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（一）
要研究和完善人代会和人大常委会会议议程的确定程序，首先要弄清什么是议案。
人代会的议案是指法律规定有提议权的国家机构、人大代表、代表团就属于人代会法定职权范围内的国家或本行政区域事务，按照法定程序提出要求列入人代会议程进行审议讨论的提案、意见或建议。人大常委会的议案是指法律规定有提议权的国家机构、人大常委会组成人员就属于本级人大常委会法定职权范围内的国家或本行政区域事务，按照法定程序提出要求列入本级人大常委会会议议程进行审议讨论的提案、意见或建议。
1. 关于全国和地方各级人代会的议案
按照宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则、立法法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法的有关规定，全国和地方各级人代会的议案分为两类：
第一类议案是法定议案，是指法律明文规定的人代会的职权中必须听取的报告，是按法律规定，每次人代会议程都必须列入的议案。前述有关法律规定：
全国人代会审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，国务院、最高人民法院、最高人民检察院对全国人大负责并报告工作，全国人大常委会必须向全国人代会提出工作报告。
县级以上地方各级人代会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，听取和审查本级人大常委会、人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告。
乡镇人代会听取和审查本级人民政府的工作报告，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划以及民政工作的实施计划，审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告。
因此，在全国人代会上，全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告，国民经济和社会发展计划的报告，国家预算和预算执行情况的报告，就成了法定议案；
在县级以上地方各级人代会上，本级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告，本行政区域国民经济和社会发展计划的报告，预算和预算执行情况的报告，就成了法定议案；
在乡镇人代会上，本级人民政府的工作报告，本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划以及民政工作的实施计划，本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告，就成了法定议案。
第二类议案是临时议案，是指本级国家机构、本级人大代表联名在本级人代会召开前提出的和大会主席团、本级国家机构、本级人大代表联名、各代表团在人代会举行时临时提出的属于本级人代会职权范围内的议案。临时议案又分两类：
就全国人代会来说，一类是全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院在人代会召开前提出的和人代会举行时上述国家机构与大会主席团提出的报告、法律案或其他议案，另一类是在人代会召开前或人代会举行时，30名以上代表联名或一个代表团提出的法律案、质询案或其他议案，3个代表团或者1/10以上代表提出的罢免案、特定问题调查案等；
就县级以上地方各级人代会来说，一类是本级人大常委会、人大各专门委员会、人民政府、人民法院、人民检察院在人代会召开前提出的或人代会举行时上述国家机构与大会主席团提出的报告、地方性法规案、任免案或其他议案，另一类是在人代会召开前或人代会举行时，代表10人以上联名提出的地方性法规案、质询案或其他议案，1/10以上代表提出的罢免案、特定问题调查案等；
就乡镇人代会来说，一类是上次人代会的主席团、本级人民政府在人代会召开前提出的和人代会举行时本次人代会主席团或本级人民政府提出的报告、任免案或其他议案，另一类是在人代会召开前或人代会举行时，代表5人以上联名提出的质询案或其他议案、1/5以上代表提出的罢免案等。
2. 关于全国人大常委会的议案
法律没有规定全国人大常委会有法定议案。在实践中，它也长期没有法定议案，只有临时议案。
1989年，七届全国人大二次会议批准的全国人大常委会工作报告中提出，每年第三季度由国务院向全国人大常委会分别作关于国家计划、预算执行情况的报告。
2000年，九届全国人大常委会第十四次会议通过的关于加强经济工作监督的决定规定，国务院应当在8月向全国人大常委会报告上半年计划执行情况。
2006年制定的监督法规定，国务院应当在每年6月，将上一年度的中央决算草案提请全国人大常委会审查和批准；国务院应当在每年6月至9月期间，向全国人大常委会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况；国民经济和社会发展计划、预算经人代会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院应当将调整方案提请全国人大常委会审查和批准；严格控制不同预算科目之间的资金调整；预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院应当提请全国人大常委会审查和批准；常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告；国民经济和社会发展五年规划经全国人代会批准后，在实施的中期阶段，国务院应当将规划实施情况的中期评估报告提请全国人大常委会审议；规划经中期评估需要调整的，国务院应当将调整方案提请全国人大常委会审查和批准；执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议决定提请常委会审议。
这样，全国人大常委会就有了一系列法定议案。
按前述有关法律的规定，全国人大常委会的临时议案也分两类：一类是委员长会议、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家机构提出的报告、法律案、特定问题调查案或其他议案；一类是常委会组成人员10人以上联名提出的属于全国人大常委会职权范围内的法律案、质询案或其他议案，1/5以上常委会组成人员书面联名提出的特定问题调查案等。
3. 关于县级以上地方各级人大常委会的议案
过去，法律也没有规定县级以上地方各级人大常委会有法定议案，因此，它长期以来只有临时议案。
2006年制定的监督法规定，县级以上地方各级人民政府应当在每年6月至9月期间，将上一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准；县级以上地方各级人民政府应当在每年6月至9月期间，向本级人大常委会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况；国民经济和社会发展计划、预算经人代会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准；严格控制不同预算科目之间的资金调整；预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，县级以上地方各级人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准；常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告；国民经济和社会发展五年规划经人代会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议；规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准；执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由主任会议决定提请常委会审议。
这样，地方各级人大常委会也有了一系列法定议案。
按前述有关法律的规定，地方各级人大常委会的临时议案也分两类：一类是本级人大常委会主任会议、人大各专门委员会、人民政府、人民法院、人民检察院等国家机构提出的报告、地方性法规案、特定问题调查案或其他议案；一类是常委会组成人员10人以上联名提出的属于本级人大常委会职权范围内的地方性法规案、质询案或其他议案，1/5以上人大常委会组成人员书面联名提出的特定问题调查案等。
按照前述法律的有关规定，全国和地方各级人代会和人大常委会会议议程的确定程序分别是：
——全国人代会议程的确定程序
全国人代会的法定议案必须列入全国人代会议程，不需要再由全国人大常委会讨论审议它们是否列入议程；全国人代会的临时议案，可以在全国人代会举行前提出，也可以在全国人代会举行时提出。
对于全国人代会的法定议案和全国人代会召开前提出的临时议案，由全国人大常委会讨论审议提出会议议程草案，并在大会召开前的一个月通知全国人大代表；各代表团组成后，审议该草案，提出意见；委员长会议根据各代表团提出的意见，对会议议程草案提出调整意见，然后提请预备会议审议通过，如果没有调整意见，也可以直接提请预备会议审议通过。
对于大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院在全国人代会举行时提出的临时议案，由主席团决定列入会议议程。
30名以上代表联名或一个代表团提出的临时议案，在会前提出的，按前面所述对于法定议案和全国人代会召开前提出的临时议案的办理程序办；在会上提出的，由大会主席团第一次会议决定本次大会期间代表提出议案的截止日期；对提出的议案，或者由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，由主席团决定是否列入会议议程。主席团通过的关于议案处理意见的报告要印发会议。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议、发表意见。
——全国人大常委会会议议程的确定程序
委员长会议提出的议案，列入全国人大常委会的议程草案后，提请常委会会议审议通过。其他国家机构提出的议案，或者由委员长会议决定列入常委会议程草案，提请常委会会议审议通过；或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再由委员长会议决定列入常委会议程草案，提请常委会会议审议通过。
对全国人大常委会组成人员10人以上联名提出的议案，或者由委员长会议决定列入全国人大常委会议程草案，提请常委会会议审议通过；或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再由委员长会议决定是否列入常委会议程草案，提请常委会会议审议通过；不提请常委会会议审议的，要向常委会会议报告或者向提案人说明。
——地方各级人代会和人大常委会会议议程的确定程序
法律没有详细规定地方各级人代会和人大常委会会议议程的确定程序，各地的做法是比照全国人大及其常委会的程序，由地方各级人大及其常委会在地方性法规或规范性文件中规定，其内容与全国人大及其常委会的做法基本一样，只是委员长改为主任、委员长会议改为主任会议。
（二）
各级人代会和人大常委会会议议程的确定程序有一些问题需要研究、明确，需要在实践中不断完善。
1. 首先需要明确的是，在确定各级人代会和人大常委会会议议程时，国家机构提出的议案同人大代表（全国人代会还有代表团）、人大常委会组成人员提出的议案相比，会优先列入议程。这既是世界各国议会的惯例，也是我国法律有关规定的立法原意。
国家机构提出的议案，一般都是从全局出发、考虑多数人利益提出的；国家机构的工作人员比较多，了解的情况比较多，又经过反复研究、讨论，其议案一般比较全面、周到、可行。而人大代表（全国人代会还有代表团）、人大常委会组成人员毕竟受时间、精力、信息来源和主客观条件的限制，所提出的议案不可能那么细致、周到、全面，还有可能是从局部情况和局部利益出发提出的。因此，这两种议案在列入议程时并不是完全平等的。
这种“不平等”体现在两种议案列入议程时，有关法律规定的程序不同：
对国家机构提出的议案，如果是人代会，对会前提出的议案，是由同级人大常委会（乡镇是上次人代会的主席团）讨论审议列入会议议程草案，提请预备会议审议通过；人代会举行时，由主席团决定列入会议议程。
如果是人大常委会，由委员长会议或主任会议决定列入人大常委会议程草案，提请本级人大常委会会议审议通过；或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再由委员长会议或主任会议决定列入本级人大常委会议程草案，提请常委会会议审议通过。
在这里，法律规定的含义是，这一类议案一般应该列入议程，除非人代会预备会议、人大常委会会议审议后没有通过。
对代表联名（全国人代会还有代表团）、人大常委会组成人员联名提出的议案，如果是人代会，对会前提出的议案，列入程序与国家机构提出的议案相同；人代会举行时，则由大会主席团第一次会议决定代表提出议案的截止日期；对提出的议案，或者由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，由主席团决定是否列入会议议程。
如果是人大常委会，由委员长会议或主任会议决定列入本级人大常委会议程草案，提请常委会会议审议通过；或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再由委员长会议或主任会议决定是否列入本级人大常委会议程草案，提请常委会会议审议通过。
法律中的一个用语——“是否”，就明确了两种议案列入议程时在法律程序上的不同，就是说，列入议程和不列入议程都是可以的，都符合法律的规定。
在全国人大及其常委会53年、地方人大及其常委会28年的历史中，前一种议案基本都列入了议程，后一种议案基本都未列入议程。这也真实地反映了这两种议案在实践中的不同。
2. 对于人大代表（全国人代会还有代表团）的议案基本都未列入议程的问题，有些人不是从议案的本质、人大议案制度的基本特点、议案工作存在的具体问题和人大及其常委会发展的历史经验出发，来找出解决问题的出路，而是想了一些单纯争取把这些议案列入议程的办法。例如规定，除了议案内容必须在人大职权范围内、提议案的代表人数必须符合法定要求外，还规定这类议案要有案由、案据和方案；案由要明确清楚，案据要充分合理，方案要具体可行；法律案最好有法律草案文本和说明，并提供必要的相关资料；而且一事一案。实践证明，符合这些要求的议案仍然不能列入人代会的议程。这些思路仍然没有给议案工作找到出路。
3. 全国人大代表、代表团在全国人代会上提出的议案，绝大多数是法律案，其中又大部分没有法律草案文本和说明，仅是一个立法建议，根本无法提交大会审议。即便是有法律草案文本和说明，有关法律所规定的，必须在全国人代会举行的一个月前将法律草案发给全国人大代表，也是根本无法做到的。因此，在全国人代会上提出的法律案，按法定程序根本不可能列入议程。地方人代会上提出的地方性法规案也是这样。
4. 在人代会上提出议案，本来是对本次人代会议程的补充，一般是提议案者希望在本次人代会增加的议程。如果本次人代会不列入议程，这个议案就不起作用了，或者说就没用了。这就是关于议案的有关法律规定的立法原意。
但长期以来，似乎是尊重代表（全国人代会还有代表团）的意见，在本次人代会闭幕后，将一部分议案交有关的专门委员会继续审议，并向本级人大常委会提出是否列入下次人代会或者是否列入本级人大常委会会议议程的报告，再提交本级人大常委会会议审议决定。本次人代会的议案，怎么能列入下次人代会？下次人代会还有一年时间，主客观条件都会变化，而且下次人代会还允许代表和代表团提出议案，没有必要研究一年后人代会的议程。
研究人代会的议案是否列入本级人大常委会会议议程就更不符合法理了。代表和代表团提的是人代会的议案，没有涉及人大常委会。未同提案人商议，就研究一个与提案人意思不一样的处理意见，既没有法律依据，也不尊重他们的意见，而是违背了提案人的真实意思。再说，人大常委会还有自己的议案提出和议程确定的程序，为什么要把人代会的议案硬和人大常委会的议程联系在一起呢？
宪法规定，全国人大代表和全国人大常委会组成人员有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人大和全国人大常委会职权范围内的议案。全国人大组织法规定，有关国家机构、一个代表团或者30名以上代表，可以提出属于全国人大职权范围内的议案；有关国家机构、常委会组成人员10人以上可以提出属于全国人大常委会职权范围内的议案。
宪法和有关法律的规定非常明确，在全国人代会上只能提出属于全国人大职权范围内的议案。但是，现在有一种意见，要求全国人大代表所提议案可以属于全国人大常委会职权、而且可以要求列入全国人大常委会会议议程。这种意见离开了宪法和有关法律的立法原意，而且在全国人大53年、地方人大28年的历史中，这种议案从未列入过人大常委会会议的议程，在实践中也没有实际意义。
5. 长期以来，各级人代会对大会期间代表（全国人代会还有代表团）提出的议案，都是名义上先交有关的专门委员会审议，实际上是由大会工作人员不同提案人商议，就划分成可以作为议案处理的议案和转为建议、批评和意见处理的议案两类。对前一类议案，在本次人代会闭幕后，由有关的专门委员会继续审议，并向本级人大常委会提出是否列入下次人代会或者是否列入本级人大常委会会议议程的报告，提交本级人大常委会会议审议决定。
不同提案人商议，就把议案划分成上述两类，是没有法律依据的，是不尊重提案人法定权力的表现，从2006年的十届全国人大四次会议开始，停止了这种做法，改为专门委员会认为不能列入议程或不符合议案基本要求的代表和代表团议案，建议提案人进行修改完善，然后再提出；或者由提案人将议案改作建议、批评和意见提出。2007年，许多地方的人代会也这样做了。这是一个进步，应该在法律中明确规定这一做法。
6. 按照有关法律的规定，在全国人代会上，有关专门委员会要审议代表和代表团提出的议案是否列入会议议程，提出意见。但在全国人代会的日程中，从未安排专门委员会为履行这一职权召开会议的时间，在实际工作中，都是专门委员会的机关工作人员代做了。这是不符合法律规定的，是专门委员会机关工作人员的越权行为。对此，全国人大各专门委员会多次提过意见。在完善议程确定程序和会期制度时，应规定把议案提出的时间缩短，即提前截止日期，在人代会的日程中要安排有关专门委员会审议议案的时间。地方人代会同样有这样的问题。
7. 有一些在人大工作的同志，对人民代表大会制度的历史不太清楚，对人大及其常委会的有关法律研究不太多，把人代会的议案制度与政协的提案制度对比，认为人大的议案和政协的提案的地位、档次相同，人大的建议、批评和意见比政协的提案、人大的议案的地位、档次要低，所以认为，就像政协不能不提提案一样，人大不能不提议案，而提建议、批评和意见同提议案不能相提并论。
这是一个误解。
五届全国人大以前，有关法律只规定了人大及其常委会的议案，未规定建议、批评和意见。每次全国人代会都设立了提案审查委员会，于是，大家便习惯地也称人代会和人大常委会会议的议案为提案。鉴于每次人代会上，人大代表的提案过多，而且，有大量是涉及国务院、最高人民法院、最高人民检察院的具体工作，于是，1982年，在制定新的全国人大组织法和修改地方组织法时，把提案分成两类：一类是要求列入人代会议程的提案，仍叫议案；另一类是对“一府两院”工作方面的建议、批评和意见，就叫建议、批评和意见。这样划分的目的是为了减少议案的提出，即使没有议案被提出也是正常的。
议案与建议、批评和意见不存在地位、档次的差别，仅是程序目的、程序性质不同，或者说是不同程序领域的问题。一类是要求列入人代会议程进行审议讨论的问题，一类是建议“一府两院”改进工作的问题。
8. 1954年至1982年，全国人代会都设立议案审查委员会。1982年以后，全国人代会再没有设立过议案审查委员会，而是由各专门委员会行使它的职权。1986年以前的地方组织法也规定，各级人代会可以设立议案审查委员会，1986年，修改地方组织法时，取消了这个规定。目前，地方各级人代会举行会议时，有的地方仍然设立议案审查委员会。特别是人大不设或少设专门委员会而设立工作委员会的地方，开人代会时，就需要设立议案审查委员会。但议案审查委员会设立时应遵循什么程序？是选举还是推选？如何提名？它是常设的还是一次会议产生一次？每次产生时换不换组成人员？这些都没有法律规定。这个问题需要总结地方人大特别是基层人大的具体做法和实践经验，作出法律规定。
9. 法律规定在全国人代会上，一个代表团可以提出议案，而地方各级人代会则没有这一规定。有的省级人大在自己的议事规则中比照全国人代会的做法，也规定一个代表团可以提出议案，但大多数省级人大没有这样规定。由此造成全国各地的做法不同。从法理上说，国家机构的实体权力应该由法律规定。代表团提议案的权力，也是一种实体权力，也应该由法律规定。否则，造成各地的做法不一致，各地人代会上代表团的权力不一致。这个问题应在修改地方组织法时予以解决。
10. 有些同志问，同级地方党委的书记在人代会、人大常委会会议开闭幕会上作报告或讲话，列入不列入会议议程。
他们的讲话属于特邀性质。既然是特邀，就不适用议事规则规定的一般程序，而适用特邀发言的特殊程序。目前，人大、人大常委会的议事规则都没有规定特邀发言的特殊程序。从法理上讲，因为这种讲话并不在会上讨论审议，不在会上征求意见，这种讲话可以列入日程，但不应列入议程。
另外，各级人大每届每次人代会、人大常委会会议闭幕时，委员长、人大常委会主任都会有个总结性的讲话。因为这种讲话也不在会上讨论审议，不在会上征求意见，从法理上讲，这种讲话可以列入日程，不应列入议程。
对此，都应该在人大、人大常委会的议事规则中就有关程序作出规定。在人大、人大常委会的议事规则没有修改完善之前，应该由大会主席团、委员长会议或主任会议决定，把同级地方党委书记在人代会、人大常委会会议开闭幕会上讲话，委员长、人大常委会主任在本届本次人代会、人大常委会会议闭幕会上作总结性讲话，列入日程，但不列入议程。
11. 各级人代会的预备会议、各级人大常委会会议在审议议程草案过程中，应逐步建立完善的修正案（动议）提出和表决制度（另文详述动议制度）。
（作者曾任全国人大常委会办公厅研究室经济组组长、政治组组长、办公室主任,全国人大外事委员会办公室主任，全国人大华侨委员会法案室主任）
要研究和完善人代会和人大常委会会议议程的确定程序，首先要弄清什么是议案。
人代会的议案是指法律规定有提议权的国家机构、人大代表、代表团就属于人代会法定职权范围内的国家或本行政区域事务，按照法定程序提出要求列入人代会议程进行审议讨论的提案、意见或建议。人大常委会的议案是指法律规定有提议权的国家机构、人大常委会组成人员就属于本级人大常委会法定职权范围内的国家或本行政区域事务，按照法定程序提出要求列入本级人大常委会会议议程进行审议讨论的提案、意见或建议。
1. 关于全国和地方各级人代会的议案
按照宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则、立法法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法的有关规定，全国和地方各级人代会的议案分为两类：
第一类议案是法定议案，是指法律明文规定的人代会的职权中必须听取的报告，是按法律规定，每次人代会议程都必须列入的议案。前述有关法律规定：
全国人代会审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，国务院、最高人民法院、最高人民检察院对全国人大负责并报告工作，全国人大常委会必须向全国人代会提出工作报告。
县级以上地方各级人代会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，听取和审查本级人大常委会、人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告。
乡镇人代会听取和审查本级人民政府的工作报告，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划以及民政工作的实施计划，审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告。
因此，在全国人代会上，全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告，国民经济和社会发展计划的报告，国家预算和预算执行情况的报告，就成了法定议案；
在县级以上地方各级人代会上，本级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告，本行政区域国民经济和社会发展计划的报告，预算和预算执行情况的报告，就成了法定议案；
在乡镇人代会上，本级人民政府的工作报告，本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划以及民政工作的实施计划，本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告，就成了法定议案。
第二类议案是临时议案，是指本级国家机构、本级人大代表联名在本级人代会召开前提出的和大会主席团、本级国家机构、本级人大代表联名、各代表团在人代会举行时临时提出的属于本级人代会职权范围内的议案。临时议案又分两类：
就全国人代会来说，一类是全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院在人代会召开前提出的和人代会举行时上述国家机构与大会主席团提出的报告、法律案或其他议案，另一类是在人代会召开前或人代会举行时，30名以上代表联名或一个代表团提出的法律案、质询案或其他议案，3个代表团或者1/10以上代表提出的罢免案、特定问题调查案等；
就县级以上地方各级人代会来说，一类是本级人大常委会、人大各专门委员会、人民政府、人民法院、人民检察院在人代会召开前提出的或人代会举行时上述国家机构与大会主席团提出的报告、地方性法规案、任免案或其他议案，另一类是在人代会召开前或人代会举行时，代表10人以上联名提出的地方性法规案、质询案或其他议案，1/10以上代表提出的罢免案、特定问题调查案等；
就乡镇人代会来说，一类是上次人代会的主席团、本级人民政府在人代会召开前提出的和人代会举行时本次人代会主席团或本级人民政府提出的报告、任免案或其他议案，另一类是在人代会召开前或人代会举行时，代表5人以上联名提出的质询案或其他议案、1/5以上代表提出的罢免案等。
2. 关于全国人大常委会的议案
法律没有规定全国人大常委会有法定议案。在实践中，它也长期没有法定议案，只有临时议案。
1989年，七届全国人大二次会议批准的全国人大常委会工作报告中提出，每年第三季度由国务院向全国人大常委会分别作关于国家计划、预算执行情况的报告。
2000年，九届全国人大常委会第十四次会议通过的关于加强经济工作监督的决定规定，国务院应当在8月向全国人大常委会报告上半年计划执行情况。
2006年制定的监督法规定，国务院应当在每年6月，将上一年度的中央决算草案提请全国人大常委会审查和批准；国务院应当在每年6月至9月期间，向全国人大常委会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况；国民经济和社会发展计划、预算经人代会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院应当将调整方案提请全国人大常委会审查和批准；严格控制不同预算科目之间的资金调整；预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院应当提请全国人大常委会审查和批准；常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告；国民经济和社会发展五年规划经全国人代会批准后，在实施的中期阶段，国务院应当将规划实施情况的中期评估报告提请全国人大常委会审议；规划经中期评估需要调整的，国务院应当将调整方案提请全国人大常委会审查和批准；执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议决定提请常委会审议。
这样，全国人大常委会就有了一系列法定议案。
按前述有关法律的规定，全国人大常委会的临时议案也分两类：一类是委员长会议、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家机构提出的报告、法律案、特定问题调查案或其他议案；一类是常委会组成人员10人以上联名提出的属于全国人大常委会职权范围内的法律案、质询案或其他议案，1/5以上常委会组成人员书面联名提出的特定问题调查案等。
3. 关于县级以上地方各级人大常委会的议案
过去，法律也没有规定县级以上地方各级人大常委会有法定议案，因此，它长期以来只有临时议案。
2006年制定的监督法规定，县级以上地方各级人民政府应当在每年6月至9月期间，将上一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准；县级以上地方各级人民政府应当在每年6月至9月期间，向本级人大常委会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况；国民经济和社会发展计划、预算经人代会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准；严格控制不同预算科目之间的资金调整；预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，县级以上地方各级人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准；常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告；国民经济和社会发展五年规划经人代会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议；规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准；执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由主任会议决定提请常委会审议。
这样，地方各级人大常委会也有了一系列法定议案。
按前述有关法律的规定，地方各级人大常委会的临时议案也分两类：一类是本级人大常委会主任会议、人大各专门委员会、人民政府、人民法院、人民检察院等国家机构提出的报告、地方性法规案、特定问题调查案或其他议案；一类是常委会组成人员10人以上联名提出的属于本级人大常委会职权范围内的地方性法规案、质询案或其他议案，1/5以上人大常委会组成人员书面联名提出的特定问题调查案等。
按照前述法律的有关规定，全国和地方各级人代会和人大常委会会议议程的确定程序分别是：
——全国人代会议程的确定程序
全国人代会的法定议案必须列入全国人代会议程，不需要再由全国人大常委会讨论审议它们是否列入议程；全国人代会的临时议案，可以在全国人代会举行前提出，也可以在全国人代会举行时提出。
对于全国人代会的法定议案和全国人代会召开前提出的临时议案，由全国人大常委会讨论审议提出会议议程草案，并在大会召开前的一个月通知全国人大代表；各代表团组成后，审议该草案，提出意见；委员长会议根据各代表团提出的意见，对会议议程草案提出调整意见，然后提请预备会议审议通过，如果没有调整意见，也可以直接提请预备会议审议通过。
对于大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院在全国人代会举行时提出的临时议案，由主席团决定列入会议议程。
30名以上代表联名或一个代表团提出的临时议案，在会前提出的，按前面所述对于法定议案和全国人代会召开前提出的临时议案的办理程序办；在会上提出的，由大会主席团第一次会议决定本次大会期间代表提出议案的截止日期；对提出的议案，或者由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，由主席团决定是否列入会议议程。主席团通过的关于议案处理意见的报告要印发会议。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议、发表意见。
——全国人大常委会会议议程的确定程序
委员长会议提出的议案，列入全国人大常委会的议程草案后，提请常委会会议审议通过。其他国家机构提出的议案，或者由委员长会议决定列入常委会议程草案，提请常委会会议审议通过；或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再由委员长会议决定列入常委会议程草案，提请常委会会议审议通过。
对全国人大常委会组成人员10人以上联名提出的议案，或者由委员长会议决定列入全国人大常委会议程草案，提请常委会会议审议通过；或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再由委员长会议决定是否列入常委会议程草案，提请常委会会议审议通过；不提请常委会会议审议的，要向常委会会议报告或者向提案人说明。
——地方各级人代会和人大常委会会议议程的确定程序
法律没有详细规定地方各级人代会和人大常委会会议议程的确定程序，各地的做法是比照全国人大及其常委会的程序，由地方各级人大及其常委会在地方性法规或规范性文件中规定，其内容与全国人大及其常委会的做法基本一样，只是委员长改为主任、委员长会议改为主任会议。
（二）
各级人代会和人大常委会会议议程的确定程序有一些问题需要研究、明确，需要在实践中不断完善。
1. 首先需要明确的是，在确定各级人代会和人大常委会会议议程时，国家机构提出的议案同人大代表（全国人代会还有代表团）、人大常委会组成人员提出的议案相比，会优先列入议程。这既是世界各国议会的惯例，也是我国法律有关规定的立法原意。
国家机构提出的议案，一般都是从全局出发、考虑多数人利益提出的；国家机构的工作人员比较多，了解的情况比较多，又经过反复研究、讨论，其议案一般比较全面、周到、可行。而人大代表（全国人代会还有代表团）、人大常委会组成人员毕竟受时间、精力、信息来源和主客观条件的限制，所提出的议案不可能那么细致、周到、全面，还有可能是从局部情况和局部利益出发提出的。因此，这两种议案在列入议程时并不是完全平等的。
这种“不平等”体现在两种议案列入议程时，有关法律规定的程序不同：
对国家机构提出的议案，如果是人代会，对会前提出的议案，是由同级人大常委会（乡镇是上次人代会的主席团）讨论审议列入会议议程草案，提请预备会议审议通过；人代会举行时，由主席团决定列入会议议程。
如果是人大常委会，由委员长会议或主任会议决定列入人大常委会议程草案，提请本级人大常委会会议审议通过；或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再由委员长会议或主任会议决定列入本级人大常委会议程草案，提请常委会会议审议通过。
在这里，法律规定的含义是，这一类议案一般应该列入议程，除非人代会预备会议、人大常委会会议审议后没有通过。
对代表联名（全国人代会还有代表团）、人大常委会组成人员联名提出的议案，如果是人代会，对会前提出的议案，列入程序与国家机构提出的议案相同；人代会举行时，则由大会主席团第一次会议决定代表提出议案的截止日期；对提出的议案，或者由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，由主席团决定是否列入会议议程。
如果是人大常委会，由委员长会议或主任会议决定列入本级人大常委会议程草案，提请常委会会议审议通过；或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再由委员长会议或主任会议决定是否列入本级人大常委会议程草案，提请常委会会议审议通过。
法律中的一个用语——“是否”，就明确了两种议案列入议程时在法律程序上的不同，就是说，列入议程和不列入议程都是可以的，都符合法律的规定。
在全国人大及其常委会53年、地方人大及其常委会28年的历史中，前一种议案基本都列入了议程，后一种议案基本都未列入议程。这也真实地反映了这两种议案在实践中的不同。
2. 对于人大代表（全国人代会还有代表团）的议案基本都未列入议程的问题，有些人不是从议案的本质、人大议案制度的基本特点、议案工作存在的具体问题和人大及其常委会发展的历史经验出发，来找出解决问题的出路，而是想了一些单纯争取把这些议案列入议程的办法。例如规定，除了议案内容必须在人大职权范围内、提议案的代表人数必须符合法定要求外，还规定这类议案要有案由、案据和方案；案由要明确清楚，案据要充分合理，方案要具体可行；法律案最好有法律草案文本和说明，并提供必要的相关资料；而且一事一案。实践证明，符合这些要求的议案仍然不能列入人代会的议程。这些思路仍然没有给议案工作找到出路。
3. 全国人大代表、代表团在全国人代会上提出的议案，绝大多数是法律案，其中又大部分没有法律草案文本和说明，仅是一个立法建议，根本无法提交大会审议。即便是有法律草案文本和说明，有关法律所规定的，必须在全国人代会举行的一个月前将法律草案发给全国人大代表，也是根本无法做到的。因此，在全国人代会上提出的法律案，按法定程序根本不可能列入议程。地方人代会上提出的地方性法规案也是这样。
4. 在人代会上提出议案，本来是对本次人代会议程的补充，一般是提议案者希望在本次人代会增加的议程。如果本次人代会不列入议程，这个议案就不起作用了，或者说就没用了。这就是关于议案的有关法律规定的立法原意。
但长期以来，似乎是尊重代表（全国人代会还有代表团）的意见，在本次人代会闭幕后，将一部分议案交有关的专门委员会继续审议，并向本级人大常委会提出是否列入下次人代会或者是否列入本级人大常委会会议议程的报告，再提交本级人大常委会会议审议决定。本次人代会的议案，怎么能列入下次人代会？下次人代会还有一年时间，主客观条件都会变化，而且下次人代会还允许代表和代表团提出议案，没有必要研究一年后人代会的议程。
研究人代会的议案是否列入本级人大常委会会议议程就更不符合法理了。代表和代表团提的是人代会的议案，没有涉及人大常委会。未同提案人商议，就研究一个与提案人意思不一样的处理意见，既没有法律依据，也不尊重他们的意见，而是违背了提案人的真实意思。再说，人大常委会还有自己的议案提出和议程确定的程序，为什么要把人代会的议案硬和人大常委会的议程联系在一起呢？
宪法规定，全国人大代表和全国人大常委会组成人员有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人大和全国人大常委会职权范围内的议案。全国人大组织法规定，有关国家机构、一个代表团或者30名以上代表，可以提出属于全国人大职权范围内的议案；有关国家机构、常委会组成人员10人以上可以提出属于全国人大常委会职权范围内的议案。
宪法和有关法律的规定非常明确，在全国人代会上只能提出属于全国人大职权范围内的议案。但是，现在有一种意见，要求全国人大代表所提议案可以属于全国人大常委会职权、而且可以要求列入全国人大常委会会议议程。这种意见离开了宪法和有关法律的立法原意，而且在全国人大53年、地方人大28年的历史中，这种议案从未列入过人大常委会会议的议程，在实践中也没有实际意义。
5. 长期以来，各级人代会对大会期间代表（全国人代会还有代表团）提出的议案，都是名义上先交有关的专门委员会审议，实际上是由大会工作人员不同提案人商议，就划分成可以作为议案处理的议案和转为建议、批评和意见处理的议案两类。对前一类议案，在本次人代会闭幕后，由有关的专门委员会继续审议，并向本级人大常委会提出是否列入下次人代会或者是否列入本级人大常委会会议议程的报告，提交本级人大常委会会议审议决定。
不同提案人商议，就把议案划分成上述两类，是没有法律依据的，是不尊重提案人法定权力的表现，从2006年的十届全国人大四次会议开始，停止了这种做法，改为专门委员会认为不能列入议程或不符合议案基本要求的代表和代表团议案，建议提案人进行修改完善，然后再提出；或者由提案人将议案改作建议、批评和意见提出。2007年，许多地方的人代会也这样做了。这是一个进步，应该在法律中明确规定这一做法。
6. 按照有关法律的规定，在全国人代会上，有关专门委员会要审议代表和代表团提出的议案是否列入会议议程，提出意见。但在全国人代会的日程中，从未安排专门委员会为履行这一职权召开会议的时间，在实际工作中，都是专门委员会的机关工作人员代做了。这是不符合法律规定的，是专门委员会机关工作人员的越权行为。对此，全国人大各专门委员会多次提过意见。在完善议程确定程序和会期制度时，应规定把议案提出的时间缩短，即提前截止日期，在人代会的日程中要安排有关专门委员会审议议案的时间。地方人代会同样有这样的问题。
7. 有一些在人大工作的同志，对人民代表大会制度的历史不太清楚，对人大及其常委会的有关法律研究不太多，把人代会的议案制度与政协的提案制度对比，认为人大的议案和政协的提案的地位、档次相同，人大的建议、批评和意见比政协的提案、人大的议案的地位、档次要低，所以认为，就像政协不能不提提案一样，人大不能不提议案，而提建议、批评和意见同提议案不能相提并论。
这是一个误解。
五届全国人大以前，有关法律只规定了人大及其常委会的议案，未规定建议、批评和意见。每次全国人代会都设立了提案审查委员会，于是，大家便习惯地也称人代会和人大常委会会议的议案为提案。鉴于每次人代会上，人大代表的提案过多，而且，有大量是涉及国务院、最高人民法院、最高人民检察院的具体工作，于是，1982年，在制定新的全国人大组织法和修改地方组织法时，把提案分成两类：一类是要求列入人代会议程的提案，仍叫议案；另一类是对“一府两院”工作方面的建议、批评和意见，就叫建议、批评和意见。这样划分的目的是为了减少议案的提出，即使没有议案被提出也是正常的。
议案与建议、批评和意见不存在地位、档次的差别，仅是程序目的、程序性质不同，或者说是不同程序领域的问题。一类是要求列入人代会议程进行审议讨论的问题，一类是建议“一府两院”改进工作的问题。
8. 1954年至1982年，全国人代会都设立议案审查委员会。1982年以后，全国人代会再没有设立过议案审查委员会，而是由各专门委员会行使它的职权。1986年以前的地方组织法也规定，各级人代会可以设立议案审查委员会，1986年，修改地方组织法时，取消了这个规定。目前，地方各级人代会举行会议时，有的地方仍然设立议案审查委员会。特别是人大不设或少设专门委员会而设立工作委员会的地方，开人代会时，就需要设立议案审查委员会。但议案审查委员会设立时应遵循什么程序？是选举还是推选？如何提名？它是常设的还是一次会议产生一次？每次产生时换不换组成人员？这些都没有法律规定。这个问题需要总结地方人大特别是基层人大的具体做法和实践经验，作出法律规定。
9. 法律规定在全国人代会上，一个代表团可以提出议案，而地方各级人代会则没有这一规定。有的省级人大在自己的议事规则中比照全国人代会的做法，也规定一个代表团可以提出议案，但大多数省级人大没有这样规定。由此造成全国各地的做法不同。从法理上说，国家机构的实体权力应该由法律规定。代表团提议案的权力，也是一种实体权力，也应该由法律规定。否则，造成各地的做法不一致，各地人代会上代表团的权力不一致。这个问题应在修改地方组织法时予以解决。
10. 有些同志问，同级地方党委的书记在人代会、人大常委会会议开闭幕会上作报告或讲话，列入不列入会议议程。
他们的讲话属于特邀性质。既然是特邀，就不适用议事规则规定的一般程序，而适用特邀发言的特殊程序。目前，人大、人大常委会的议事规则都没有规定特邀发言的特殊程序。从法理上讲，因为这种讲话并不在会上讨论审议，不在会上征求意见，这种讲话可以列入日程，但不应列入议程。
另外，各级人大每届每次人代会、人大常委会会议闭幕时，委员长、人大常委会主任都会有个总结性的讲话。因为这种讲话也不在会上讨论审议，不在会上征求意见，从法理上讲，这种讲话可以列入日程，不应列入议程。
对此，都应该在人大、人大常委会的议事规则中就有关程序作出规定。在人大、人大常委会的议事规则没有修改完善之前，应该由大会主席团、委员长会议或主任会议决定，把同级地方党委书记在人代会、人大常委会会议开闭幕会上讲话，委员长、人大常委会主任在本届本次人代会、人大常委会会议闭幕会上作总结性讲话，列入日程，但不列入议程。
11. 各级人代会的预备会议、各级人大常委会会议在审议议程草案过程中，应逐步建立完善的修正案（动议）提出和表决制度（另文详述动议制度）。
（作者曾任全国人大常委会办公厅研究室经济组组长、政治组组长、办公室主任,全国人大外事委员会办公室主任，全国人大华侨委员会法案室主任）