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摘 要：土地征收制度是以土地所有权为核心而构建起来的，这一制度关系到国家、集体和个人之间的利益冲突和利益平衡，影响深远。公共利益是对征收权的事前限制，公正补偿则是对征收权的事后救济，公众参与是对征收权行使的全面监督，解决好这三方面的问题，以弥补我国土地征收制度的立法缺陷。
关键词：土地征收；立法；公共利益；公正补偿；对策
土地征收制度已为2004年宪法修正案予以原则性规范，并与土地征用制度第一次从立法上加以区分。2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》第四十二条明确了土地可以作为征收的客体。而关于土地征收的概念，学界基本达成了共识，即土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因此而消灭。
一、我国土地征收制度的立法缺陷
（一）土地征收目的即“公共利益“规定方面存在缺陷
《中华人民共和国宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”由此可以看出，土地征收的前提必须是为“公共利益”的需要。但是，现行法律、法规并没有对“公共利益”的涵义做出明确规定。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这样，就严重违背了征用、征收土地“公共利益”的目的。立法中没有严格区分公益性和经营性建设用地，以至于土地征收与建设用地使用被笼统地规定在一起。
土地征收目的的审查机制既包括土地征收申请被批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性的救济机制，可以称之为事后审查。但在我国《土地管理法》中，只规定了前者，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何规定，这是造成目前土地征收过程中恶性案件频发的重要原因。作为土地征地主体的政府部门，扮演着双重角色，既是征地的执法机关，又是征地行为的管理机关，这种“运动员”兼“裁判员”的双重身份，使得征地机关在征地过程中成了“主导者”，处处说了算，容易造成政府权力的滥用。[2]
（二） 关于土地征收程序的立法规定不完善
我国实践中存在着单独选址建设项目征地程序和为实施城镇建设规划分批次征地程序两种不同的土地征收程序，但法律只对后者作了较为明确的规定。另外，土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等内容混在一块，缺乏条理性和明确性。
对被征收人的保护不足也是土地征收程序立法不完善的一大方面，《土地管理法实施条例》规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决。根据《土地管理法》的规定，批准征收土地的机关为国务院和省级人民政府。被征地单位和个人对批准征地的人民政府的行政裁决不服可以提起行政复议或行政诉讼，但我国行政复议法规定，对国务院和省级人民政府的具体行政行为不服提出的行政复议申请可以进行同级复议；根据我国行政诉讼法的规定，对省级人民政府的行政裁决提起诉讼的受理法院多为高级人民法院，二审往往会到最高人民法院。由于征地补偿标准争议往往涉及范围较大，甚至会出现连锁反应，为维护社会稳定，国务院、省级人民政府、最高人民法院、高级人民法院不得不维护当地政府的错误决定。但这些行为又容易引起被征地群众对中央政府的不信任，使社会矛盾上移，不利于维护社会稳定。
（三）土地征收过程中发生争议缺乏司法机关的介入
司法审查是法治社会的一条基本原则，它是司法权对行政权的制约。《土地管理法实施条例》规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，缺乏中立机构裁决的制度本身就欠缺公正性。
（四）补偿标准不合理、补偿方式单一
《土地管理法》规定了我国土地征收补偿方式包括金钱补偿和劳动力安置两种方式，国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式。由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业。农民失地后大量涌入城市，而农民由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。
二、我国土地征收制度的立法完善
（一）明确公共利益的范围，确保土地征收目的合法
《中华人民共和国宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”为了公共利益，就要将商业性用地严格排除在外，当土地与商业性相联系时，就不能通过土地征收的手段来实现。我国可以采用列举式、概括式并用的方法，即将国防、交通、水利、公共卫生、行政机关办公、实施特殊经济政策、教育学术及慈善事业等公共利益逐条列举，逐一加以规定，没有列举的以其他法律规定为限。
（二）完善公众参与程序，保障土地征收的合法与公平
在土地征收过程中，要注重被征收土地者在整个过程中的参与，让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用的使用、管理方面都有充分发表意见的机会，并能够采取足够的措施保障其合法权益。在土地征收制度中引进听证会制度。听证会可以就土地征收合法性、土地征收补偿等问题举行，听证会上应充分听取被征收人和利害关系人的意见。我国《土地管理法》第48条规定：“征收补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。如果利害关系人要求举行听证会的，应当为其安排。土地征收的具体内容应对申请用地单位公开；对被征收土地的集体经济组织及其成员公开；对社会公开，接受社会的监督，遏止不良行政。对听证结果应当明确备案，严肃采纳，最终给出让人信服的处理意见。
（三）完善征收补偿的标准，丰富土地征收补偿方式
美国第五修正案给世人的启示，宪政国家要求财产征收符合两个条件：一是征收的目的必须是为了“公共利益”，二是被征收者获得“公正补偿”。与“公共利益”相比，“公正补偿”是一个更容易确定也更具有实质意义的问题。公正补偿是规范征收行为的有效手段，从而有助于实现社会资源的最佳配置和避免浪费。公正补偿首先要求补偿数额必须是被征财产的公平市场价值。另外，在给予被征地者金钱补偿的同时，还要给予合理安置，如给予换地补偿安置或建立就业安置和培训制度等。公正补偿必须强调被征用者的全程参与。根据《土地管理法实施条例》，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，这就意味着被征收者在土地征收过程中没有发表意见的机会，这样的程序设计显然是有悖程序公正理念的。行政征收补偿应先由当事人事先协商达成协议，补偿，后实施征收行为。为此，建议把司法救济作为重要的土地征用救济手段。法律应明确规定：“土地征收补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。法院最终判决生效前，征地行为应暂停施行。”
为保证土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现，尽快完善有关土地行政征收方面的法律法规是首当其冲需要解决的问题。
参考文献
[1] 李强.《中国土地征收法律制度研究》.方正出版社.2005年第1版.
[2] 高娜.万兴圣.《我国农地征用制度：改革、现状问题与健全对策》.法律出版社.2004年第1版.
[3] 荆月新.宋家敬主编.《土地储备经营的法律程序与监管》.中国方正出版社.2006年9月第1版.
[4]张千帆.《宪法学导论》.法律出版社.2004年1月版.
作者简介：
刘丽珍（1979—），女，山西阳泉人，呼和浩特职业学院，讲师，研究方向为宪法学、行政法与行政诉讼法学。（内蒙古 呼和浩特 010051）
关键词：土地征收；立法；公共利益；公正补偿；对策
土地征收制度已为2004年宪法修正案予以原则性规范，并与土地征用制度第一次从立法上加以区分。2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》第四十二条明确了土地可以作为征收的客体。而关于土地征收的概念，学界基本达成了共识，即土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因此而消灭。
一、我国土地征收制度的立法缺陷
（一）土地征收目的即“公共利益“规定方面存在缺陷
《中华人民共和国宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”由此可以看出，土地征收的前提必须是为“公共利益”的需要。但是，现行法律、法规并没有对“公共利益”的涵义做出明确规定。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这样，就严重违背了征用、征收土地“公共利益”的目的。立法中没有严格区分公益性和经营性建设用地，以至于土地征收与建设用地使用被笼统地规定在一起。
土地征收目的的审查机制既包括土地征收申请被批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性的救济机制，可以称之为事后审查。但在我国《土地管理法》中，只规定了前者，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何规定，这是造成目前土地征收过程中恶性案件频发的重要原因。作为土地征地主体的政府部门，扮演着双重角色，既是征地的执法机关，又是征地行为的管理机关，这种“运动员”兼“裁判员”的双重身份，使得征地机关在征地过程中成了“主导者”，处处说了算，容易造成政府权力的滥用。[2]
（二） 关于土地征收程序的立法规定不完善
我国实践中存在着单独选址建设项目征地程序和为实施城镇建设规划分批次征地程序两种不同的土地征收程序，但法律只对后者作了较为明确的规定。另外，土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等内容混在一块，缺乏条理性和明确性。
对被征收人的保护不足也是土地征收程序立法不完善的一大方面，《土地管理法实施条例》规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决。根据《土地管理法》的规定，批准征收土地的机关为国务院和省级人民政府。被征地单位和个人对批准征地的人民政府的行政裁决不服可以提起行政复议或行政诉讼，但我国行政复议法规定，对国务院和省级人民政府的具体行政行为不服提出的行政复议申请可以进行同级复议；根据我国行政诉讼法的规定，对省级人民政府的行政裁决提起诉讼的受理法院多为高级人民法院，二审往往会到最高人民法院。由于征地补偿标准争议往往涉及范围较大，甚至会出现连锁反应，为维护社会稳定，国务院、省级人民政府、最高人民法院、高级人民法院不得不维护当地政府的错误决定。但这些行为又容易引起被征地群众对中央政府的不信任，使社会矛盾上移，不利于维护社会稳定。
（三）土地征收过程中发生争议缺乏司法机关的介入
司法审查是法治社会的一条基本原则，它是司法权对行政权的制约。《土地管理法实施条例》规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，缺乏中立机构裁决的制度本身就欠缺公正性。
（四）补偿标准不合理、补偿方式单一
《土地管理法》规定了我国土地征收补偿方式包括金钱补偿和劳动力安置两种方式，国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式。由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业。农民失地后大量涌入城市，而农民由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。
二、我国土地征收制度的立法完善
（一）明确公共利益的范围，确保土地征收目的合法
《中华人民共和国宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”为了公共利益，就要将商业性用地严格排除在外，当土地与商业性相联系时，就不能通过土地征收的手段来实现。我国可以采用列举式、概括式并用的方法，即将国防、交通、水利、公共卫生、行政机关办公、实施特殊经济政策、教育学术及慈善事业等公共利益逐条列举，逐一加以规定，没有列举的以其他法律规定为限。
（二）完善公众参与程序，保障土地征收的合法与公平
在土地征收过程中，要注重被征收土地者在整个过程中的参与，让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用的使用、管理方面都有充分发表意见的机会，并能够采取足够的措施保障其合法权益。在土地征收制度中引进听证会制度。听证会可以就土地征收合法性、土地征收补偿等问题举行，听证会上应充分听取被征收人和利害关系人的意见。我国《土地管理法》第48条规定：“征收补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。如果利害关系人要求举行听证会的，应当为其安排。土地征收的具体内容应对申请用地单位公开；对被征收土地的集体经济组织及其成员公开；对社会公开，接受社会的监督，遏止不良行政。对听证结果应当明确备案，严肃采纳，最终给出让人信服的处理意见。
（三）完善征收补偿的标准，丰富土地征收补偿方式
美国第五修正案给世人的启示，宪政国家要求财产征收符合两个条件：一是征收的目的必须是为了“公共利益”，二是被征收者获得“公正补偿”。与“公共利益”相比，“公正补偿”是一个更容易确定也更具有实质意义的问题。公正补偿是规范征收行为的有效手段，从而有助于实现社会资源的最佳配置和避免浪费。公正补偿首先要求补偿数额必须是被征财产的公平市场价值。另外，在给予被征地者金钱补偿的同时，还要给予合理安置，如给予换地补偿安置或建立就业安置和培训制度等。公正补偿必须强调被征用者的全程参与。根据《土地管理法实施条例》，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，这就意味着被征收者在土地征收过程中没有发表意见的机会，这样的程序设计显然是有悖程序公正理念的。行政征收补偿应先由当事人事先协商达成协议，补偿，后实施征收行为。为此，建议把司法救济作为重要的土地征用救济手段。法律应明确规定：“土地征收补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。法院最终判决生效前，征地行为应暂停施行。”
为保证土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现，尽快完善有关土地行政征收方面的法律法规是首当其冲需要解决的问题。
参考文献
[1] 李强.《中国土地征收法律制度研究》.方正出版社.2005年第1版.
[2] 高娜.万兴圣.《我国农地征用制度：改革、现状问题与健全对策》.法律出版社.2004年第1版.
[3] 荆月新.宋家敬主编.《土地储备经营的法律程序与监管》.中国方正出版社.2006年9月第1版.
[4]张千帆.《宪法学导论》.法律出版社.2004年1月版.
作者简介：
刘丽珍（1979—），女，山西阳泉人，呼和浩特职业学院，讲师，研究方向为宪法学、行政法与行政诉讼法学。（内蒙古 呼和浩特 010051）