论文部分内容阅读
中图分类号：D925 文献标识：A 文章编号：1006-7833(2012)03-000-02
摘要公益诉讼是维护社会公共利益和保护弱势群体的诉讼工具。当前我国食品安全、消费者维权和环境保护等方面出现了很多社会问题，而这些问题的解决需要一个涉及各方利益的裁判模式—公益诉讼。当前新修改的民事诉讼草案对此还有一定的局限性。因此本文通过对当前各个社会主体的比较分析，来探讨应如何对待确认公益诉讼主体。
关键词公益诉讼；国家机关；社会中间层；公民
一、公益诉讼的概念分析
公益诉讼的词意来源于国外“公益维权”这种诉讼活动，目的是为了使处于无人保护的公共利益免受无故的损害。它是一种避免“公地悲剧”的诉讼手段。对于公益诉讼的概念认识，笔者根据诉讼主体的范围和性质的不同大概总结为以下三种观点：
（一）广义说与狭义说
广义说认为是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。
狭义说指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。
（二）主观论与客观论
主观论认为原告提起诉讼如果主观上是为了个人利益而起诉的，虽然客观上对其他人也有利，不能认为是公益诉讼，必须主观上是为了公众利益起诉的才是公益诉讼。客观论认为诉讼的提起只要结果客观上促进公共利益的增进，这样的诉讼就应当被看作是公益诉讼。
（三）依据诉讼提起内容不同分别定义
主要有民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼指特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定，针对侵犯社会公共利益的民事违法行为，向法院提起民事诉讼，由法院通过司法程序追究违法行为责任的一种诉讼制度。行政公益诉讼指公民或组织对行政机关侵害社会公共利益的行政行为以及行政机关不作为可能或者已经侵害社会公共利益的行为提起诉讼，由法院审理并作出裁判的法律制度。
笔者认为，公益诉讼应当是国家机关、社会中间层及公民个人，根据法律法规的授权，对违反法律侵害国家利益、社会公共利益的行为或者具有可能危害国家利益或社会公共利益但有证据证明的行为，有权向人民法院提起诉讼，由法院追究违法者的责任并对造成的社会损失予以赔偿。因为，除国家机关外，其他社会主体也是有资格参与到公益诉讼中来到。所以这就需要涵盖所有社会组织的社会中间层和公民个人。
二、我国当前公益诉讼主体的确定状况
当前，公益诉讼在中国处境尴尬。在我国发生的三鹿牛奶事件、团购网“忽悠”事件和康菲溢油事故之后，使得确认公益诉讼主体的问题走入了立法界的视角。2011年10月，全国人大对民事诉讼法进行修改，在新修订的修正案草案中增加规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这突破了现行民事诉讼法第108条规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这就使很多社会团体能够脱离“直接利害关系”的限制，成为公益诉讼原告。如果民诉法修改最终能够确立公益诉讼条款，无疑将会为中国公益诉讼打开一扇“广阔的大门”。
但是我们还应看到这一修改提案的进步性是有限的。首先，公益诉讼的范围比较狭义。其次，公益诉讼的提案主体更应当要有公民个人。再次，社会团体的概念并不能包含社会所有的组织性成员。显然此草案并不能满足社会所有成员对于公益诉讼的诉求。
三、公益诉讼主体的存在的现实问题
（一）社会弱势群体的公益维权之路艰难
社会弱势群体是在现代经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调的情况下产生的。他们面对社会不公正的对待时，往往由于较高诉讼成本，自身局限性，以及社会尚无专门的组织机构负责调和解决，只好选择搁置问题忍气吞声或者采取“砸式维权”这种极端方式去要求解决问题。
（二）环境公益诉讼主体缺失
环境公益是一个涵盖很广泛的概念。但是当前，我国民事诉讼法的修正草案中，只肯定了有关机关和社会团体的起诉资格。企业、事业单位、民间性组织、公民个人若想提起环境公益诉讼依然会因为原告主体的不适格而被法院驳回起诉或者败诉。
（三）经济垄断、国有资产流失无法有效治理
经济垄断，由于此问题本身涉及行业广泛，而很多行业部门尚未完全实现政企分离，加上部门保护主义和地方保护主义的推崇，就使得在处理企业市场垄断问题时的对策也仅限于行政部门的干预和纠正，结果往往是风大浪小。
国有资产现今不断发展壮大，但由于法律滞后，经济体制及改革措施的不完善、不配套，许多地方的企业为了局部利益，在转制过程中低价评估和出售国有资产，使国家利益遭受重大损失。而根据现行诉讼法主体资格有限性的规定，使得国家、公民和社会团体无法有效对此公益进行维护。
四、公益诉讼主体适格的探讨
通过上述的种种问题，我们发现，国家机关、公民个人、社会中间层作为公益诉讼的主体有其必要的意义，但并不是完全的理想，这也就需要我国立法对此的不断完善。
（一）国家机关
国家机关作为公益诉讼的主体这是确定无疑的，但是公共利益受损却往往与相关行政机关管理缺位有关。甚至还有地方保护主义和部门保护主义作祟。由于我国的行政部门大都采用的是垂直的领导模式，因此，由相关行政机关提起民事公益诉讼就好像是自己搬起了石头砸自己的脚，往往“动力不足”。
国家机关面对这种“动力不足”的问题可以通过以下几方面加以改善:
1.行政体制改革。即抑制政府行政权力的泛滥扩张和高度集中，理清政府与企业之间的连带关系，政府还要当好对于企业市场指导、建议、监督的角色，营造一个公平有序的市场竞争环境。同时，还要努力摆脱就有的局部意识和保护主义，建立领导对于地区经济问责机制。
2.在立法层面。应当明确，不同公益案件参诉机关的诉讼职责，尤其是检察机关。因为国家机关是公权力的代表，诉讼的实质地位是高于被告主体的，所以在相应公益诉讼的程序法上，应当对其设置一些起诉条件的前置性规定，使得原告方与被告方的地位趋于平等。这也有利于司法的公正裁量。
（二）公民个人
公民个人也应当是公益诉讼的主体。人民是国家的主人，公民有权利和义务维护公共利益。对侵犯公共利益的行为，无利害关系的公民应当有资格作为原告。因此，公民个人成为公益诉讼的主体有着自身的意义：
1.在参诉意志方面。公民个人不会像国家机关，对某些损害公共利益的行为出于种种考虑而怠于起诉。能有效弥补国家机关对于公益起诉不积极的现状。便于形成强大的诉讼合力，最大限度的保障社会公众利益。
2．在告诉的及时性方面。公民个人发现侵害公益诉讼的行为的时间一般要早于国家机关。因为，公民个人作为社会的弱势群体往往是公益受损的直接承担者。因而，其对于公益损害的告诉也就最积极主动。
笔者认为，公民个人参与公益诉讼是很有必要的。既然，公民个人是社会的弱势群体，国家和社会更应更应当增加和保护其应有的权利。在立法上，可以设置一些前置程序，提高公民个人参诉的资格防止滥诉的发生。法院在立案时，应当对于公民个人提出的公益诉讼，给以相关社会性组织的联系，根据当事人的要求便于追加其为诉讼当事人。这样，在相关社会性组织的帮助下，公民的参诉将大大提高。
（三）社会中间层
在新的民诉法修改草案中，明确提出了将社会团体作为公益诉讼主体。这是有进步意义的，但是我们应当看到，社会团体只是处于社会中间层次的一员，还有很多性质和它相同的社会性组织并未归在其中。这些性质相同的社会性组织涉及社会生活的范围也是相当的广泛，对于侵害公共利益的行为也有很强的诉求。它们的应诉能力，同样也不可小视。
笔者认为，应当将限于社会团体的范围扩展到社会中间层的层面上来。社会中间层又称为“第三部门”，是应经济全球化，对于“政府——市场”二元结构模式的突破，它是从政府和市场主体的权利中分离出来的，其对应的是社会非盈利性的公共领域，也就相当于经济学界所说的“公地”。它为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用。从其特征来看，其对公益诉讼的意义如下：
1．作为政府与市场之间桥梁的社会中间层
可以及时的发现存在于政府和市场主体彼此外部和内部之间的有违社会公共利益的行为，如国家机关强行对市场经济的非合理化干预，市场主体之间在交易与竞争过程中的侵害公共利益的行为。作为媒介，社会中间层主体以其拥有的专业知识、信息及创造的交易工具，规模地为市场运行各方服务，协调各方的关系，减少交易中的摩擦，这在一定程度上就防止了公益滥诉状况的发生，提高了公益诉讼的质量，也节省了国家的司法成本。
2．社会中间层是以实现和维护公共利益为宗旨
其涵盖公共利益并不以与自身有直接关系的公共利益为限。一方面，社会中间层主体所关注的公共利益主要是一定领域内一定范围内不特定多数人所享有的特殊公共利益。另一方面，社会中间层为了达致本团体的利益而主动超越本团体视野的限制，更加关注社会普遍利益。这就使得社会中间层与其他社会主体相比，有突破直接利害关系提起公益诉讼的确定性。
但是我国正处于体制转型阶段，社会中间层的发展还不成熟，有着自身的局限性。很多社会中间层主体具有半官方性，行政倾向严重，人员组织、部门设置上尚未脱离政府机构的模式，内部的利益分配上与政府有着千丝万缕的联系，业务竞争的不正当垄断现象存在也使得社会中间层内部关系趋于复杂化。这些弊病对于公益诉讼也产生了不利的影响。作为公益诉讼主体的社会中间层在这发展的过程之中就更需要立法方面的支持。
首先，立法上应当承认社会中间层作为公益诉讼主体的法律地位。这也是明确公益诉讼的起诉权的归属之必然要求。其次，还要扩大公益诉讼的受案范围，除了环境污染和消费者的维权这两方面外还应当包括行政公益维权、公共文物维权、国有资产维权、知识产权维权等。这样有利于更多的社会主体参与进来。能够使社会中间层的特性得到积极的发挥。再次，在诉讼程序立法上，可以在采用大民诉或行政诉讼的总体原则和法规的规定下，对于特殊案件如审理经济公益诉讼案件可以特别规定的形式予以做出。尤其是公益诉讼的举证程序，要更加明确起诉主体的举证责任，扩大的适用举证责任倒置原则。这不仅有利于缓解起诉主体的举证难的压力，也有利于减少诉讼成本。
参考文献：
[1]王全兴,管斌.社会中间层主体研究.
[2]孟庆瑜,徐超.社会中间层.河北大学学报.2009(1).
[3]苗红环,田海滨,于清华.关于提起公益诉讼主体资格的探讨.中国检察官.2010(10).
[4]漆多俊.经济法理论研究.武汉大学出版社.2000:90—91.
[5]潘梦静,汤树桂.对民事公益诉讼主体资格的思考.江西社会科学.2005.9
[6]王灿发.中国环境公益诉讼的主体及其争议.国家检察官学研报.2010(6).
[7]吕娜.论我国公益诉讼主体制度的构建.科技信息.2008.4.
[8]颜云秋.公益诉讼理念研究.北京:中国检察出版社.2002.
摘要公益诉讼是维护社会公共利益和保护弱势群体的诉讼工具。当前我国食品安全、消费者维权和环境保护等方面出现了很多社会问题，而这些问题的解决需要一个涉及各方利益的裁判模式—公益诉讼。当前新修改的民事诉讼草案对此还有一定的局限性。因此本文通过对当前各个社会主体的比较分析，来探讨应如何对待确认公益诉讼主体。
关键词公益诉讼；国家机关；社会中间层；公民
一、公益诉讼的概念分析
公益诉讼的词意来源于国外“公益维权”这种诉讼活动，目的是为了使处于无人保护的公共利益免受无故的损害。它是一种避免“公地悲剧”的诉讼手段。对于公益诉讼的概念认识，笔者根据诉讼主体的范围和性质的不同大概总结为以下三种观点：
（一）广义说与狭义说
广义说认为是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。
狭义说指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。
（二）主观论与客观论
主观论认为原告提起诉讼如果主观上是为了个人利益而起诉的，虽然客观上对其他人也有利，不能认为是公益诉讼，必须主观上是为了公众利益起诉的才是公益诉讼。客观论认为诉讼的提起只要结果客观上促进公共利益的增进，这样的诉讼就应当被看作是公益诉讼。
（三）依据诉讼提起内容不同分别定义
主要有民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼指特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定，针对侵犯社会公共利益的民事违法行为，向法院提起民事诉讼，由法院通过司法程序追究违法行为责任的一种诉讼制度。行政公益诉讼指公民或组织对行政机关侵害社会公共利益的行政行为以及行政机关不作为可能或者已经侵害社会公共利益的行为提起诉讼，由法院审理并作出裁判的法律制度。
笔者认为，公益诉讼应当是国家机关、社会中间层及公民个人，根据法律法规的授权，对违反法律侵害国家利益、社会公共利益的行为或者具有可能危害国家利益或社会公共利益但有证据证明的行为，有权向人民法院提起诉讼，由法院追究违法者的责任并对造成的社会损失予以赔偿。因为，除国家机关外，其他社会主体也是有资格参与到公益诉讼中来到。所以这就需要涵盖所有社会组织的社会中间层和公民个人。
二、我国当前公益诉讼主体的确定状况
当前，公益诉讼在中国处境尴尬。在我国发生的三鹿牛奶事件、团购网“忽悠”事件和康菲溢油事故之后，使得确认公益诉讼主体的问题走入了立法界的视角。2011年10月，全国人大对民事诉讼法进行修改，在新修订的修正案草案中增加规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这突破了现行民事诉讼法第108条规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这就使很多社会团体能够脱离“直接利害关系”的限制，成为公益诉讼原告。如果民诉法修改最终能够确立公益诉讼条款，无疑将会为中国公益诉讼打开一扇“广阔的大门”。
但是我们还应看到这一修改提案的进步性是有限的。首先，公益诉讼的范围比较狭义。其次，公益诉讼的提案主体更应当要有公民个人。再次，社会团体的概念并不能包含社会所有的组织性成员。显然此草案并不能满足社会所有成员对于公益诉讼的诉求。
三、公益诉讼主体的存在的现实问题
（一）社会弱势群体的公益维权之路艰难
社会弱势群体是在现代经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调的情况下产生的。他们面对社会不公正的对待时，往往由于较高诉讼成本，自身局限性，以及社会尚无专门的组织机构负责调和解决，只好选择搁置问题忍气吞声或者采取“砸式维权”这种极端方式去要求解决问题。
（二）环境公益诉讼主体缺失
环境公益是一个涵盖很广泛的概念。但是当前，我国民事诉讼法的修正草案中，只肯定了有关机关和社会团体的起诉资格。企业、事业单位、民间性组织、公民个人若想提起环境公益诉讼依然会因为原告主体的不适格而被法院驳回起诉或者败诉。
（三）经济垄断、国有资产流失无法有效治理
经济垄断，由于此问题本身涉及行业广泛，而很多行业部门尚未完全实现政企分离，加上部门保护主义和地方保护主义的推崇，就使得在处理企业市场垄断问题时的对策也仅限于行政部门的干预和纠正，结果往往是风大浪小。
国有资产现今不断发展壮大，但由于法律滞后，经济体制及改革措施的不完善、不配套，许多地方的企业为了局部利益，在转制过程中低价评估和出售国有资产，使国家利益遭受重大损失。而根据现行诉讼法主体资格有限性的规定，使得国家、公民和社会团体无法有效对此公益进行维护。
四、公益诉讼主体适格的探讨
通过上述的种种问题，我们发现，国家机关、公民个人、社会中间层作为公益诉讼的主体有其必要的意义，但并不是完全的理想，这也就需要我国立法对此的不断完善。
（一）国家机关
国家机关作为公益诉讼的主体这是确定无疑的，但是公共利益受损却往往与相关行政机关管理缺位有关。甚至还有地方保护主义和部门保护主义作祟。由于我国的行政部门大都采用的是垂直的领导模式，因此，由相关行政机关提起民事公益诉讼就好像是自己搬起了石头砸自己的脚，往往“动力不足”。
国家机关面对这种“动力不足”的问题可以通过以下几方面加以改善:
1.行政体制改革。即抑制政府行政权力的泛滥扩张和高度集中，理清政府与企业之间的连带关系，政府还要当好对于企业市场指导、建议、监督的角色，营造一个公平有序的市场竞争环境。同时，还要努力摆脱就有的局部意识和保护主义，建立领导对于地区经济问责机制。
2.在立法层面。应当明确，不同公益案件参诉机关的诉讼职责，尤其是检察机关。因为国家机关是公权力的代表，诉讼的实质地位是高于被告主体的，所以在相应公益诉讼的程序法上，应当对其设置一些起诉条件的前置性规定，使得原告方与被告方的地位趋于平等。这也有利于司法的公正裁量。
（二）公民个人
公民个人也应当是公益诉讼的主体。人民是国家的主人，公民有权利和义务维护公共利益。对侵犯公共利益的行为，无利害关系的公民应当有资格作为原告。因此，公民个人成为公益诉讼的主体有着自身的意义：
1.在参诉意志方面。公民个人不会像国家机关，对某些损害公共利益的行为出于种种考虑而怠于起诉。能有效弥补国家机关对于公益起诉不积极的现状。便于形成强大的诉讼合力，最大限度的保障社会公众利益。
2．在告诉的及时性方面。公民个人发现侵害公益诉讼的行为的时间一般要早于国家机关。因为，公民个人作为社会的弱势群体往往是公益受损的直接承担者。因而，其对于公益损害的告诉也就最积极主动。
笔者认为，公民个人参与公益诉讼是很有必要的。既然，公民个人是社会的弱势群体，国家和社会更应更应当增加和保护其应有的权利。在立法上，可以设置一些前置程序，提高公民个人参诉的资格防止滥诉的发生。法院在立案时，应当对于公民个人提出的公益诉讼，给以相关社会性组织的联系，根据当事人的要求便于追加其为诉讼当事人。这样，在相关社会性组织的帮助下，公民的参诉将大大提高。
（三）社会中间层
在新的民诉法修改草案中，明确提出了将社会团体作为公益诉讼主体。这是有进步意义的，但是我们应当看到，社会团体只是处于社会中间层次的一员，还有很多性质和它相同的社会性组织并未归在其中。这些性质相同的社会性组织涉及社会生活的范围也是相当的广泛，对于侵害公共利益的行为也有很强的诉求。它们的应诉能力，同样也不可小视。
笔者认为，应当将限于社会团体的范围扩展到社会中间层的层面上来。社会中间层又称为“第三部门”，是应经济全球化，对于“政府——市场”二元结构模式的突破，它是从政府和市场主体的权利中分离出来的，其对应的是社会非盈利性的公共领域，也就相当于经济学界所说的“公地”。它为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用。从其特征来看，其对公益诉讼的意义如下：
1．作为政府与市场之间桥梁的社会中间层
可以及时的发现存在于政府和市场主体彼此外部和内部之间的有违社会公共利益的行为，如国家机关强行对市场经济的非合理化干预，市场主体之间在交易与竞争过程中的侵害公共利益的行为。作为媒介，社会中间层主体以其拥有的专业知识、信息及创造的交易工具，规模地为市场运行各方服务，协调各方的关系，减少交易中的摩擦，这在一定程度上就防止了公益滥诉状况的发生，提高了公益诉讼的质量，也节省了国家的司法成本。
2．社会中间层是以实现和维护公共利益为宗旨
其涵盖公共利益并不以与自身有直接关系的公共利益为限。一方面，社会中间层主体所关注的公共利益主要是一定领域内一定范围内不特定多数人所享有的特殊公共利益。另一方面，社会中间层为了达致本团体的利益而主动超越本团体视野的限制，更加关注社会普遍利益。这就使得社会中间层与其他社会主体相比，有突破直接利害关系提起公益诉讼的确定性。
但是我国正处于体制转型阶段，社会中间层的发展还不成熟，有着自身的局限性。很多社会中间层主体具有半官方性，行政倾向严重，人员组织、部门设置上尚未脱离政府机构的模式，内部的利益分配上与政府有着千丝万缕的联系，业务竞争的不正当垄断现象存在也使得社会中间层内部关系趋于复杂化。这些弊病对于公益诉讼也产生了不利的影响。作为公益诉讼主体的社会中间层在这发展的过程之中就更需要立法方面的支持。
首先，立法上应当承认社会中间层作为公益诉讼主体的法律地位。这也是明确公益诉讼的起诉权的归属之必然要求。其次，还要扩大公益诉讼的受案范围，除了环境污染和消费者的维权这两方面外还应当包括行政公益维权、公共文物维权、国有资产维权、知识产权维权等。这样有利于更多的社会主体参与进来。能够使社会中间层的特性得到积极的发挥。再次，在诉讼程序立法上，可以在采用大民诉或行政诉讼的总体原则和法规的规定下，对于特殊案件如审理经济公益诉讼案件可以特别规定的形式予以做出。尤其是公益诉讼的举证程序，要更加明确起诉主体的举证责任，扩大的适用举证责任倒置原则。这不仅有利于缓解起诉主体的举证难的压力，也有利于减少诉讼成本。
参考文献：
[1]王全兴,管斌.社会中间层主体研究.
[2]孟庆瑜,徐超.社会中间层.河北大学学报.2009(1).
[3]苗红环,田海滨,于清华.关于提起公益诉讼主体资格的探讨.中国检察官.2010(10).
[4]漆多俊.经济法理论研究.武汉大学出版社.2000:90—91.
[5]潘梦静,汤树桂.对民事公益诉讼主体资格的思考.江西社会科学.2005.9
[6]王灿发.中国环境公益诉讼的主体及其争议.国家检察官学研报.2010(6).
[7]吕娜.论我国公益诉讼主体制度的构建.科技信息.2008.4.
[8]颜云秋.公益诉讼理念研究.北京:中国检察出版社.2002.