，解决好党政决策和市场机制边界清晰而又良性互动的问题。（2）改革和完善权力运行机制，在深化高校管理体制改革进程中，解决好决策权、执行权和监督权相互制约又相互协调等问题。（3）改革和完善行政管理体制，在办学自主权逐步扩大的背景下，解决好学校、院系和经营开发等单位依靠制度自我约束和自我发展等问题。（4）改革和完善制度管理体系，针对制度缺失或执行不力等情况，解决好加大制度创新力度、提升制度执行力和增强制度约束力等问题。
（二）增强教育的说服力，促进廉洁从政
社会崇廉意识和价值是国家廉政体系的基础，公众意识和社会价值是国家廉政大厦的基础[5]。对高校来讲，领导干部廉洁从政需要廉洁意识和社会价值认同来支撑；按照提高高等教育质量的战略要求，以办好人民满意的教育为目标，加强高校干部队伍思想政治建设；以树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观为根本，不断加强高校的反腐倡廉教育；认真研究思想道德教育的规律，发挥高校领导干部知识水平高、学习能力强、注重人生修养和崇尚廉洁高尚的优势，引导干部进行自我教育，筑牢高校领导干部拒腐防变的思想防线；坚持用社会主义荣辱观引领风尚，营造良好的校园环境，以高尚情操陶冶人，用廉洁文化化育人。为此，应坚持加强理想信念教育，以较高的政治素質支撑高校领导干部廉洁从政；加强作风养成教育，以坚强的党性修养保证高校领导干部廉洁从政；加强职业道德教育，以崇高的职业理想激励高校领导干部廉洁从政。
（三）增强制度的约束力，规范用权行为
权力本身是“影响或控制他人行为的力量”[6]，一旦掌握在个人手中就可能成为个人谋取私利的工具，甚至发生借权力侵害公共利益和他人合法权益的现象。因此,治理高校领导干部腐败,要顺应“权力的分离、限制和制度性结构相衔接的趋势”[7]，完善权力制约机制，减少制度监督真空。为此，应落实《高等教育法》关于实行党委领导下校长负责制的规定，科学界定党的组织权力、行政权力、学术权力的边界范围，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成依靠制度管权管事管人的体制机制。实行“三重一大”的反腐败领导机制，即凡属重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定，不准个人或少数人专断；建立健全科学决策和民主监督的程序、制度，进一步推进领导决策的科学化、民主化；建立健全重要情况通报、情况反映、请示汇报、重大决策征求意见等制度，推进高校党务公开和校务公开；完善高校办事公开制度，健全同师生利益密切相关的重大事项公示制度；提高制度的执行力，加大对高校各项制度落实情况的监督检查；严格执行岗位责任制，实施责任追究制，完善责任管理体系。坚持权为民所有、权为民所用，统筹组织监督、群众监督和舆论监督力量，积极回应社会关切，完善监督措施，提高监督实效。
（四）增强监督的制衡力，实现民主决策
孟德斯鸠在《论法的精神》中明确指出：“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[8]只有加强监督和制约，才能有效防止以权谋私腐败现象的发生。以发展、发扬民主为主线推进监督，牢固确立师生党员在高校党组织中的主体地位，充分发挥党代会、教代会、职代会的作用，引导高校领导干部正确对待监督，自觉接受监督，在高校校务中推进高质量的民主管理和民主监督；以权力运行为重点推进监督，加强对高校各类权力主体尤其是主要领导干部的监督，完善决策制度、咨询制度和议事制度，健全决策实施评估制度，实行绩效管理监察制度，有效防止权力失控、决策失误、行为失范，坚决制止越权行事、盲目决策、失误免责。以制度为依托开展监督，健全基建、采购、招生和用人等重要领域和关键环节的监督管理制度，健全高校经费使用、项目投资的内部审计监督制度，完善党务校务公开办事制度，促使权力在阳光下运行，提高领导决策工作的透明度和公信力。
（五）增强惩治的威慑力，发挥治本功效
惩治是对腐败最为有效的预防。遏制高校腐败现象，应严厉查办高校领導干部滥用职权、贪污受贿、腐化堕落、失职渎职的案件；严厉查处高校权钱交易和严重侵害群众利益的案件；严厉查处规避招标、虚假投标的案件；严厉查处隐匿、侵占、转移国有资产的案件。发挥查办案件治本抓源头的作用，既发挥案件的警示威慑作用，抑制高校领导干部腐败的动机和行为，又通过查办案件分析发现管理漏洞和缺陷，完善管理规章，健全廉洁机制。真正在惩治腐败的同时，更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设，以惩治和预防腐败的实际成果，取信于社会和人民群众。
（六）弘扬廉洁文化，营造廉政氛围
廉洁与腐败，既是一种从政行为，又是一种文化现象，表现着一定的知识体系和价值取向[9]。廉洁的社会价值和社会认同对高知识群体具有巨大的激励作用。廉政文化集中表达廉洁文化对公共权力主体的行为诉求，是廉政相关的道德理性长期积累沉淀而成的结晶[10]，对反腐倡廉具有导向作用、凝聚作用、教育作用和规范作用，能够塑造廉洁的社会行为。社会行为逐渐形成具有一定自主性的惩治和预防腐败的重要力量［11］。建设廉洁文化，以健康向上、生动有效的文化形态，传导正确的廉洁价值取向，对人们的理想信念和道德观念起着潜移默化的生成作用，促使廉洁意识和廉政观念转化为廉洁从政的行为规范，这对于任何领域的腐败治理都有普遍性和适应性。为此，要传播廉洁的社会文化，构建和谐校园；创新廉洁的职业文化，树立良好形象；培育廉洁的组织文化，弘扬清风正气；践行廉洁的政治文化，铸造价值人生。
（七）实施风险评估，完善预警防控
廉政风险防控是及时识别、科学评价影响廉政系统的各种因素，采取应对策略确保廉政目标实现的过程，是基于廉政风险评估基础上的腐败预防机制创新和手段优化。建立高校领导干部廉政风险防控机制，要实现三个目标：一是形成廉政风险信息网络。及时收集高校领导干部廉政信息，完善信息收集、删选、加工、传递、储存、应用等各环节工作机制。二是建立廉政风险预警机制。全面排查高校领导干部廉洁从政可能发生的廉政风险，预测“高概率事件”，做到心中有数，超前科学研判，防患于未然。三是建立廉政风险化解机制。设立廉政风险处理平台和预案，提前发现和化解高校领导干部中存在的苗头性腐败问题，及时提醒教育、督促整改，防微杜渐，切实防止腐败现象的发生。这需要选准廉政高风险点，全面分析和排查高校领导的个人思想道德风险、岗位职责风险、业务流程风险、制度机制风险和外部环境风险，建立廉政风险评估体系。还需要实施廉政风险评估，在定量预警和定性预警的基础上，进行客观而全面的分析研判，进而实施廉政干预和引导，形成腐败预警防控机制，增强预防高校领导干部腐败的前瞻性和针对性。
三、结论
“处于变革时期的腐化现象比该国在其他时期的腐败更为普遍，大致看来，有理由认为，腐败程度与社会和经济迅速现代化有关。”[2]新世纪头十年各项改革高歌猛进,为高等教育长足进步提供了强大的动力支持，同时也使其面临新的挑战和问题。高等教育运作方式的体制环境已告别高度计划经济走向市场经济，高等教育体制改革逐步深化，高校办学自主权逐步扩大。1998年开始的全国高校扩大招生成为这个时期高校发展的外在标识和拉动力量，高等教育快速扩张，外延式发展特征明显。高校办学规模不断扩大，校区面积迅速增加，基建项目急剧增多，物资采购日益频繁，市场交易明显增加，掌握各类资源的权利主体成为许多利益主体追逐的对象。探索这一期间高校领导干部腐败案件演化轨迹可以发现，高校快速持续的外延性发展并不必然产生腐败现象，但却为高校领导干部职务犯罪提供了必要的条件和机遇。在高校管理尤其是权力监督制约制度性缺失、领导干部个人素质和能力不适应的情况下，这种可能经各类权力主体个人私欲的发酵使其成为腐败现实。预防高校领导干部职务犯罪，必须实行基于物质基础支撑、领导权力行使、体制机制构建、监督制约完善和环境文化支撑相融合的治理方略，即：把加快高等教育事业发展作为前提，以提升权力主体拒腐防变能力为主线，以加强廉政教育和文化环境建设为基础，以改革创新体制机制为重点，以强化权力监督、完善运行机制为核心，以全面实施廉政风险防控为工作创新，构建惩治和预防腐败体系。
参考文献：
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[11]林尚立.以政党为中心：中国反腐败体系的建构及其基本框架[J].中共中央党校学报，2009，(4).
[责任编辑：任山庆校对：叶慧娟]
关键词： 改革； 腐败； 职务犯罪； 权力监督； 制度体系
中图分类号： G647 文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2010)04-0095-04
College Leaders Official Crime: Background, Analysis and Control
——A Case Study of Universities in Shaanxi Province
LI Xian-feng
(Shaanxi Province Supervision hall, Xi'an 710054， China)
Abstract: Leaders of universities in Shaanxi Province in recent years, the basic situation of crimes committed and environmental impact analysis showed that the rapid expansion of higher education for the crimes committed university leaders to provide the conditions and possibilities for personal gain with the right motivation and supervision mechanism of the combined effects of lack of, resulting in corruption in university leaders. University leaders to curb crime, corruption should enhance the capacity of the main line, strengthen anti-corruption education and cultural environment, institutional reform and innovation mechanism, strengthen the powers of supervision, improve the control mechanism, the implementation of early warning and control integrity risks.
Key words: reform; corruption; official crime; power monitoring; institutional system
作为社会子系统的高校，其腐败现象既受社会复杂系统的影响又对社会复杂系统产生作用。笔者把2000-2009年全省普通高校领导干部职务犯罪放在改革深入推进、高等教育快速扩张的时代背景下进行审视，以此为研究对象，对高校职务犯罪的主体构成、多发领域、行为频度、行為烈度、时间分布和环境影响进行多维度分析，探究高校领导干部腐败的基本特点和发生机理，提出基于物质基础支撑、领导权力行使、体制机制构建、权力监督制约和环境文化支撑相融合的治理策略。
一、高校领导干部职务犯罪分析
根据研究的需要，笔者仅选择陕西省普通高等学校。高校领导干部指这些高校的县处级或相当于县处级以上的领导干部，共分为三个组群、四个级别，即作为校级领导的正、副厅级干部；高校机关职能部门的正、副处级负责人；高校经营开发单位相当于正、副处级的负责人。其职务犯罪行为是2000-2009年间经国家审判机关判决的受贿罪、贪污罪、挪用公款罪等，与腐败无关的其他犯罪行为不在研究之列。
（一）职务犯罪基本情况
2000-2009年陕西省普通高校领导干部职务犯罪41人，涉及18所高校，占全省普通高校的23.3%。这41人中被国家审判机关判处犯有受贿罪35人，贪污罪5人，挪用公款罪1人。其中1人同时犯有受贿罪和贪污罪，涉及基建招标、物资采购、财务管理、资产管理、学生管理、成人教育、经营开发等领域。从总体上看，陕西省普通高校领导干部职务犯罪的行业性特点不很鲜明，更多地表现为腐败案件的共性。
（二）职务犯罪主体构成分析
在41名研究对象中，校级领导干部10人，其中高校正职、副职各5人；基建、财务、资产管理、学生管理、成人教育等职能部门的22人中，正职、副职各11人；从事经营开发的共计9人，其中正职6人、副职3人。由此看出，陕西省普通高校领导干部职务犯罪主体呈现出的特点是：（1）高职务层级犯罪主体所占比例较高。校级领导占县处级以上高校领导干部职务犯罪的比例为24.3%，正校级就高达12.1%。（2）犯罪主体中正职所占比例高。在校级、县处级、处级开发经营单位中正职共22人，占总体的53.6%，占同职级的比例分别是50%、50%、66.6%。（3）权力主体直接自利。这些职务犯罪行为发生在高校领导干部分管或主要负责的工作领域，在自利动机引导下，校级领导基于工作分工所拥有的决策权、管理权，处级职能部门负责人的业务管理权、资金支配权，经营开发单位负责人相对独立的经营管理权、资金支配权，直接用来谋取私利演化成职务犯罪。上述特点表明，职位高低、权力大小相对高校职务犯罪主体的腐败行为而言是前提条件，监督制约随犯罪主体职务升高渐趋弱化则是其必要条件。
（三）职务犯罪领域分布分析
自上世纪90年代开始的教育市场化，尤其是1998年开始持续多年的高校扩招客观上成为高等教育快速发展外在标识，强烈地激发了高校外延性发展的需求，陕西省高校进入一个快速扩张发展时期。2000-2009年全省普通高校领导干部职务犯罪基本上集中发生在基建、财务、资产管理、学生管理等领域，高校各类经济实体、产业开发单位在其经营中也出现了经济类的职务犯罪问题。从发案领域的人数分布来看，因基建招标涉案的13人，因后勤采购涉案的8人，因经营开发涉案的5人，因招生、毕业、学生管理收费和财务管理涉案的15人。从发案领域的干部职级分布来看，校级领导涉案集中在工程建设领域，染指基建招标和物资采购的业务较多，而县处级领导干部多是直接利用职务便利谋求私利。现实表明，高校领导干部职务犯罪集中在基建、财务、资产管理、学生管理、经营实体等领域，呈现出与上世纪90年代后期以来高校外延性发展相契合的特点。
（四）职务犯罪行为频度分析
统计显示，本文研究对象职务犯罪行为数量分层的情况是：10次以上的共3人，6-9次的共13人，2-5次的共21人，1次的共4人。犯罪行为的频率是，正校级人均7.2次,副校级人均5.2次；职能部门正职人均7次，职能部门副职人均4.5次；从事经营开发的经济实体单位正职人均5次，副职人均4.6次。在时间分布上,职务犯罪行为多发生在院校调整、基建项目、各项采购、参与交易活动等时期。部分案件发案时间的同步性、犯罪主体行为频率的一致性，反映的是共同犯罪形成“窝案”的事实，犯罪主体作案时间的相继性也暴露了“串案”的现实。综合分析表明，高校职务犯罪行为频率与犯罪主体的职级、权限及工作分工呈现密切的相关性，正职的行为频率高于副职，职级越高、权力越集中，职务犯罪的风险就越大，腐败行为的频率就越高。这与权力直接自利、运行高度密闭、自由裁量空间巨大密切相关。高校领导干部职务犯罪证明，权力越集中，干预的机会越多，腐败的可能性就越大。
（五）职务犯罪行为烈度分析
按涉案金额100万、10-100万、10万以下划分三个层面，具体情况是：（1）涉案金额超过100万的高校领导干部职务犯罪共3起，贪污、受贿、挪用公款各1起。贪污案是多次套开发票，挪用公款案是未经合法程序借出600万但没有造成损失。受贿案的金额高达1，150，838元，由19个月中16次受贿累计而成，其单笔受贿高达510，838元。犯罪行为人（正厅级一把手）表现出受贿时间相对集中、受贿行为密集、单笔受贿数额较大的行为特征。（2）涉案金额在10-100万元之间的共18起，包括了涉案金额单笔最低1万元以上的所有犯罪主体，单笔受贿额10万元以上的7个犯罪主体中，2人是分管基建的校级领导，3人是职能部门正职，2人是高校经营实体的主要负责人。单笔金额高、总金额大的特点在此层面表现较为明显。（3）涉案金额在10万元以下的20起，涉案人员的单笔最低受贿额是1000元，单笔最高是22，860元，除其中3起为一次性受贿外，这个层面呈现出的特点是单笔额度小、受贿次数较多。由此可以看出，职务犯罪主体的行为烈度与涉案金额密切相连，不同的犯罪行为烈度造成不同层级的涉案金额，不同层面犯罪主体的行为烈度表现出不同的特点。
（六）职务犯罪行为时间分布分析
犯罪行为时间分布分析就是根据已经查处的职务犯罪案件，追溯犯罪行为的实际发生时间，以便客观地观察和评价某特定时间、某个特定空间或社会组织的腐败状况。陕西省普通高校领导干部职务犯罪的基本走势是，从1996年开始增加，2000年开始进入快速增长期，2003年前后达到最高位并持续到2006年，此后逐步回落到一个相对较低的水平。高校腐败案件的易发高发与前些年高校外延式快速扩张有关，近年的数量减少以至增幅降低回落，则与高校外延式扩张发展的停滞徘徊有关，更是有效预防高校领导干部腐败的结果。
（七）职务犯罪主体主观因素及背景作用分析
进入新世纪的第一个十年我国各项改革持续推进，改革成果促进了高等教育的快速发展,惠及高校干部师生,奠定了高校反腐倡廉建设整体积极健康发展的坚实基础。这是全面、科学、历史地看待和评价这个时期高校事业发展和反腐倡廉建设状况所必须坚持的基点和前提。改革不断推进所形成的多种社会影响深刻地改变着高校领导干部的思想观念和行为方式。作为事业单位改革的重要组成部分，高校也经历了必要改革的阵痛和矛盾纠葛，同时，作为社会子系统又承接着社会深刻变革所带来的影响并作出反应。亨廷顿所发现的腐败在现代化进程激烈阶段会广泛蔓延于官场的现象,在这个时期的高校有一定程度的表现。腐败被认为是“根植于、嵌入于社会环境之中的，社会环境既是腐败的结果，又有助于维持这种腐败。”[1]就社会外部环境作用而言，市场主体追逐利益最大化的行为原则广泛渗透于社会生活，社会成员之间贫富差距拉大，社会利益分配调控机制不健全，党政领导干部腐败现象的滋生蔓延，不同程度地影响着高校干部的价值取向和职业理想。高校领导干部的思想观念发生了深刻变化，在积极适应社会生活的同时，也出现了放松世界观改造的现象。一些同志的人生观趋向于现实和享乐，价值观倾向于世俗和拜物，层级越高而付出越多，责任巨大而回报有限的失衡心态纠结较深。就高校内部环境作用而言，经费投入逐年增加，支配资源机会增多，办学自主权扩大，行政化趋势渐趋明显；领导干部权力渐趋集中，监督制约机制滞后，专权特权、擅权玩权思想在一些高校领导头脑中滋生膨胀；管理层级越高越要求分管业务的绝对话语权和决定权，致使管理制度成为谋取私利的“工具”或监督制约的“摆设”；监督缺位、监督不了与不愿监督、不敢监督、不受监督交织并存。“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征。”[2]在解决高等教育事业管理包括反腐倡廉建设发展不充分的历史进程中，未能有效监督制约的权力是高校权力主体腐败的重要媒介，监督制度发育相对滞后环境中的权力主体以权谋私行为，以及随着职位提升而监督逐步弱化的事实，终使高校领导岗位成为腐败的“滥觞”之地。
二、高校领导干部职务犯罪治理对策
“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是全党必须始终抓好的重大政治任务。”[3]解决发展不充分所引发的问题必须依靠加快发展、科学发展。治理高校领导干部职务犯罪应作为一个复杂的系统工程整体规划,需要坚持把发展作为基础,依托经济社会生活发展形成的物质支撑和体制保障。在加快高等教育事业科学发展的历史进程中，整合利用各种社会资源和有效方法，形成与现代大学制度相契合、能够防控腐败风险的治理理念、治本之策和长效机制。
（一）增强改革的推动力，完善体制机制
“反腐败本质上是一个制度建设过程。”[4]腐败现象滋生蔓延大都与现行的管理体制和机制不完善、管理措施有漏洞密切相关。从根本上铲除腐败现象存在的社会土壤和条件，就要深化改革，创新体制，完善机制。针对目前高校领导干部腐败易发多发的领域和环节，以最大限度地减少以权谋私、权钱交易的体制机制漏洞为重点，坚持公开透明、责任效率原则，改革各项管理制度，规范权力运行程序。重点解决好四个问题：（1）改革和完善权力配置机制，在认识和尊重高校组织属性的前提下，解决好党政决策和市场机制边界清晰而又良性互动的问题。（2）改革和完善权力运行机制，在深化高校管理体制改革进程中，解决好决策权、执行权和监督权相互制约又相互协调等问题。（3）改革和完善行政管理体制，在办学自主权逐步扩大的背景下，解决好学校、院系和经营开发等单位依靠制度自我约束和自我发展等问题。（4）改革和完善制度管理体系，针对制度缺失或执行不力等情况，解决好加大制度创新力度、提升制度执行力和增强制度约束力等问题。
（二）增强教育的说服力，促进廉洁从政
社会崇廉意识和价值是国家廉政体系的基础，公众意识和社会价值是国家廉政大厦的基础[5]。对高校来讲，领导干部廉洁从政需要廉洁意识和社会价值认同来支撑；按照提高高等教育质量的战略要求，以办好人民满意的教育为目标，加强高校干部队伍思想政治建设；以树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观为根本，不断加强高校的反腐倡廉教育；认真研究思想道德教育的规律，发挥高校领导干部知识水平高、学习能力强、注重人生修养和崇尚廉洁高尚的优势，引导干部进行自我教育，筑牢高校领导干部拒腐防变的思想防线；坚持用社会主义荣辱观引领风尚，营造良好的校园环境，以高尚情操陶冶人，用廉洁文化化育人。为此，应坚持加强理想信念教育，以较高的政治素質支撑高校领导干部廉洁从政；加强作风养成教育，以坚强的党性修养保证高校领导干部廉洁从政；加强职业道德教育，以崇高的职业理想激励高校领导干部廉洁从政。
（三）增强制度的约束力，规范用权行为
权力本身是“影响或控制他人行为的力量”[6]，一旦掌握在个人手中就可能成为个人谋取私利的工具，甚至发生借权力侵害公共利益和他人合法权益的现象。因此,治理高校领导干部腐败,要顺应“权力的分离、限制和制度性结构相衔接的趋势”[7]，完善权力制约机制，减少制度监督真空。为此，应落实《高等教育法》关于实行党委领导下校长负责制的规定，科学界定党的组织权力、行政权力、学术权力的边界范围，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成依靠制度管权管事管人的体制机制。实行“三重一大”的反腐败领导机制，即凡属重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定，不准个人或少数人专断；建立健全科学决策和民主监督的程序、制度，进一步推进领导决策的科学化、民主化；建立健全重要情况通报、情况反映、请示汇报、重大决策征求意见等制度，推进高校党务公开和校务公开；完善高校办事公开制度，健全同师生利益密切相关的重大事项公示制度；提高制度的执行力，加大对高校各项制度落实情况的监督检查；严格执行岗位责任制，实施责任追究制，完善责任管理体系。坚持权为民所有、权为民所用，统筹组织监督、群众监督和舆论监督力量，积极回应社会关切，完善监督措施，提高监督实效。
（四）增强监督的制衡力，实现民主决策
孟德斯鸠在《论法的精神》中明确指出：“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[8]只有加强监督和制约，才能有效防止以权谋私腐败现象的发生。以发展、发扬民主为主线推进监督，牢固确立师生党员在高校党组织中的主体地位，充分发挥党代会、教代会、职代会的作用，引导高校领导干部正确对待监督，自觉接受监督，在高校校务中推进高质量的民主管理和民主监督；以权力运行为重点推进监督，加强对高校各类权力主体尤其是主要领导干部的监督，完善决策制度、咨询制度和议事制度，健全决策实施评估制度，实行绩效管理监察制度，有效防止权力失控、决策失误、行为失范，坚决制止越权行事、盲目决策、失误免责。以制度为依托开展监督，健全基建、采购、招生和用人等重要领域和关键环节的监督管理制度，健全高校经费使用、项目投资的内部审计监督制度，完善党务校务公开办事制度，促使权力在阳光下运行，提高领导决策工作的透明度和公信力。
（五）增强惩治的威慑力，发挥治本功效
惩治是对腐败最为有效的预防。遏制高校腐败现象，应严厉查办高校领導干部滥用职权、贪污受贿、腐化堕落、失职渎职的案件；严厉查处高校权钱交易和严重侵害群众利益的案件；严厉查处规避招标、虚假投标的案件；严厉查处隐匿、侵占、转移国有资产的案件。发挥查办案件治本抓源头的作用，既发挥案件的警示威慑作用，抑制高校领导干部腐败的动机和行为，又通过查办案件分析发现管理漏洞和缺陷，完善管理规章，健全廉洁机制。真正在惩治腐败的同时，更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设，以惩治和预防腐败的实际成果，取信于社会和人民群众。
（六）弘扬廉洁文化，营造廉政氛围
廉洁与腐败，既是一种从政行为，又是一种文化现象，表现着一定的知识体系和价值取向[9]。廉洁的社会价值和社会认同对高知识群体具有巨大的激励作用。廉政文化集中表达廉洁文化对公共权力主体的行为诉求，是廉政相关的道德理性长期积累沉淀而成的结晶[10]，对反腐倡廉具有导向作用、凝聚作用、教育作用和规范作用，能够塑造廉洁的社会行为。社会行为逐渐形成具有一定自主性的惩治和预防腐败的重要力量［11］。建设廉洁文化，以健康向上、生动有效的文化形态，传导正确的廉洁价值取向，对人们的理想信念和道德观念起着潜移默化的生成作用，促使廉洁意识和廉政观念转化为廉洁从政的行为规范，这对于任何领域的腐败治理都有普遍性和适应性。为此，要传播廉洁的社会文化，构建和谐校园；创新廉洁的职业文化，树立良好形象；培育廉洁的组织文化，弘扬清风正气；践行廉洁的政治文化，铸造价值人生。
（七）实施风险评估，完善预警防控
廉政风险防控是及时识别、科学评价影响廉政系统的各种因素，采取应对策略确保廉政目标实现的过程，是基于廉政风险评估基础上的腐败预防机制创新和手段优化。建立高校领导干部廉政风险防控机制，要实现三个目标：一是形成廉政风险信息网络。及时收集高校领导干部廉政信息，完善信息收集、删选、加工、传递、储存、应用等各环节工作机制。二是建立廉政风险预警机制。全面排查高校领导干部廉洁从政可能发生的廉政风险，预测“高概率事件”，做到心中有数，超前科学研判，防患于未然。三是建立廉政风险化解机制。设立廉政风险处理平台和预案，提前发现和化解高校领导干部中存在的苗头性腐败问题，及时提醒教育、督促整改，防微杜渐，切实防止腐败现象的发生。这需要选准廉政高风险点，全面分析和排查高校领导的个人思想道德风险、岗位职责风险、业务流程风险、制度机制风险和外部环境风险，建立廉政风险评估体系。还需要实施廉政风险评估，在定量预警和定性预警的基础上，进行客观而全面的分析研判，进而实施廉政干预和引导，形成腐败预警防控机制，增强预防高校领导干部腐败的前瞻性和针对性。
三、结论
“处于变革时期的腐化现象比该国在其他时期的腐败更为普遍，大致看来，有理由认为，腐败程度与社会和经济迅速现代化有关。”[2]新世纪头十年各项改革高歌猛进,为高等教育长足进步提供了强大的动力支持，同时也使其面临新的挑战和问题。高等教育运作方式的体制环境已告别高度计划经济走向市场经济，高等教育体制改革逐步深化，高校办学自主权逐步扩大。1998年开始的全国高校扩大招生成为这个时期高校发展的外在标识和拉动力量，高等教育快速扩张，外延式发展特征明显。高校办学规模不断扩大，校区面积迅速增加，基建项目急剧增多，物资采购日益频繁，市场交易明显增加，掌握各类资源的权利主体成为许多利益主体追逐的对象。探索这一期间高校领导干部腐败案件演化轨迹可以发现，高校快速持续的外延性发展并不必然产生腐败现象，但却为高校领导干部职务犯罪提供了必要的条件和机遇。在高校管理尤其是权力监督制约制度性缺失、领导干部个人素质和能力不适应的情况下，这种可能经各类权力主体个人私欲的发酵使其成为腐败现实。预防高校领导干部职务犯罪，必须实行基于物质基础支撑、领导权力行使、体制机制构建、监督制约完善和环境文化支撑相融合的治理方略，即：把加快高等教育事业发展作为前提，以提升权力主体拒腐防变能力为主线，以加强廉政教育和文化环境建设为基础，以改革创新体制机制为重点，以强化权力监督、完善运行机制为核心，以全面实施廉政风险防控为工作创新，构建惩治和预防腐败体系。
参考文献：
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[责任编辑：任山庆校对：叶慧娟]