论文部分内容阅读
摘 要：近年来，违法行政行为侵害国家和社会公共利益的案件频发，设立和完善行政公益诉讼制度受到呼吁和关注。虽然公益诉讼制度出现在此次行政诉讼法修改建议稿中，但新修改的行政诉讼法并未提及公益诉讼。然而行政公益诉讼制度走向立法是大势所趋。本文将围绕行政公益诉讼原告主体问题，介绍国外行政公益诉讼的模式和操作机制，并在此基础上对我国行政公益诉讼制度进行设想和选择。
关键词：行政公益诉讼；原告资格；公共利益
公益诉讼起源于古罗马时期，根据法学家乌尔比安划分公法与私法的学说逐渐发展为公益诉讼和私益诉讼两种诉讼分类。若非法律另有规定，任何市民均有权提起公益诉讼，同时规定较适宜起诉的人或受到该非法行为侵害的人具有优先权。
一、行政公益诉讼的原告范围
由于行政公益诉讼保护的内容是国家和社会公共权益，国家、社会、公民、法人和其它组织同公共权益息息相关，因此公民、社会团体和检察机关都属于行政公益诉讼的原告。
第一，公民。我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”公益诉讼作为一种民主参与形式，从法理角度来讲，公民作为公益诉讼的主体是合法合理的。公民从属于国家和社会，因此当有损于国家和社会权益的不法侵害行为发生时，公民权益也很可能会受到侵害。
公民作为行政公益诉讼原告具有较大的优点。首先，个人作为社会的一员，保护社会公益与公民的个人利益是一脉相承的，因此公民维权的积极性较高。其次，允许公民个人作为公益诉讼的原告，能够有效发挥社会监督作用，同时也有利于弥补公共执法的不足。但受专业技能和法律知识的限制，公民个人作为社会公益诉讼原告主体的诉讼能力薄弱。另一方面，失去了“利害关系人”前提的限制，可能会出现以维护公共利益的名义谋求个人利益的滥诉现象。
第二，社会团体。社会团体的存在价值和章程精神决定了它是国家政策的宣传者，同时也是民意的维护者。如今社会团体逐渐成为社会自治的角色之一，为社会公益纠纷的解决贡献力量，符合社会的发展方向。
社会团体代表着某些特定团体的利益，具有较高的提起公益诉讼的积极性。另外，社会团体作为公益诉讼的被告，同公益诉讼纠纷中的普通受害者相比提起公益诉讼的能力相对较强。
第三，检察机关。世界各国大多规定检察机关代表国家提起行政公益诉讼。检察机关作为国家机关的重要职责就是为了维护社会正义和法律正义，保护公共权益不受侵害，因此，检察机关成为行政公益诉讼原告理所当然。
检察机关拥有丰厚的诉讼资源，作为行政公益诉讼原告具有人财物方面的优势。但若只将行政公益诉讼的原告资格赋予检察机关，诉权过分集中，对于社会上大量的公益受侵案件可能会力不从心，甚至怠于行使权力，而使公共利益得不到救济。
二、国外行政公益诉讼原告资格制度
1.美国
美国《联邦行政程序法》规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。在美国，行政公益诉讼属于司法审查制度的一部分，并未同其他普通诉讼区别开来。行政公益诉讼同其他普通诉讼一样，受到相同的法律调整和程序制约。
2.英国
英国法律规定，作为国王代表者的检察总长，拥有阻止一切违法行为的权力。因而，对于违法行政行为，检察总长有权向法院提起司法审查。公民个人为了一般公众的利益，在获得检察长同意的基础上也可以提起诉讼，但仅限于自己的利益因不正当行为已经或可能遭受损失且检察长拒绝行使其起诉权的情况。
3.德国
德国的公益代表人制度是德国行政公益诉讼的一大特点。该制度规定，为了维护公共利益，联邦公益代表人由各级检察官担任，检察官以参加人的身份参与到各级法院的行政诉讼中。在诉讼中，检察官可以行使上诉权和变更权。
三、我国行政公益诉讼原告资格制度的现状及设想
新修改的行政诉讼法并未采纳修改建议稿中的公益诉讼制度，行政诉讼的起诉资格仍然限制于直接利害关系人，行政公益诉讼制度在中国目前还未被立法者所承认。
对比国外的行政公益诉讼原告资格制度的设定，结合我国的实际情况，关于我国的行政公益诉讼原告资格制度，笔者有如下设想：一方面，关于行政公益诉讼原告资格的范围不应只局限于以检察院为代表的国家机关和社会团体，可以将起诉权扩展至公民。这种模式有利于确保当社会公共利益受到侵害时，其能够得到必要的司法上的救济，有利于保证行政公益诉讼渠道的畅通，也有利于对国家机关行使权力进行必要的监督。
另一方面，为了防止滥诉的发生，有必要对行政公益诉讼原告诉权的行使进行一些限制性规定。首先，关于公民作为行政公益诉讼原告时的起诉程序问题。笔者认为，此时可以采用前置程序，即公民在提起行政公益诉讼之前应先通知主管机关，若接到通知的主管机关在法定期限内对损害公共利益的行政行为不能做出决定，公民可以自行起诉。其次，关于行政公益诉讼原告能否处分实体权利的问题。在行政公益诉讼中，原告是出于保护社会公共利益目的提起诉讼，其本身可能同该诉讼并无直接利害关系，因此对于原告处分实体权利应当遵循更周密的程序。可以规定只有在有条件地公开征求社会意见后，行政公益诉讼的原告才可以处分承认、放弃、变更诉讼请求或者请求调解、进行和解等实体权利。若存在合理异议则原告不能处分实体权利。最后，有关行政公益诉讼结果的承担问题。在行政公益诉讼中，原告是公共利益的代表者，故无论诉讼结果如何，发生法律效力的判决、裁定和调解协议中的权利义务都不应有原告单独承担。当败诉方不履行义务且原告未向法院申请强制执行时，任何人都可以向法院请求强制执行。
参考文献：
[1]李坤英.行政公益诉讼制度之建构——行政公益诉讼的原告问题.华东政法学院学报.2004（5）.
[2]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.
[3][英]威廉·韦德.行政法[M].徐炳译.北京：中国大百科全书出版社，1997.
[4]吴泽.论公益诉讼原告的诉讼权利和诉讼义务.法制与社会.2014（8）.
作者简介：
闻倩（1991～ ）女，汉族，河北省唐山人，辽宁大学，2014级法律硕士（非法学）在读。
马杨（1982～ ）男，回族，河北省张家口人，辽宁大学，2014级法律硕士（非法学）在读。
关键词：行政公益诉讼；原告资格；公共利益
公益诉讼起源于古罗马时期，根据法学家乌尔比安划分公法与私法的学说逐渐发展为公益诉讼和私益诉讼两种诉讼分类。若非法律另有规定，任何市民均有权提起公益诉讼，同时规定较适宜起诉的人或受到该非法行为侵害的人具有优先权。
一、行政公益诉讼的原告范围
由于行政公益诉讼保护的内容是国家和社会公共权益，国家、社会、公民、法人和其它组织同公共权益息息相关，因此公民、社会团体和检察机关都属于行政公益诉讼的原告。
第一，公民。我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”公益诉讼作为一种民主参与形式，从法理角度来讲，公民作为公益诉讼的主体是合法合理的。公民从属于国家和社会，因此当有损于国家和社会权益的不法侵害行为发生时，公民权益也很可能会受到侵害。
公民作为行政公益诉讼原告具有较大的优点。首先，个人作为社会的一员，保护社会公益与公民的个人利益是一脉相承的，因此公民维权的积极性较高。其次，允许公民个人作为公益诉讼的原告，能够有效发挥社会监督作用，同时也有利于弥补公共执法的不足。但受专业技能和法律知识的限制，公民个人作为社会公益诉讼原告主体的诉讼能力薄弱。另一方面，失去了“利害关系人”前提的限制，可能会出现以维护公共利益的名义谋求个人利益的滥诉现象。
第二，社会团体。社会团体的存在价值和章程精神决定了它是国家政策的宣传者，同时也是民意的维护者。如今社会团体逐渐成为社会自治的角色之一，为社会公益纠纷的解决贡献力量，符合社会的发展方向。
社会团体代表着某些特定团体的利益，具有较高的提起公益诉讼的积极性。另外，社会团体作为公益诉讼的被告，同公益诉讼纠纷中的普通受害者相比提起公益诉讼的能力相对较强。
第三，检察机关。世界各国大多规定检察机关代表国家提起行政公益诉讼。检察机关作为国家机关的重要职责就是为了维护社会正义和法律正义，保护公共权益不受侵害，因此，检察机关成为行政公益诉讼原告理所当然。
检察机关拥有丰厚的诉讼资源，作为行政公益诉讼原告具有人财物方面的优势。但若只将行政公益诉讼的原告资格赋予检察机关，诉权过分集中，对于社会上大量的公益受侵案件可能会力不从心，甚至怠于行使权力，而使公共利益得不到救济。
二、国外行政公益诉讼原告资格制度
1.美国
美国《联邦行政程序法》规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。在美国，行政公益诉讼属于司法审查制度的一部分，并未同其他普通诉讼区别开来。行政公益诉讼同其他普通诉讼一样，受到相同的法律调整和程序制约。
2.英国
英国法律规定，作为国王代表者的检察总长，拥有阻止一切违法行为的权力。因而，对于违法行政行为，检察总长有权向法院提起司法审查。公民个人为了一般公众的利益，在获得检察长同意的基础上也可以提起诉讼，但仅限于自己的利益因不正当行为已经或可能遭受损失且检察长拒绝行使其起诉权的情况。
3.德国
德国的公益代表人制度是德国行政公益诉讼的一大特点。该制度规定，为了维护公共利益，联邦公益代表人由各级检察官担任，检察官以参加人的身份参与到各级法院的行政诉讼中。在诉讼中，检察官可以行使上诉权和变更权。
三、我国行政公益诉讼原告资格制度的现状及设想
新修改的行政诉讼法并未采纳修改建议稿中的公益诉讼制度，行政诉讼的起诉资格仍然限制于直接利害关系人，行政公益诉讼制度在中国目前还未被立法者所承认。
对比国外的行政公益诉讼原告资格制度的设定，结合我国的实际情况，关于我国的行政公益诉讼原告资格制度，笔者有如下设想：一方面，关于行政公益诉讼原告资格的范围不应只局限于以检察院为代表的国家机关和社会团体，可以将起诉权扩展至公民。这种模式有利于确保当社会公共利益受到侵害时，其能够得到必要的司法上的救济，有利于保证行政公益诉讼渠道的畅通，也有利于对国家机关行使权力进行必要的监督。
另一方面，为了防止滥诉的发生，有必要对行政公益诉讼原告诉权的行使进行一些限制性规定。首先，关于公民作为行政公益诉讼原告时的起诉程序问题。笔者认为，此时可以采用前置程序，即公民在提起行政公益诉讼之前应先通知主管机关，若接到通知的主管机关在法定期限内对损害公共利益的行政行为不能做出决定，公民可以自行起诉。其次，关于行政公益诉讼原告能否处分实体权利的问题。在行政公益诉讼中，原告是出于保护社会公共利益目的提起诉讼，其本身可能同该诉讼并无直接利害关系，因此对于原告处分实体权利应当遵循更周密的程序。可以规定只有在有条件地公开征求社会意见后，行政公益诉讼的原告才可以处分承认、放弃、变更诉讼请求或者请求调解、进行和解等实体权利。若存在合理异议则原告不能处分实体权利。最后，有关行政公益诉讼结果的承担问题。在行政公益诉讼中，原告是公共利益的代表者，故无论诉讼结果如何，发生法律效力的判决、裁定和调解协议中的权利义务都不应有原告单独承担。当败诉方不履行义务且原告未向法院申请强制执行时，任何人都可以向法院请求强制执行。
参考文献：
[1]李坤英.行政公益诉讼制度之建构——行政公益诉讼的原告问题.华东政法学院学报.2004（5）.
[2]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.
[3][英]威廉·韦德.行政法[M].徐炳译.北京：中国大百科全书出版社，1997.
[4]吴泽.论公益诉讼原告的诉讼权利和诉讼义务.法制与社会.2014（8）.
作者简介：
闻倩（1991～ ）女，汉族，河北省唐山人，辽宁大学，2014级法律硕士（非法学）在读。
马杨（1982～ ）男，回族，河北省张家口人，辽宁大学，2014级法律硕士（非法学）在读。